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国家审计的问题及对策

2014/03/05 阅读:

一、我国国家审计信息公开的必要性

随着经济体制改革的深化,政府体制改革已是势在必行,公开审计结果这正是配合我国的行政体制改革,推进我国民主进程的关键环节,也是顺应民意的大势所趋,审计公告制度主要包括以下几个方面:

1.1是受托经济责任的体现

从审计学的基本理论可知,受托经济责任不仅是审计产生和发展的动因,也是形成审计关系的基础。我国宪法明确指出,社会大众是国家主人,是国家资源的所有者,按照受托经济责任理论,广大的社会大众即资源所有者是审计授权人或委托人,是接受审计报告的人,这就明确了国家审计为谁服务,对谁负责的根本宗旨,这也是西方国家为何普遍重视审计结果公开而不受政府行政干预的一个主要因素。因此,国家审计机关依法及时向社会公众公开审计内容、范围,也包括审计结果及处理意见,不仅表现出国家审计是一种高层次的经济监督,同时,也是受托经济责任的具体体现。

1.2是建立现代民主与法制制度,体现公民权利的必然要求

从根本上说,国家审计信息公开同时体现了社会主义民主与法治的要求:一方面,通过审计信息公开让社会公众充分了解国家资金的管理及使用情况,增加对各级政府工作的监督力度,从这一点说,此举与集权与专制相对立,因此它是民主的;另一方面,由于审计信息的公开,无形中加大了对各级政府的工作情况的披露,各种违法违规行为得以充分揭露,并依法进行处理和追究,使权利得到有效制约,从这一点说,它又是法治的。公告审计结果,使审计监督与社会监督相结合,可以促进我国经济更健康、有序的发展,并最大限度的防止腐败。由于政府行为透明度的增加,保障了公众对公共信息的知情权。知情权是西方国家民众普遍重视的一项基本权利,不知情如何有话语权,没有话语权又如何参政议政。因此,公开国家审计信息,使公众享有充分的知情权并充分行使监督权,有助于各种经济责任的正确履行,利于不断加强我国的民主政治建设。

1.3有利于规范市场经济秩序,制约各种违法违纪行为

实行审计结果公告制度,对完善审计监督机制、制约经济行为中的各种违法、违规、违纪行为是一个强有力的举措。通过对审计结果的公开发布,使广大社会公众及时了解各级政府机关、企事业单位是否正确按照党的方针、政策及法规制度履行了自己的职责,通过对部分被审计单位违法违规行为的揭露以及对其相关领导人的责任认定、追究及处理结果的公示,也给其他部门或单位的经济活动起着提醒和警示作用,使相关人员看到以身试法的结果,以遏制经济生活中的各种贪污、腐败、偷税漏税、或蓄意做假账等犯罪行为,规范市场经济秩序,促进廉政建设。严格说来,实行审计公告制度对保证社会主义经济的健康发展也是一个推动。

1.4树立政府形象,并与国际惯例保持一致

前已述及,向社会公众公开审计结果信息是审计机关的义务使然,这也是国际社会的通行做法,无论何种审计模式,也不论何种社会体制,审计结果信息普遍都是基本上向社会完全公开,各国审计结果公告的实践证明,实行这一制度能更好地发挥国家审计的经济监督的作用。加入WTO后,国际惯用的规则要求我们加大审计信息的透明度,1999年6月,李金华审计长首次向社会公布审计结果,引起了社会强烈反响,“审计风暴”由此而起。据统计,2011年全国审计机关向社会发布预算执行及财政收支等方面审计结果公告8000多篇。审计结果信息公开是一种必然趋势,既符合国际上的通行做法,更重要的是提升我国政府在世界及社会公众中形象。

