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电子政务与管理体制革新

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一、我国电子政务面临的新挑战

我国即将展开意义重大的行政管理体制改革,党的十七大对这次行政管理体制改革提出了最新和最重要的要求,这也是我国电子政务面临的一系列新挑战。

一是加快行政管理体制改革,建设服务型政府。构建服务型政府成为我国行政管理体制改革的目标。尽管我国针对服务型政府的研究和探索已有几年,论述和理解亦不尽相同。但共性是,强调通过政府职能转变和管理创新提高行政效率和降低行政成本,科学民主决策、政府公开透明和公众广泛参与,实现以服务为主要的政府职责等。服务型政府是在国际上电子政府(e-Government)建设大潮出现之后才成为公共行政管理的理论热点和实践重心的。在电子政府建设中,利用信息网络技术,政府与公众得以越来越广泛和深入地实现互动,工作透明度和公众参与度空前提高,形成了公众广泛参与下的全新的政府职能模式,政府对公众的服务质量和效率大幅度提高,发生了政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的治理型政府的变化。2001年7月,在希腊雅典召开的国际第25届行政管理科学大会上,电子政府正在使Government迈向Governance即是焦点论题。国际上电子政府的特点是,充分利用信息网络技术,整合政府资源,形成跨部门的联动业务,使公众在任何地点、任何时间均可获得政府的网上服务,形成无时不在和无处不在的政府。因此以公众满意度为中心成为电子政府的一大特征。从信息化的意义上讲,服务型政府即是国际上所说的电子政府。对我国而言,建设服务型政府必须通过推进电子政务加以实现。我们遇到的新挑战是,既然行政管理体制改革的目标是建设服务型政府,则电子政务必须能够支撑我国行政管理体制改革,成为政府管理创新的信息化平台。

二是加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。我们遇到的新挑战是,当前分别建立在各部门的电子政务系统如何适应和支撑大部制要求的整合、精简和减少行政层次?在行政管理体制改革时期,能否保证政府的服务能力和服务水平不会下降或中断?是否会出现伴随行政管理体制改革而发生电子政务系统的废弃或重建?三是建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这项改革将统筹党委、人大、政府、政协、高法、高检的电子政务系统建设并需要人民群众的广泛参与,确保权力在阳光下运行。我们遇到的挑战是,当前的电子政务如何适应跨大系统、跨部门应用的迫切需求?

不难看出,我国电子政务建设现状与十七大明确提出的行政管理体制改革的历史性要求相比存在一定的差距,面临前所未有的挑战。我们应当进一步解放思想,深刻领悟电子政务的核心社会价值,研究和探索电子政务良性、可持续发展的思路和方法,构建符合行政管理体制改革和政府管理创新的电子政务建设模式。这是我们无法回避和必须解决的重大课题。

二、推动改革和创新是电子政务的核心社会价值

电子政务的核心社会价值是什么?是支撑行政管理体制改革和推动政府管理创新。近年来国际上电子政府建设实践已经证明了这一点。例如:

韩国制定《2003—2008电子政府发展规划》,目标是“通过将电子政府发展为跨机构的无缝在线服务,打造世界一流的电子政府国家,跃入联合国电子政府指标的世界前5位”,韩国已于2006年提前实现了这一目标;澳大利亚等国提出建设“一体化的政府”,即在业务优化和重组的基础上为公众服务;

英国在其电子政府战略中提出建设“变革的政府”,推进流程、机构、人员方面的改革,使政府更具变革性;加拿大政府为了进一步推动政府服务功能的整合与深化,为公众提供更加便捷的服务,成立了新的政府机构——“加拿大服务部”,其下设有“公众满意度办公室”,等等。

可见,电子政务不是在原有政府组织架构和业务流程上使用信息技术,而是利用信息技术实现政府改革和创新。

在我国,自党的十六大召开以来,无论是党和政府的有关文件精神,还是党和国家领导同志的指示都反复强调了同样的思想。例如:国务院前总理朱镕基同志早在2001年即深刻指出:“政府行政管理信息网络化是一场深刻的革命,势在必行。”

温家宝总理于2006年对国家信息化领导小组召开全国电子政务工作座谈会做出重要批示:“加快电子政务建设,推进行政管理体制改革,提高政府工作效率和公共服务水平,为公众参与经济社会活动创造条件。”

