保障性住房跟踪审计的问题及对策范文

摘要：

文章以全面开展保障性住房跟踪审计必要性为基础，阐述国家审计融入保障性住房建设全过程所存在的制约因素，从加强保障房跟踪审计基础理论研究、统一保障房跟踪审计认识、构建保障房跟踪审计指标评价体系、形成保障房跟踪审计常态化等方面，深入探讨全面开展保障房跟踪审计的对策。

关键词：

保障性住房；跟踪审计；对策

保障性住房是公共产品，是公共资源在公共领域中的分配，也是国民收入的再分配；首要功能与核心价值是实现分配领域的社会公平。审计署从2007年开始，连续五年以资金、政策为主线，对保障性住房的建设、分配、管理及资金筹集等方面进行跟踪审计，取得的成效主要体现在资金运用的绩效性和政策落实的保障性等方面。同时发现的问题也不容忽视：部分保障房政策落实不到位，资金被套取、挪用及违规发放，保障房空心、闲置、退出机制不完善等问题。开展保障性住房跟踪审计，能有效加强审计监督，促进住房保障制度的完善和政策的落实，维护广大住房困难家庭的切身利益，充分发挥国家审计在保障房建设、分配全过程的“免疫系统”功能。由于各省（市）情况不同，保障性住房跟踪审计实践也不同，本文以宁波市为例，阐述全面开展保障房跟踪审计存在的问题及解决的对策。

1开展保障性住房跟踪审计的必要性

1.1促进保障房公共财政资金运用的真实性、合法性为解决中低收入家庭的住房困难，自2008年起，中央政府加大对保障性安居工程建设力度，建设规模连年攀升。“十二•五”期间，我国新建保障性住房3600万套，大约是过去10年的两倍。政府投入的公共财政资金比例不断提高：以审计署开展的五年保障房跟踪审计为例，2007年至2009年，19个省市筹集廉租住房保障资金1038.8亿元（中央补助67.25亿，占14.99％）；2011年，66个市县的保障性安居工程资金2811.62亿元（中央财政投入983.61亿，占34.98%）；2012年，31个省市、5个计划单列市和新疆生产建设兵团城镇保障性安居工程财政性资金4128.74亿元（中央财政下达补助资金1861.65亿元，占45%）；2013年，全国各级财政筹集安居工程资金共4722.92亿元（中央财政1749亿元，占37.03%）；2014年，全国各级财政筹集安居工程资金共5601.55亿元（中央财政资金1984亿，占35.42%）。在这样的资金和政策扶持下，必须开展保障性住房跟踪审计，不仅审查保障房公共财政资金运用的真实性、合法性，还要对工程建设及后续管理进行审计。全过程的跟踪审计，可以对保障房建设社会效益进行全面审查，准确掌握保障房的建设情况。

1.2保障房跟踪审计可以合理避免审计盲区保障房建设过程涉及住房形式的多样化、保障对象的层次化，而政策执行、资金筹集又涉及到住房保障主管部门以及发展改革、财政、民政、物价、国土资源等职能部门。只有将所有相关部门均列为审计对象，才能合理避免审计盲点，确保被审计单位采取审计建议和具体措施，掌握政策的执行效果，对保障性住房政策漏洞和体制及制度方面的缺陷有更加全面、深刻的认识，从而提出有针对性的建议，促使住房保障制度体系的完善。

1.3推动保障房准入退出机制不断完善自从有了保障房，不符合条件的人享受保障房的现象时有发生。有些城市，一边是保障房大量闲置，另一边是急需住房的新就业大学生以及外来务工者等住房困难群体成堆。这种极端现象表明，保障房建设需要全过程的跟踪监察，以保证这一民心工程的初衷。开展保障性住房跟踪审计，从传统的公共财政资金审计入手，整合保障房绩效审计、经济责任审计、公平正义审计、权益审计等不同的审计内容，对保障房建设全过程相关职能部门与职能主体的履责情况进行监督，并采用科学、量化的指标对保障性住房建设全过程的绩效进行评价，不仅推动保障房准入退出机制的不断完善，也为保障房建设、分配、管理全过程的公平性保驾护航。