二、我国国家审计信息公开机制中存在的问题

我国审计结果公开机制的建立时间不长,很多社会大众对此知之甚少,且由于我国审计模式属于行政模式,缺乏必要的独立性,我国推行审计信息公开机制仍存在颇多问题。

2.1我国国家审计信息公开机制刚性不足

在我国目前的法律体系中还不存在对审计机关的审计信息进行强制公开的法律制度,在法律层面上缺乏统一的立法规范。中国法律体系中关于国家审计信息公开相关法规散见于《宪法》、《审计法》、相关的行政法规及部门规章。其中我国最早涉及审计结果公开化的法律文件是《审计法》中的相关条文,该文件明确指出,国家审计信息可以向社会公告,但该规定用词较模糊,使公开结果带有一定的自由度,弱化了法律制度应有的刚性。虽然2001年颁布了《审计机关公布审计结果准则》,尤其是2002年审计署发布了《审计署审计结果公告试行办法》,标志着我国国家审计信息公开制度正式拉开了序幕,但这些规范性文件除《审计法》外,都属于部门规章,法律地位较低,缺少法律所应有的强制性,所以不能很好地发挥其作用。同时,这些规定处于分散的状态下,缺乏整体规划和系统性。不仅如此,我国目前出台的审计公告中有些表述也不够准确、严密,缺少法律法规应有的严密性和实施程序的具体细则,给使用人带来了较大的自由操作空间。

2.2我国行政管理体制对审计信息公告机制的独立性有较大影响

我国《审计法》、《审计法实施条例》和审计署发布的相关部门规章中都明确了审计结果可以向政府有关部门通报或者向社会公开,也有较具体的实施办法,然而,从我国政府目前的审计信息公开实行的现状来看,其效果仍然差强人意。这是因为我国国家审计体制属于行政模式,相对于立法、司法等审计模式来说独立性较差,审计信息公开机制缺乏根本的独立性,这主要缘于我国审计机关缺乏独立性。众所周知,独立性是审计的灵魂。首先,我国审计机关隶属于同级政府,审计机关在将审计结果向社会公布前须经得同级政府的批准,由于国家审计对象大都是各级政府及部门、国有金融机构和国有企事业单位等,这些部门或单位与政府间有着千丝万缕的联系,将对这些单位的审计结果公之于众就有可能触及到政府的各种利益,那么各级政府尤其是地方政府为了自身利益或考虑个人政绩、前途对审计信息结果公开的内容、范围及时间将进行一定的行政干预,对于审计机关依法对财政预算执行情况或其他常规财务审计的审计结果进行选择性公布。其次,我国审计机关在同级政府领导下开展审计工作,让审计机关监督自己的领导,审计结果也要汇报给自己的领导,这种审计体制本身就存在制度性缺陷,如每年向立法机关报告的财政预算执行情况的审计报告均须由同级政府审核以后再向立法机关汇报,简言之,即被审计人的审计结论需要被审计人自己同意后才能对外公布。再次,审计的独立性不仅表现在机构、人员、工作上的独立,更重要的是经费独立。按我国现有管理体制,审计机关的经费来源于同级财政,也是审计监督的部门,且都同受同级政府领导,在这种经费来源渠道下,审计结果公开机制的公正性焉能不大打折扣,正是由于审计的信息公开机制缺乏必要的独立性,审计结果公开难以做到全面、客观。

2.3公布范围受限制,更缺少相应深度和力度

我国目前对于审计结果公开的内容一般为行政事业单位财政财务收支情况、财政预算及专项资金执行情况的审计结果等,审计信息范围公开的深度和广度远不能满足社会公众对审计信息的需求,从公开的内容及范围看,形式主义较为严重,公开的内容有所限制,随意性较强,从公开的程度看,当审计部门披露的问题涉及到政府相关部门主要领导时公开的难度就会加大,使审计公开机制的效果受到严重影响。我国审计信息难以广泛公开的另一个原因是受保密制度限制,《审计准则》及《审计结果公告试行办法》中都明确指出审计机关应保守国家机密和被审单位的商业机密,但公开与保密的尺度相关法规并无具体规定,也的确难以衡量,这就使得相当一部分国家审计结果不能如实公之于众,更成为不公开披露对高级领导干部的审计结果的堂而皇之的理由,尤其是公众关心的主要领导干部的如经济责任审计结果之类的信息,对社会公众而言几乎是屏蔽的,难以知晓。这样的审计信息公开机制缺少规范程序,没有必要的透明度,监督弱化,使人们对信息归属认识错位,带来的直接结果就是国家审计机关的权威性受到严重质疑。