2006年初,国家信息化领导小组下发的“国家电子政务总体框架”文件明确指出:“推行电子政务是国家信息化工作的重点,是深化行政管理体制改革的重要措施,是支持各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院履行职能的有效手段。”

可见,电子政务始终是与改革和创新联系在一起的。十分可惜的是,这一重要的电子政务核心社会价值理念并没有受到广泛宣传、重视和着力贯彻。如今,学术界的研究成果,部分地方、部门骄人的成功案例和我国普遍的电子政务实践,终于使这个被长期回避、甚至曾经讳莫如深的问题凸显于我们面前并越来越受到关注。为什么会发生这种情况?抛开深层次的、体制上的原因不谈,实践证明,在对电子政务的理解上存在认识误区是重要原因之一。我国将e-Government(英文意为电子政府)一词意译为电子政务,目的是便于人们理解并与以往的政府信息化建设相衔接。在做法上,每逢遇到需要将国外的英文文章中的e-Government翻译成中文时,即意译为电子政务,甚至对国外的法律文件,亦不例外;在将国内文章译成英文时,则将电子政务直接翻译为e-Government。这就造成了中国人和外国人实际上对同一个词e-Government可能有着不同的理解。英文Government一词并没有政务的含义。

“政府”和“政务”的内涵毕竟有很大差异。电子政府强调的是整个政府,是政府全局信息化,不仅包含政府各部门,且是含司法、行政、立法在内的广义政府信息化,必然针对政府管理创新和改革,以减少管理环节和层次实现结构性高效率和低成本,为公众提供最佳服务。但是电子政务一词,极易被理解为政府各部门内部或国家各大系统自身的政务信息化建设,是工作方式和工作方法的改进,与政府全局的关系并非重要的思考前提,更不涉及管理体制改革。由此,在我国产生了电子党务、电子警务等模糊概念。我国电子政务建设中普遍存在的地方和部门自建,各自为政,重纵轻横,跨部门建设艰难等问题,甚至管理体制长期得不到充实和完善,不能不说与这种理念相关。所以,我们务必不能忘记在开展电子政务即e-Government建设时该词的本质内涵,要从政府整体出发,体现其核心社会价值,把我国电子政务系统建成为支撑行政管理体制改革和政府管理创新的信息化平台。这是建设服务型政府的必然要求。

三、按照国家电子政务总体框架创新电子政务建设模式

⒈国家电子政务总体框架是我国电子政务建设的指针2006年,国家信息化领导小组在我国电子政务正反两方面实践经验的基础上,发布了国家电子政务总体框架,用于指导“十一五”期间的电子政务建设。这是我国电子政务建设走向成熟的重要标志。可以毫不夸张地说,该框架是指引我国电子政务成为支撑行政管理体制改革和政府管理创新平台的路线图。它针对我国电子政务存在的问题,旗帜鲜明地提出具有深远意义的建设原则与要求,主要内容有:

服务是宗旨,应用是关键,信息资源开发利用是主线,基础设施是支撑,法律法规、标准化体系、管理体制是保障。极为简洁明了地说明了电子政务的全貌、各个部分及相互关系;说明了电子政务的目的、技术路线和管理要素。

服务是电子政务建设的出发点和落脚点,要以人为本,惠及全民。这就明确了电子政务的目的是为构建服务型政府服务。

应用系统建设要有利于深化政府机构改革和优化组织结构,避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。明确无误地指出电子政务必须体现其核心社会价值。

对基础设施,强调了充分利用国家公共资源,避免重复建设。必须统筹规划开展基础设施建设。这就充分体现了电子政务是政府整体性的信息化战略行动。

在管理体制建设上明确要求,把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来,形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制。再次强调电子政务管理体制的作用就是要保障实现电子政务的核心社会价值。

我国成功的电子政务典型案例,以其高效率、高质量的服务,低成本、易推广的普适性而深受人民群众拥护,充分证明了国家电子政务总体框架的科学性和正确性。以下仅举两例:

北京市东城区“依托数字城市技术创建城市管理新模式”电子政务项目,从政府体制创新和管理创新入手,建立了跨部门的城市管理委员会,建立城市管理指挥中心和监督中心,实行双轴化、监管分离的新型城市管理模式,通过政务流程的集成整合和再造,实现政府服务的高质量、高效率和低成本。在一年多的时间内,该项目已在全国数十个城市得到成功推广并赢得公众的广泛认可和好评,它具有的普适性充分体现了其科学性。该项目最具价值的经验是,政务流程的全集成整合,可以有效地适应机构改革中的不确定性。也就是说,这是一个可以适应和支撑行政管理体制改革中机构变化、政府管理创新的电子政务系统。

山东省青岛市的电子政务同样是从体制创新和管理创新入手,在全国首创跨大系统的党政一体化管理体制。他们实行跨部门集约化建设和大集中与分散相结合的建管模式:所有的应用系统都集中建设并由市、区的信息中心管理,而不是建立在各个机构内部,通过标准化和规范化,有效降低了各部门互联互通、信息资源开发利用的难度,实现了广泛的应用集成和资源共享,大大降低了建设和管理的行政成本。这就是他们最具价值的经验。他们充分认识到,如果政府各部门分头建设电子政务系统,那么将有可能使电子政务面临巨大的风险,即经济上的“资金黑洞”,管理上的“信息孤岛”,体制上的“业务割据”。

⒉创新模式——按政府管理与服务事项全流程创新电子政务

我国当前普遍实行的“部门自建电子政务建设模式”无论从绩效上看,还是从管理上看,都已经被实践证明是高成本、高风险、低绩效和不理想的。其最大的弊端是难于支持行政管理体制改革和政府管理创新。这种建设模式模仿原有组织结构和工程流程,使信息化所具有的跨部门、跨地域的资源整合和流程优化重组能力无用武之地;除大幅度增加行政成本外,必然加固部门的“刚性”,加剧部门之间的业务分割,使行政管理体制改革的难度更大,成本更高。国内外成功的电子政务实践和国家电子政务总体框架给我们的启示是,必须采取有效的管理体制,创新我国电子政务建设模式。以下几个问题值得深入研究。

⑴统一网络平台的作用问题

我国一直将统一网络平台作为信息传输和交换的平台。各部门借此通过数据格式转换在其内部的局域网中实现互联互通、信息共享和跨部门的业务协同。这种网络应用模式成本高、难度大、标准化程度低、可靠性差、绩效不佳。如果将统一网络平台作为应用平台,如青岛市那样,集约化建设,统分结合管理,对公务员提供接入办公,对公众提供整合一致的一站式服务,必将大大降低技术的复杂度,降低建设管理的行政成本,提高服务的效率、质量和可靠性。统一网络平台作为应用服务平台才能真正体现其价值。

⑵跨部门应用系统的建设问题

我国当前对于跨部门的政府服务,主要采取由各部门内部自建与其职能相对应的应用系统,通过统一网络平台上的工作流调度和数据交换中心实现跨部门协同办公。这种跨部门应用架构的最大弊端是难于支持变革。一旦遇到行政管理体制改革,相关机构的业务系统有可能无法正常发挥作用,整个协同业务将出现断裂,服务将陷入混乱。创新的电子政务应用架构就是要像北京市东城区那样,以政府会管理和公共服务的事项全流程为对象,将相关部门的各个流程整合,集中构建面向该事项全流程的应用系统于这些相关部门之外的统一网络平台上。与该政府事项相关的各部门的公务员,通过在线接入方式,联合办公,共同使用经无缝集成的全流程跨部门应用系统为公众服务。在这种新型应用架构下,政府为提高服务满意度而对流程采取优化、重组的管理创新,将体现为无缝集成的全流程跨部门应用系统的版本更新。公务员只要经过事先培训,即可如同电话号码割接那样,利用新版本不间断地实现对公众的创新服务。

这就有可能使以往阶段发生的、以分分合合为特征的、行政成本巨大的、社会反响较为激烈的行政管理体制改革,通过动态的、渐变的、连续的、低成本的、更加以人为本的、和谐的管理创新方式加以实现。重要的是,这种跨部门应用架构将使政府的服务职能与机构之间的刚性依存结构弱化、柔性化。换言之,这种跨部门应用架构将能够适应行政管理机构的任何状况,既可灵活增加,亦可动态减少,构建“随需而变的政府”。政府部门的权力是由其职能赋予的。在此应用架构下,部门履行其职能是通过使用无缝集成的全流程跨部门应用系统中的相应权限实现的。当机构改革使部门的职能转变时,只需将其使用权限赋予另一个得到该职能的部门,并经过培训即可实现职能和权力的转移。只要事先的培训到位,变革期间将不会造成政府服务水平的中断、下降,且是低成本的。我们可以看到,这种无缝集成的全流程跨部门应用系统将能够适应行政管理体制改革的不确定性,因而能够动态、连续地支撑政府的改革和创新。

