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政务公开标准体系构建路径及实践范文

时间:2022-03-30 04:37:47

政务公开标准体系构建路径及实践

摘要:本文立足政务公开规范化、标准化的最新要求,对上海市普陀区政务公开标准化试点工作进行样本分析,旨在通过政务公开标准体系构建及标准化活动提升政府治理能力现代化,增强政府公信力及执行力,保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。

关键词:政务公开;标准体系;标准化

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施10年以来,为行政机关了解公众需求和认识社会现状打开了一扇全新的窗户,也为社会公众参与、监督政府权力行使和社会治理提供了一种新渠道。但是与人民群众的期待、与建设法治政府的要求相比,仍存在公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题。鉴于此,运用标准化管理手段,发挥标准在社会治理中的战略作用,破解决策、执行、管理、服务、结果(以下简称“五公开”)全过程公开中存在的难题,对于深化基层政务公开,提高行政效能,加快建设法治政府、服务型政府,具有重要的意义。

1项目背景

2016年,中办、国办联合印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》。随后,国办又印发了一系列政策文件,明确政务公开是行政机关全面推进加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放,保障公众知情权、参与权、表达权和监督权,增强政府公信力执行力,提升政府治理能力的制度安排。在新形势的引导下,上海市普陀区以“政府信息主动公开目录”为题申报了上海市标准化试点项目;2017年5月,国务院办公厅印发了《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》(国办发[2017]42号),选取15个省(区、市)的100个县开展试点工作。普陀区作为试点单位之一,在就业创业、社会救助、社会保险、户籍管理、医疗卫生、城市综合执法、养老服务等7个重点领域开展基层政务公开标准化规范化探索点。经过2年多的标准体系运行过程,构建了一套系统的标准体系架构,研制了一批兼具针对性和操作性的标准,通过标准化活动形成了一套可复制、可推广的工作经验。

2标准体系构建路径

2.1顶层设计

标准体系构建的质量依托于对标准对象的全面掌握,政务公开过程中涉及的主体、对象、环境和程序较为复杂,政务公开的内核和外延界限比较模糊,故在构建标准体系前,需要进一步明确标准化对象、政务公开的要素、标准体系的构建依据及其内化机制,才能确保标准体系的科学性和可操作性。

2.1.1标准化的对象界定依据GB/T20000.1-2014《标准化工作指南第1部分标准化和相关活动的通用术语》第3.1条,标准化的对象可以理解为“现实问题或潜在问题”,政务公开标准化的对象即“政务公开过程中出现的现实问题或潜在问题”,具体而言包括理论层面和实践层面两个维度,前者主要关注政务公开的事项以及事项的构成要素,确保需要公开的内容和应当/可以公开的内容有效对接,为公开的主体提供内容上的输入;后者主要体现在贯标过程中涉及的内容,即公开的渠道、方式、程序和效果在现实情况中的问题,识别上位要求和具体问题的差距并分析个中原因,明确解决问题的方法和步骤。

2.1.2政务公开的要素分析作为政务公开标准体系构建的前置环节,需要对政务公开信息的要素进行全方面梳理,经过对每条信息/每一公开事项进行解剖,可形成基本统一的模板,包括公开主体、公开属性(全部公开/部分公开/不予公开)、部分公开情况、公开理由、公开依据、公开形式(主动公开/依申请公开)、公开时限(信息产生的事项/信息存续的时限)、公开平台、公开载体等9项要素。这些要素一般会随信息的动态调整而调整,确保公开信息的时效性;另一方面,这些要素也会有所交叉形成重叠,形成政务公开信息要素网,要素则为网上的点,点的疏密情况可以反映出公开信息的完整度和成熟度。

2.1.3政务公开的事项梳理对政府信息公开事项进行全面细致梳理是开展标准化试点的基础性工作。试点工作启动前,全区27家部门、10个街镇秉承“精细化”管理理念,按照“两全一穷尽”原则①,依据权责清单和服务事项目录“摸清家底”,围绕群众关切信息梳理公开事项,形成了60项重点领域1,923项政府信息主动公开事项、98项部分公开事项、335项不予公开事项。事项梳理解决了相关领域信息公开标准不同、时限不一、自由裁量不可控等问题,进一步分清了公开属性与公开方式的区别,明确了信息所对应的公开时限和存续周期,确保了公开事项内容的科学性和稳定性。

