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试论国家治理视角下的国家审计

2014/03/04 阅读:

一、国家审计置于国家治理中的意义

国家审计是国家善治的有效和重要途径之一,应该将其置于国家治理的系统中,从国家治理的角度重新认识国家审计的意义。

首先,将国家审计置于国家治理中,国家审计的深度得到了拓展。在各级审计机关建立之初,我国实行的计划经济体制,导致国家审计的规模很小职能也很有限,仅限于财政审计,国家审计的重点主要集中在国有企业的审计上,此后《审计法》的推出,财政审计增加了绩效审计的工作内容,随着社会经济发展,国家审计又拓展到社会保障基金审计,环境保护审计和驻外机构审计等等,然而,应当看到,国家审计没有涉及国家治理的根本问题即管理体制与制度层面的问题,这也就是当时国家审计在国家治理中发挥作用的局限性所在。将国家审计置于国家治理的体系中使得国家审计从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革,拓展了国家审计的深度,有利于改进了国家治理的效果。其次,将国家审计置于国家治理中,经济责任审计得到了强化。经济责任审计从最初的对于国有企业负责人的经济责任审计发展到现在的对厅局级、省部级领导干部进行经济责任审计,使国家审计成为制衡官员个人权力的有力工具。目前,我国存在的各种腐败现象中,最敏感和最突出的就是官员腐败,在我国经济体制改革攻坚阶段,经济责任审计将在解决官员腐败问题上发挥越来越显著的作用。

二、国家审计在国家治理中的职能和作用

国家审计的功能会随着国家治理水平和发展要求进行调整和变化,国家审计的内涵同时也会逐步地得到丰富和拓展,目前而言,在相当一段时期内经济监督、经济评价和经济防御将是我国国家审计的主要功能。国家审计基于以上功能发挥各项职能有效作用于国家治理,在推动和完善国家治理过程中发挥重要作用。

(一)国家审计是加强权力监督与制约,反腐倡廉的有力工具

权力的监督可以是多角度多层次的,在我国可以来自人大监督、舆论监督、司法监督等各个方面。在众多监督方式中,国家审计监督是国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排。它具有独立性、且国家审计监督范围覆盖所有公共资金。特别是在一些重要领域和重要环节如重大工程项目投资、国有资源开采和国有资产的转让、处置等环节,能够有效发现存在问题,防止权力腐败。作为国家治理内生的“免疫系统”,监督和制约权力、防范和揭露腐败是国家审计义不容辞的职责。

(二)国家审计是发现国家治理的体制、机制问题,推动改革的重要途径

改革是国家治理自我完善和发展的机制。只有通过改革,更合理地配置和更有效地利用资源,才能实现国家的良好治理。国家审计机关的审计活动,应发挥国家审计广泛的接触面,独立性很强,熟悉每一个审计对象等优势,通过对各个审计对象的情况和各项审计活动的调查研究,从宏观的角度分析存在的问题和漏洞,提出体制、机制和制度上解决问题和弥补漏洞的建议,总结和提炼国家治理体制、机制方面的改进策略,从而促进和提高经济社会运行的质量和绩效,保障国家各领域改革的顺利进行。这既是国家审计被法律赋予的责任,也是在国家治理中国家审计发挥作用的重要体现。

(三)国家审计是揭露发展中突出矛盾和问题,维护国家安全的重要手段

当代国家安全应当包括领土、政治、军事、经济、文化、信息等各领域的安全,国家安全一直是国家治理基本和重要的组成部分。国家审计是国家治理的内生机制,国家审计通过对国家安全问题如能源和战略资源、中央和地方政府债务、财政和金融操作、民生和社会安全等重大问题的审计,能够及时监测国家社会和经济运行的潜在风险和问题,提供及时、有效、准确的信息为国家治理活动维护国家安全提供决策依据。

(四)国家审计是解决广大人民群众利益问题,维护民生权益的有效保证

我国在“十二五”规划中明确提出将民生的保障和落实作为经济发展方式转变的根本出发点和落脚点。民生问题既体现了国家治理的政治方向,也衡量了国家治理的水平。国家审计通过加大对住房、医疗、教育、社会保障等资金的监督和管理,纠正了政策落实和资金管理不到位的问题,大力推进了国家民生政策的有效执行,改善了民生资金的使用效率,促进了民生领域政策改革和经济社会和谐可持续发展。

三、国家审计职能作用的实现路径

(一)改革和完善国家审计体制,确保审计的独立性

首先,在行政设置上,我国国家审计机关受各级人大常委会直接领导,并受其委托,对本级政府财政预算及其他财政财务收支进行审计监督。为了进一步加强审计机关的独立性,应在各级人大专门设立审计委员会,各级审计机关受其直接领导,对本级党政直属机构、企事业单位的财政财务收支进行审计和监督。其次,为保证审计机关更好地依法独立履行审计监督职责,应将审计的财权独立。具体来讲,审计机关履行职责所必需的经费,可以参照其他国家通行的有效做法,将各级审计机关的经费单独列入国家预算。先由审计机关根据目前自身具体情况如职责、任务和年度审计计划等编制审计机关的预算草案,报经本级人大常委会批准后,单独列入年度预算,不需通过政府审批。

(二)提升审计人员胜任能力

随着国家审计在国家治理中作用的不断增强,国家治理对审计人员提出了更高的要求,因此,提升审计人员胜任能力已成为国家审计适应新要求的必做功课。一方面,要培养和引进财会、金融投资、信息技术、土木、资源等领域的专业人才;另一方面,要加强对在职审计人员的后续培训和教育,从制度上,鼓励审计人员不断学习和掌握不同学科有关知识。同时,加强审计人员的职业道德教育,全面提高审计人员业务素质和胜任能力。

(三)创新组织管理,更新审计技术和方法

积极借鉴其他国家先进的组织管理模式,加强审计组织管理,使审计内部各级别、层次部门之间形成联动机制。进一步更新审计技术及方式方法,重视事前审计,重视经济效益审计,逐步建立风险导向型审计,并不断推进审计的数字化和信息化。

(四)增强审计责任,建立审计激励约束机制

改进审计人员考核评价方式,重视能力和业绩考核,鼓励中央和地方各审计部门根据实际情况建立业绩考核管理办法,并逐渐形成国家审计业务考核管理体系,并根据考核情况设立相应的奖惩机制。

作者:曲芳芳单位:石家庄经济学院

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