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直购电政策跟踪审计问题及对策

2020/05/09 阅读:

政策跟踪审计作为中国特色的审计现象,在我国经济发展过程中发挥着重要的作用,本文以直购电政策为例,分析了当前我国直购电政策落实情况中存在的问题,进一步指出我国当前直购电政策跟踪审计中存在现行政策法规不完善、审计成果不能得到充分运用、审计人员的知识结构、专业技能不能满足审计要求等问题,并针对上述问题提出相应的对策。

一、开展直购电政策跟踪审计的必要性

2016年5月,国家审计出台了《“十三五”国家审计工作发展规划》,明确要求各级机关开展政策落实情况跟踪审计。政策跟踪审计的开展实施,一方面有利于监督现行重大政策是否落实到位;另一方面对于健全制度体系、促进机制建设、加强管理、发挥抵御作用有着重要意义;同时能够在党委、政府决策过程中及时提供所需要客观公正的信息。但重大政策落实跟踪审计目前在我国尚处于初期阶段,仍存在一些不足亟需解决和完善。回顾我国的电力市场改革的历史,于2002年踏出了第一步,而直购电政策的推行作为改革中的重要一环,在早期的试点之后,于2009年成为贯彻落实国务院电力体制改革方案、不断深化电力体制改革的重要内容。所谓大用户直购电,是指电厂和终端购电大用户之间通过直接交易的形式协定购电量和购电价格,然后委托电网企业将协议电量由发电企业输配终端购电大用户,并另支付电网企业所承担的输配服务。不管是对用电企业还是社会发展而言,直购电政策都具有重要的社会意义和经济意义。一方面,直购电方式有利于打破我国一直以来电网公司垄断的现状,从而进一步减少企业成本;另一方面,直购电促进形成科学合理的电价机制,是近年来国家引导产业结构转型的政策之一。因此,本文详细分析了我国当前直购电政策跟踪审计中存在的问题及对策。

二、直购电政策开展中存在的问题

(一)落实“八个着力”要求不到位

我国当前仍然存在部分以高耗能产业为主导的重工业省份,新兴产业发展缺乏动力,经济发展大量依赖于电解铝、铁合金、电石、碳化硅等高耗能行业。为了促进国家经济转型,习近平总书记在“八个着力”重要指示精神中,明确要求各省“着力转变经济发展方式,推进经济结构战略性调整”,但在制定电力直接交易政策时,仍落实“八个着力”不到位,对先进制造业、小微企业支持力度不够,偏向支持电解铝、铁合金等高耗能行业的现象。

(二)各个监管部门间职权混乱

在直购电交易过程中,涉及的相关监管职能交叉分散、分工不明。政府部门(如发改委、工信委、能源监管办等)既承担产业政策、行业规划的制定等宏观经济政策制定职能,同时又和省电力公司共同负责的电力企业监管职能,如投资审批、定价。这带来了一系列的问题:一方面,多个政府部门共同进行监管会导致监管责任分散,造成相互之间难以协调,电力监管效果大打折扣;另一方面,一旦电力工业的运行过程中出现问题和矛盾,监管部门之间又会开始“踢皮球”,推诿行为的产生导致责任主体缺位。

(三)电力用户准入资格审核不严

根据国家发改委的相关规定,参与直购电交易企业必须符合国家最新产业政策和节能环保要求。列入发展改革委、工信委、环保厅、质监局各年度执行差别电价名单的淘汰类、限制类企业或产能不纳入直接交易范围,然而在电力直接交易中,部分电力交易中心仅汇总市州供电公司提供的交易企业名单,未进行资格审核工作。由于审核工作不到位,部分不符合准入范围的企业进入直购电交易市场;存在部分企业的产品生产线未办理环评手续、未进行环保验收,不符合直接交易的环保政策要求。

(四)对于售电公司监督管理不到位

随着电力改革工作的深入,我国售电企业数量也在逐年增长,售电公司代理成交的电力用户和直接交易规模增幅较高。然而,部分政府机构并未建立完善售电公司信用评价制度、未出台具体的监督管理制度,对售电公司监管不到位,导致售电公司在电力直接交易中组织用户操纵价格,屏蔽部分电力用户的真实交易意愿,恶意压低直购电交易成交价格,严重影响直接交易的成交率,同时发电企业的利益也受到了损害。

(五)弃光、弃水现象严重

近年以来,我国新能源弃电问题始终是一大难题,而且难以得到解决。风电、光伏发电、核电等新型电源的快速发展,有效促进了电源结构优化和系统节能减排。但是与传统发电方式不一样,新型电源的出力具有不确定性,并且可调节性能较弱,就我国当前情况来说,电力系统与清洁能源的大规模接入和消纳尚且难以完全匹配,由此导致弃风、弃光弃水等现象严重。在这种情况下,仍然存在政府部门制定发展计划时进一步扩大水电、风电和光伏发电装机规模的现象,为可再生能源消纳带来更大压力。