2.2体系构建

2.2.1标准体系构建的原则(1)可操作、可量化的实用机制指导政务公开的法律法规及规范性文件众多,其条款的可操作性和可量化性有待标准进行进一步细化和落实:“承上”要求标准与法律法规及规范性文件无缝衔接,严格在其指导下和框架下规范运行;“启下”要求标准对上位法的要求进行梳理、对接、整合和细化,充分吸收实际操作的经验和做法,通过贯标保证上位规范落到实处。(2)科学、优化的筛选机制政务公开标准体系的协调性体现在国家标准、行业标准、地方标准和机构标准(今后有可能以相关学会制定团体标准)的统一性和协调性,紧扣政务公开的主题,查找与其有关的国家标准、行业标准和地方标准,按照实用、协调、优化、简化、紧凑的原则进行筛选和梳理,在保证标准体系全面、可运作、可落实的前提调整标准的类别、数目和位置。(3)重点突出的开放机制政务公开内容纷繁复杂,公开主体的层级也涉及广泛,工作基础也参差不齐,在构建标准体系之初,一方面应全面考虑工作现状,认清技术难点,另一方面应锁定基础的不变量,从较为成熟的、全民关注的、问题突出的、影响深远的领域入手,建立开放的标准体系,即“7+X”工作模式,待运行形成较为科学的经验后导入其他领域进行差异化同类设计。

2.2.2标准体系构建的依据标准体系并无完全固定的体例和要求,按照不同的工作目标、适用主体和业务内容,标准体系可大致分为集成模式、板块模式、简易模式和作业序列模式4类,前3类由GB/T13017《企业标准体系表编制指南》、GB/T15496~15498《企业标准体系》予以规范,分别适用于大规模工业企业、实施过专业管理体系的组织及传统制造业企业;作业序列模式由GB/T24421.1~24421.4《服务业组织标准化工作指南》予以规范,适用于各类型、各行业服务组织。构建政务公开标准体系,主要考虑以下几点:一是政务公开工作的性质、权属、职能等决定了它的社会管理属性,其工作要点、目标、运行管理模式与制造业企业存在明显差异,不适宜从技术、管理和工作这样的维度进行体系构建;二是出于强化管理政务公开工作的需求,但也要兼顾通用基础和保障标准体系的作用,保证提供标准的有效性和成熟性;三是不拘泥于标准体系的架构,可以根据实际业务和工作需要进行调整,例如:环境标准与能源标准、人力资源标准与职业健康标准予以合并,合同管理标准并入信息标准,服务规范并入服务提供规范中,使标准体系更加精炼并符合标准使用者的一般习惯。GB/T24421系列标准在众多社会管理和公共服务领域已经取得了广泛和有效的实践,且以服务和管理的实现过程和结果为核心,强调程序的同时兼顾通用和具体支撑的标准体系构建思路,与基层政务公开的要义具有较好的契合度。综上,按照GB/T24421的要求建立目标明确、全面成套、层次适当、划分清楚的政务公开标准体系。