2.4审计公告未能起到促进整改的目的,后续或延伸审计不够

审计信息公告的目的不仅在于披露更重要的是起警示、防范作用,但一直以来,我们的审计机关在审计业务结束后只习惯于向被审计单位下发审计意见或处理决定,然后按规定程序审核后公布审计结果,象征性的进行形式上的公开,至于被审计单位有无整改,效果如何,审计机关继续关注度不够,对于严重的违法违规单位主要领导缺少必要的问责及处罚,尤其是审计机关所披露的问题牵涉到政府相关部门及领导时,问责或处理的难度就会更大,更谈不上跟踪审计或后续审计,从审计署每年向社会公布的审计结果公告中可得知,有些单位年年审违纪违规事项年年有,落入“屡审屡犯,屡犯屡审”的怪圈,如财政部及所属单位的一些违规违纪事项即是如此。久而久之,社会大众对审计结果信息就会漠然处之,认为是走过场,必将不利于国家审计公告机制的建立与完善,可见,如若使我国审计信息公告机制走入良性循环,审计结果公告的后续处理问题则必须予以高度重视。

2.5审计结果公布渠道较单一,信息传播面依然狭窄

我国目前对于审计结果公布的渠道主要有以下两种:一是审计机关按相关法规及职责要求公布机构职能、行政执法、工作动态及包括审计结果信息的相关内容,公开的平台主要是政府网站、红头文件及相关新闻媒体等,这些载体因受公开范围、程序及保密制度的限制,许多重大的国家审计事项可能并不为社会公众广为知晓;二是依公民申请公开,虽然《政府信息公开条例》赋予了公民申请公开信息的权利,但受严格的程序规范限制,更主要的是广大民众可能根本就不知道有这一信息渠道,所以,经由这条途径传播的国家审计信息量就更为稀少,也正由于审计信息公开的渠道较单一,形式较简单,民众的知情权大打折扣。

三、完善我国国家审计信息公开制度应采取的相关举措

从以上论述可知,我国审计信息公开机制存在公开制度缺乏独立性,规范性,公开性不强,信息渠道不畅通等多种问题,审计机关作为政府部门,要从根本上解决问题,就必须建立和规范审计信息公告机制。

3.1完善相关法律法规,健全审计结果公开程序

审计结果公开程序主要是指审计机关从完成审计工作、形成审计结果到最终向社会公布所经历的一系列的工作程序和步骤,建立和完善规范的审计结果公开程序是审计信息公开的起点。目前,我国国家审计结果公开的程序缺乏规范性,主要是忽视了整个公开程序的整体性、系统性。从已发布的相关法规和部门规章看,对于审计结果公开的相关规定过于简单和粗略,缺乏详细的实施细则,随意性较强。因此,我们可以借鉴西方国家以其法律规定贯穿信息公开全过程的做法,完善国家审计信息公开的相关法律制度,制定健全审计结果公开程序的具体法规,通过立法的规范从源头上给我国的国家审计信息公开制度提供必要的制度及法律保障,对审计结果公开的条件、范围、步骤以及信息反馈的程序上制定详细、明确的实施细则,在法规条文的用词上尽量精准,尽可能地避免使用“可以”、“或者”等这类模糊用词,使审计结果公开机制的运行真正做到有法可依,有章可循。对涉及国家安全等不宜公布的事项进行例外管理,分类分级进行公开,特别应杜绝随意性的发生。这里要强调的是在对现有的法律法规进行修改完善时,注意使之成为一个有机联系的整体,以真正做到各法律条款间的有效协调。