2宁波市开展保障性住房跟踪审计的具体实践

宁波市从2002年实施廉租住房、经济适用房、限价房、公共租赁住房等住房保障制度以来，积极开展多种形式的保障房跟踪审计工作。截止到2014年底，纳入各级住房保障部门统计口径内的保障性安居工程建设总资金1488955万元。开展的保障性住房跟踪审计涉及范围之广、审计资金之巨是前所未有的。宁波市开展的保障性住房跟踪审计实践，对于审计发现的政策执行不到位和体制、制度不完善等问题，提出很多审计建议。住房和城乡建设局、发改委、财政局等部门高度重视审计反映的问题和提出的建议，先后出台了《宁波市市区经济适用住房销售管理办法》、《宁波市限价房管理办法》、《宁波市公共租赁住房管理暂行办法》、《关于加强住房保障阳光工程建设的实施意见》和《宁波市市级住房保障补助资金管理办法》等一系列政策，并根据群众需求，不断调整住房供需结构，构建多层次供应体系，切实缓解了中低收入家庭以及外来务工人员的住房困难压力，推进了城市内涵式发展和新型城镇化建设的顺利进行。宁波市保障性住房跟踪审计发现的问题主要表现为：

（1）保障性安居工程资金筹集和管理不够规范，项目管理不到位，分配及后续管理不够严格。如未按规定从土地出让净收益和住房公积金增值收益中足额提取廉租住房保障资金，未落实税收优惠政策，未及时拨付使用或管理专项资金，项目进度缓慢、配套设施不完善、建设程序不规范、建设面积超标、租金物业费收取难和退出难、住房分配不够严格等。

（2）国家住房体制存在缺陷，如相关保障性住房法制建设层次低，没有一部有关住房保障成文的法律或法规。虽然中央政府以通知、意见和办法等文件形式来推动住房保障体系，但法律权威性不强，政策措施的强制性力度不足。

（3）国家保障房类型过于繁杂，包括了经济适用房、“两限房”、廉租房、公共租赁房四种主要类型，还包括林区、垦区、煤矿、工矿的棚户区改造以及游牧民定居工程等。众多类型的保障房不仅造成公共财政管理难，也导致保障房跟踪审计存在盲区。

3全面开展保障性住房跟踪审计存在的制约因素

3.1审计理论研究落后，审计依据缺失从现有开展的保障性住房跟踪审计实践看，大部分都是研究一种形式的保障房跟踪审计，而没有将各种保障房形式和过程作为整体进行研究，也没有展开对相关审计标准、方法、手段等具体问题的深入研究，而且缺少实证成果，使保障房跟踪审计的理论只停留在表面层次。跟踪审计还存在审计依据缺失等现实困境。目前国家尚未出台有关住房保障的法律，已有的经济适用房、限价商品房、廉租房、公共租赁住房等方面的行政规章都属于各成体系的地方性法规。这与全面开展保障性住房建设的战略目标不相匹配，不仅造成城市住房保障制度缺乏长远规划，也导致各地住房保障的标准、原则、形式的混乱，出现了地方“合法化的突破”，给开展保障性住房审计带来了很大的困扰。

3.2保障性住房跟踪审计指标评价体系尚未出台审计指标评价体系是由相互联系的指标组成的有机整体，是审计人员衡量、评价被审计单位或项目的绩效标准和尺度，是提出审计意见和作出审计结论的依据。保障性住房审计作为事关广大中低收入人群切身利益的民生审计，应该对各地保障性住房的绩效情况进行严格、有效的评价，但目前保障房跟踪审计标准的制定相对滞后，至今还没有一套操作性强的绩效审计指标评价体系，也缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。同时，国家也尚未出台社会保障性住房制度评价指标。虽然住房和城乡建设部2010年出台了《中国人居环境奖评价指标体系（试行）》，但其中也仅对保障性住房建设计划完成率这一项指标有硬性规定，中央对各省市的保障性住房建设的考核也只局限在开工率和完工率，而对于住房供应中的适度性、分配管理的公平公正性、项目效益和政府执行效率等方面都没有相应的考核指标。