三、直购电政策跟踪审计存在的问题

(一)现行政策法规不完善

我国现行审计体制属于行政性模式,政府审计法律法规的健全程度对于政府审计的效用会有很大程度的影响。当前,我国政策跟踪审计尚处于起步阶段,完整的体系仍未健全,政策跟踪作为一种全新的审计类型,相较于常规审计来说,在审计对象、审计内容、审计方法、审计程序、审计质量控制流程、审计风险防控体系、审计组织形式以及审计报告等方面还没有明确的规定。因此,审计人员在工作中缺少相关准则的指引,对于审计问题的界定很大程度需要借助于自己的判断,主观性过强,审计质量也难以得到保障。另一方面,由于发展时间较短,直购电交易尚未形成一个完整、科学的体系。中共中央、国务院发布的相关政策文件的内容也相对较为笼统不够细致,未对直购电准入用户、禁入用户、交易具体流程等做出明确规定,因此,各省在制定地方实施细则时有较大的自主性,那么对于审计人员来说在审计工作中如何界定各省的政策制定符合中央政策文件情况就存在着一定的困难。

(二)审计成果不能得到充分运用

我国目前普遍重视查出问题,但提出问题之后,对审计整改情况却缺乏相应的监督,而被审计单位在面对整改意见时,做出的反馈也往往是敷衍拖延、避重就轻,着一系列的原因导致了屡查屡犯的现象严重。涉及的监管单位忽视审计整改,一部分原因是审计整改会对传统重工业行业的运营产生冲击,在电价优惠缺失的情况下,重工业行业如果不愿意进行技术升级会导致成本大于收入,带来破产危机,从社会层面来说可能在短期内影响当地的经济发展与群众就业,由此导致成本过高,政府部门不愿意照搬执行。另一方面,由于审计整改责任考核制度的缺位,审计人员对整改工作不严不实的情况缺乏追责的权力,以不合规的行为进行电价补贴的行为一直存在,最多只是换了个名字而已,换汤不换药。

(三)审计人员的知识结构、专业技能仍需提升

从我国各级审计机关整体来看,审计力量不足一直以来都是较为显著的问题,就直购电政策跟踪审计来说。我国审计人员的业务能力存在较大欠缺,因此难以完成需求各方面专业知识的审计任务。当前各界审计人员在财务方面的知识储备较为完善,然而新时代审计事业的发展导致审计与其他专业方面相结合,例如电力科学,而审计人员往往在过往的教育经历和过程中几乎没有接触过这些截然不同的专业。因此我们在实际的审计工作中,需要首先耗费大量时间来了解电力相关政策、直购电交易流程以及一系列电力相关知识才能开展下一步的审计工作,审计效率受到影响。

四、完善直购电政策跟踪审计的对策

(一)完善相关政策法规

目前为止,国务院虽然已经出台了一系列关于加强审计工作的意见,然而这些条文缺乏强制性,同时缺乏激励及惩处方面的规定,挫败了一些审计人员的工作积极性和热情。加快健全和完善相应的法律法规,为审计工作的开展提供法律保障,对我国审计工作的日后积极发展是具有重要意义的。目前来说,我国的直购电政策落实情况跟踪审计工作中可以借鉴的中央政策文件只有《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)以及其他少部分相关的去产能政策。从国家层面来说,直购电交易工作的方方面面仍需要具体指引,这就需要有关部门进一步制定相关细则来规定交易市场的准入条件、具体的交易流程和各个部门的监管权责等使地方政策的制定有据可依;从地方层面来说,各方针政策的制定都需要符合中央文件的有关要求,促进直购电工作的有序推进,而不能为了地区的发展而违背中央的政策文件精神。

(二)加强审计结果地运用

建立合理的信息披露机制,可以更好地将审计结果运用起来。一方面,可以由各级审计机关通过网络向社会各界发出通告,同时利用大众使用较为广泛的一系列平台向其告知民众当前直购电政策落实情况及存在的有关问题。另一方面,专业媒体人员加入也有利于审计结果的公开,对于深入开展电力改革的部门可以予以表彰,相应的,对于存在违规行为的部门及进入直购电交易市场的不合规企业可以进行曝光,让社会各界共同督促其不足之处以促成改进。

(三)进一步提升审计人员的专业素养

为了将审计的风险有效地减少,提高审计效率,把审计人员的能力提高最为重要。为了避免审计风险,审计人员必须要做到以积极态度投身工作,提升自己的专业素养,这是保证审计效果,提升效率的重中之重。首先,从内部提高自己,审计人员不仅要对传统的财务审计,还要对其他知识有更多的了解,与此同时还要慢慢熟悉各种被审计项目所涉及的新知识领域。各级审计人员每隔一段时间定期去上级审计机构汇报这一阶段的审计成果及审计工作中所遇到的困难,针对审计中所遇到的难点疑点及时交流讨论;相应地,上级部门应定时派审计精英传授审计各方面的知识。通过多方式的交流及培训,使审计人员更快地成长成各方面开花的审计能手。其次是外部共享,在工作开展过程中,审计人员要时不时地面对监测数据转换、行业指标认定、数据正误辨别等各种各样的专业问题,审计工作的行进需要专家意见来辅助。专家组的意见,可以科学性地提高审计效率。

作者:钱凯利

直购电政策跟踪审计问题及对策

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