3.2改变审计机关管理体制或审计方法,增强审计信息公开的独立性

从以上论述中可知,我国审计信息公开之所以不能积极、广泛,与审计署相比,尤其是地方审计机关公开审计信息的程度不仅低而且更缺乏透明性,其主要原因是由于审计机关缺乏必要的的独立性。我们认为,较根本的解决方法是从体制上理顺审计机关与财政部门的关系,特别是要改变现行审计经费预算编报制度。可参照国际上通行的做法,由审计机关先根据定员、定额标准及审计任务、审计计划等编制审计经费预算,由财政部门在本级政府的年度预算中单独列示,再报经人大常委会批准。然而,要改变现有的审计管理体制并不容易,因此,我们还可以考虑在审计方法上进行变通,例如,改变一贯的“同级审”,对于一些地方审计机关不便审计的事项,实行“上审下”或者“交叉审”,这并不违反现有法规,现在很多地方已经实行了这一做法,这种审计方式,能有效地解决地方审计机关因各种原因羁绊而审不深、审不透更难以公开的问题,实践证明,效果是显而易见的。因此,我们应大力推广这种方法,以最大程度增强审计信息公开的独立性。

3.3端正思想,树立正确的审计信息公开化理念

在现今社会中,不仅社会公众也包括相当一部分国家工作人员可能都认为国家审计信息是由政府所支配的,因此,必须从源头上改变这种滞后的观念。政府相关职能部门应引导社会大众树立正确的信息公开化意识,即服务理念、人权平等观念等,不断加强公众的权利与责任感,培养人们的主人翁意识,使人们认识到审计信息也是一种公共资源,像天气预报、体育赛事、股票信息一样需要实时公开,并积极主动的进行充分合理的利用,不能只是被动性的接受。人们应当意识到,在各种信息高度发达的当今社会,只有拥有信息自由,人民才能拥有对公共事务的发言权,这也是信息时代每一个公民应有的基本权利。

3.4重视信息反馈,促进社会舆论有效监督

近年来,审计署通过政府网站、新闻发布会、主要领导接受媒体采访等多种形式,主动向社会发布审计信息,并积极与公众开展多种形式的交流互动,无形中放大了审计结果对社会的影响,但审计信息公开的最终目的是为了督促被审计单位纠正、整改审计中发现的违规违纪行为,所以,国家审计机关还必须建立整改信息反馈机制,对存在问题的被审计单位进行跟踪或后续审计,并通过社会公众的社会监督和舆论监督,如通过报纸、电台或设置专门媒介等手段进行反馈,不断促进被审计单位积极整改,以真正实现审计公告制度为民服务这一根本宗旨。

3.5不断提高审计人员业务水平,尽可能降低因披露带来的审计风险

审计结果公开对审计人员的专业素质提出了更高的要求,因为在把审计结果信息披露的同时,也需公布审计工作情况或审计过程,为预防由于信息披露的不准确而导致的审计风险,审计人员不仅要有良好的职业道德,严谨细致的工作态度,更需要有扎实的专业知识为基础。因此,审计机关可以分以下两步:首先,建立职业准入制度,对新进人员从各方面进行严格审核与控制,确保高素质和复合型人才的进入,其次,建立后续教育制度,可以与一些高层次院校合作,分期分批对审计人员进行业务培训及考核,促使审计人员知识的不断更新,从而有效的降低因审计信息公开披露所带来的风险。

3.6拓宽信息流通渠道,加大信息公开力度

为了有效地将国家审计信息向社会公开,政府机关必须不断拓宽审计信息传播渠道,除了常用的通过政府机关审计网站、政府公报、电视、报刊及新闻发布会等公开方式外,还可以在各类图书馆等公共场所设立国家审计信息公开的查阅场所,在一些大中城市的繁华街道的报刊阅读栏中将国家重大的或当地政府的相关审计结果进行公开,并注意审计信息的及时更新。另外,信息公开的力度也可进一步加大,如通过电视公布审计信息,可以考虑在焦点访谈、新闻调查、今日说法等公众喜闻乐见的电视节目中设立审计信息专栏,增加国家审计信息的透明度,提高社会的关注热情,以真正提高民众的民主法治意识。

作者:沈丽英单位:安徽财经大学

国家审计的问题及对策

2014/03/05 阅读:

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