2.2.3标准体系框架发挥标准在政务公开的引领和规范作用,按照“每项业务活动都有且只有唯一的标准支撑”的工作思路,坚持“顶层设计与基层实践相结合”的框架搭建思路,构建了政务公开标准体系框架(如图1所示)。政务公开标准体系框架由政务公开相关法律法规及规范性文件和政务公开标准体系共同构成,二者相互补充、相辅相成。图1中最上层所列的“方针目标”“标准化法律法规”“适用的其他法律法规”对政务公开标准体系具有指导关系。标准框架分为3个子体系。(1)服务通用基础标准体系通用基础标准体系是政务公开工作实践中应遵循的一些通用性的标准,包括导则、术语与缩略语、符号与标志、数值与数据、量和单位、测量标准6个部分,大多由国家标准予以规范,对整个标准体系起到直接或间接的指导作用,可谓之“标准的标准”。(2)服务保障标准体系保障标准体系由政务公开为支撑其活动有效性而制定的规范性文件构成,并不限于传统意义“后勤工作”,以环境与能源、安全与应急、信息、文件管理、财务、设施设备及用品、人力资源与职业健康为主要内容,围绕“人机料法环”等关键部位进行统筹考量。(3)服务提供标准体系服务提供标准体系是整个体系的重点,也是政务公开工作的主体内容,具体包括服务规范与服务提供规范、服务质量控制、运行管理与服务评价与改进4个部分,其中服务规范与服务提供规范中按照政务信息的全周期,从信息生成、交互、到政策解读,另外还对重点领域的政务信息作出模块化设计。

3标准实践运用

3.1保证标准有效供给

普陀区按照领域划分,针对60项重点领域1,923项公开事项,研制了118项机构标准,按照“成熟一批、一批、宣贯一批、实施一批”的原则,营造出“人人知标准、人人用标准”的良好氛围,对各部门做好政务公开工作具有重要的指导、规范意义。通过对政府信息公开内容、环节、方式的标准化,既明确了公开的具体要求,增强标准的可操作性,也使公开机制运行更加科学高效,大幅提高了重点领域公开工作的规范性和可预期性,最大限度地压缩基层政务公开的随意性,凸显了以点带面、整体推进的标准化试点模式特点。

3.2构建“标准化+信息化”的“两翼模式”

标准化是信息化的基础,信息化是推进标准化成果转化及应用的有效手段。普陀区政府积极运用大数据、二维码等现代信息技术和传播手段,通过优化政务信息管理系统、建立政务公开信息化平台、开设基层政务公开标准化规范化试点专题以及制作“政务公开便民服务地图”等方式,结合自助服务终端、网络公众平台(微博、微信)、新闻会、政府开放日、12345市民服务热线、政府公报、政务服务窗口等多种信息渠道,及时展现标准化工作的进展情况及主要成果。

3.3探索政民互动新方式

为提高公众对政务公开工作的知晓度、参与度,确保公开内容和方式满足群众需求,普陀区除了主动完成供信息公开的规定动作,还通过市民信箱、满意度调查问卷、政府开放日、区长面对面等多种形式用群众“听得懂”的语言向社会公众宣传标准体系和标准化工作,公开征求意见和建议,了解并掌握群众当前最为关心的、亟待解决的问题,让市民作为政务信息公开的参与者、监督者和见证者,动态调整公开事项的要素和标准的内容,升级标准版本,充分体现了标准化工作在政民互动过程中扮演的重要角色。

3.4建立标准化工作嵌套机制

把标准化原理和方法引入国家治理,充分发挥标准化的基础性、战略性作用,对于进一步提高国家治理水平和效率、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。作为一种科学的管理方法和技术手段,标准化工作从来不是孤立的,而是通过嵌入或嫁接等方式融入日常工作中,普陀区在开展政务公开标准化规范化试点工作中,始终将标准化和城市精细化管理、“放管服”改革、优化营商环境、“一网通办”等工作相结合,形成“一站式办公、标准化服务、并联式审批、科学化管理”的运行模式,为重点工作的开展奠定了标准化基础,建成了政务服务的新高地。

3.5实时总结工作模式

为充分发挥试点成效,普陀区政府以购买服务方式对区政府所有工作部门和街镇实施政务公开工作季度测评、年度测评和满意度测评,通过定期测评加强督促检查,及时了解和掌握各单位在推进标准化规范化试点工作中的不足和实施过程中的问题,不断增强试点的前瞻性、系统性、针对性,提高了公众对试点工作的知晓率、参与率。经过“内部整合再对外输出”的过程,打造出“两全一穷尽”“信息九要素”等“普陀模式”,形成了可复制、可推广的经验,为全市乃至全国推行政务公开标准化贡献了“普陀样板”。

作者:韩晶 单位:上海市质量和标准化研究院

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