3.3保障性住房跟踪审计绩效有待提升随着保障房建设这一民心工程的全面展开，保障房跟踪审计受到的关注程度也越来越高，特别是审计署连续五年公布了不同省市的保障房跟踪审计结果，但这些公告都是从整体出发对建设全过程涉及的资金、政策进行审查评价，查处的问题具有普遍性，却没有一起因为保障房建设过程中的违法违规问题而对相关责任人进行刑事处罚，这种“雷声大、雨点小”的现象导致审计结果威慑力不足。不仅如此，虽然近几年的保障性住房审计已将保障性住房的质量状况纳入审计范围，但审计组并不具备完全的实施工程质量审计的能力，导致保障性住房分配的公平性、住房质量在审计报告中得不到全面的答案，而构成审计报告主要组成部分的传统财政财务收支审计结果利用率不高，屡审屡犯的恶性循环现象层出不穷，所以保障性住房跟踪审计的绩效有待提高。另外，由于保障性住房信息及信用体系尚不健全，从相关主管部门取得的家庭和个人等保障对象在住房、收入以及金融资产等基础信息不足，造成审计难以进行全面客观的评价。保障性住房形式多样，审计过程涉及部门繁多，包括发展改革委、建设、财政、国土、民政、物价、林业、农业等多个部门，各部门运作相对独立，实行分块管理，每个部门都掌握一个或几个环节的信息，这造成审计对象过多，覆盖面过广，导致跟踪审计绩效不高。

3.4国家审计人员结构和素质尚待提高保障性住房审计要在国家宏观政策的高度，不仅查处保障性住房建设和政策执行中存在的违纪违规问题，还要关注保障性住房的规划、质量、效益，加强对项目资金和建设的管理，为实现住房保障体系可持续发展提供保证。审计势必涉及财政、投资、社保等多个领域，这就对审计人员的结构和素质提出了特别高的要求：必须具备高层次、高素质、多门类的专业人才，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。只有这样，才能高质量地完成保障性住房审计工作。然而，现有的国家审计团队均不具备这些综合素质。

4开展保障性住房跟踪审计的对策

4.1保障房跟踪审计要常态化要充分认识到开展保障性住房跟踪审计的必要性，增强开展保障性住房审计的紧迫感和责任感，逐年加大审计覆盖面，切实把全面持续开展保障性住房跟踪审计提上日程，形成跟踪审计常态化。坚持“全面审计，突出重点”的审计方针，在全面掌握保障性安居工程各项资金收支总体规模和结构的基础上，重点揭示资金的筹集管理、项目的建设管理、政策执行中存在的突出问题，分析原因，分清责任，提出建议，促进资金使用绩效的提高和住房保障制度的完善。选取延伸项目时也要突出重点，抓住规模大、影响大、政府和群众都瞩目以及指标明显、便于实施的住房保障项目。

4.2构建保障房跟踪审计指标评价体系针对我国保障性住房审计理论研究系统性、深度、广度、力度都不够的现状，要加快审计理论研究步伐。坚持理论与实际相联系、规范与实证相结合、感性与理性相统一的原则，改进保障性住房审计的理论研究方法，提高研究成果的质量。在保障房跟踪审计实践中，除了常规的审计方法外，审计的标准、手段、方式、原则都需不断探索、创新。同时将研究重点放在制定保障性住房审计指标评价标准和具体方法上，以便为开展保障性住房审计提供理论指导与技术支持。本文结合宁波市保障性住房跟踪审计实践，构建了保障性住房跟踪审计指标评价体系，如表1。

4.3强化保障房跟踪审计的威慑力，增强跟踪审计公告力度为强化保障性住房跟踪审计的威慑力，要将审计过程中查处的问题与促进被审计单位加强管理、提高效益、完善政策法规和推进改革有机结合起来；在审计内容上，逐步将保障性住房的质量、规划布局、效益纳入审计范围，并揭露因决策失误、管理不善等原因造成的严重损失、浪费问题和影响效益发挥的违纪违规、腐败行为等问题；在审计方法上，应当将常规审计与专项审计有机结合起来，积极探索科学、有效的审计方法，创造性地开展审计工作。要优化审计人员结构，提高审计人员素质，加大人力资源整合力度。在审计项目质量、规划布局时，可针对性地吸收工程项目审计人员或聘请工程领域的专家作为短期工作人员或顾问参与审计。同时，对现有审计人员可通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和计算机应用能力等业务水平。开展保障性住房跟踪审计，要根据具体实践，对发现的违法违规问题进行查处的同时，应当发挥国家审计的独立、客观、公正的优势，利用所掌握的从宏观到微观、从微观到宏观的信息资源，针对产生问题的深层次原因，从体制、机制、制度层面提出具有针对性和操作性的审计意见和建议，促进国家住房保障政策和体制制度的不断完善。

参考文献：

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作者:赵彩虹 单位:浙江万里学院