2007年6月,国务院信息化工作办公室和联合国开发计划署联合召开的亚太电子政务高峰会上,电子政务系统不宜由政府各部门分别自建已经成为国际上的共识。令人振奋的是,我国广州市荔湾区政府,已经开展了面向全区政府的所有管理与服务事项,进行全流程梳理,开展无缝集成的全流程跨部门应用系统建设试点并取得了可喜的成功。集中建管,统分结合,公务员在线接入协同办公,已经成为国际上电子政务的主流应用架构。

⑶管理体制问题

不难看出,电子政务创新的关键是管理体制。胡锦涛总书记在十七大报告中指出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。电子政务的管理体制应是行政管理体制改革总体方案的重要一环。

电子政务当前急需解决的仍是强有力的管理体制和法律责任人问题。在十七大行政管理体制改革的重任面前,解决此问题尤为紧迫。我们必须解决跨大系统和跨部门的应用系统的建设、指导和协调问题。我国电子政务必须具有坚强的领导力。实行总体规划、集中建设、资源共享、跨部门协同、及时指导、监督检查、投资管理、控制成本、绩效评估等等,绝不可能在没有强有力的管理机构的条件下实现。我们必须解决具体建设中存在的无人承担法律责任的问题。我国电子政务必须具有坚强的执行力。技术驱动、脱离需求、不计成本、盲目建设、重复建设、协调不力、创新乏力、特别是失败项目无人负责等等,绝不可能在没有法律责任人的条件下得以改观。电子政务是惠及全民的宏大社会工程,关系到国家利益和国际竞争力。它需要有切合实际的管理体制来实现有效指挥、及时指导、有力执行和密切协调,以保障其健康发展。

⑷电子政务建设的绩效评估问题

我国当前的电子政务绩效评估体系建设尚处在起步阶段。北京市、广州市、长春市等地和部分部门已经建立了电子政务绩效评估体系,开始发挥重要作用。但仍需要指出,建设服务型政府已经是电子政务建设的最终目标,公众满意度应当成为绩效评估的核心要素。以往的网站绩效评估中,曾将网络和服务器等硬件性能作为绩效评估的硬指标。就本质而言,高性能设备意味着高成本,实属绩效的分母,越大则越不利于提高绩效,低成本才能体现高绩效。我们需要具有导向价值的绩效评估体系并由此形成重要的激励机制。它应当能够指引和推动电子政务建设迈向管理创新,跨大系统和多部门广泛参与的共建、共享、共管、共用,以及公务员和公众广泛的使用,最终以公众满意度为核心的健康发展之路。

⑸人才培养问题

我国信息化和电子政务最薄弱的环节是人才不足。电子政务迫切需要既懂政务又懂信息技术的复合型人才,特别是领军人才。长期以来,我国始终没有这方面有效的人才培养举措,这是电子政务绩效不理想的根本原因之一。加速人才培养是电子政务健康发展最迫切的任务。在电子政务建设中实行首席信息主管(CIO)制度是不二之选。我国已于2007年决定在国有大型企业中实行由企业领导成员担任的总信息师(CIO)制度。这为电子政务实行CIO制度做出了示范。电子政务CIO是法律责任人,其最基本的职责是善用信息技术去履行政府职能,参与制定政府管理创新的战略决策以不断提高政府效能。电子政务的法律责任人必须具备政务和信息技术的双重素质要求,否则便无法合格地履行其职责。不实行政府CIO制度,就很难实现有效和系统的人才培训。对信息化人才,特别是高级领军人才的培养,建立持续的、全面的人才培养计划,应当是我国电子政务建设中最重要的战略行动,亦应当是我国《2006—2020年国家信息化发展战略》中的六大行动计划之首的“国民信息技能教育培训计划”中的应有之举,是保证十七大部署的电子政务艰巨任务得以完成的重要条件。

电子政务与管理体制革新责任编辑:陈老师    阅读:人次