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公共服务中的权威设置与权利保障

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《社会科学家杂志》2015年第九期

我国政府购买公共服务自20世纪90年代至今,经历了理论验证到制度建构再到实践完善,购买内容偏好从民生服务转向全面服务,其中渗透着政治体制改革和政府职能转变的内在旨归。[1]2013年,国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,将政府购买公共服务作为社会管理创新的重要模式加以推广,鼓励地方政府购买公共服务的政策创新和机制创新。党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标的重要支柱和依托,在政府购买公共服务领域明确要求竞争机制在管理性实务的有序适用,即通过合同、委托方式向社会购买。多元主体间的相互竞争必然导致权威重新配置和权利博弈的风险,如何设置政府购买公共服务主体权威和保障各方权利成为本文着手探讨的问题。

一、政府购买公共服务的研究综述

学界普遍认为,政府购买公共服务的主体存在三元关系,即公共服务购买者、公共服务供给者和公共服务消费者“,市场运作、政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”成为理论共识。就公共服务购买者而言,学者们普遍认为除了各级政府部门,还包括承担部分行政管理职能的事业单位和党委下属的群团组织。就公共服务供给者而言,国务院办公厅将其界定为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”[2]。

(一)关于政府购买公共服务的范围研究。政府购买公共服务的范围主要指购买服务的领域及其具体内容。民生类公共服务仍然是购买服务的主要组成部分,其中又以社区服务、医疗卫生以及养老为重点领域。目前,政府趋向于把优质资源集中在一个或几个发展相对成熟的机构上,便于政策能够得到较好的启动和推行。[3]对于社区服务,有学者基于政府购买社会工作与社区服务的现状,提出形式性购买、非竞争性购买和竞争性购买三种模式,将公共服务嵌入社区服务整体框架。对于医疗卫生,有学者将公共卫生、基本医疗、基本药物、医疗保险列为公共服务内容,从政策、管理、经济、法律、技术角度立体统筹公共服务供给主客体间的关系,着力解决医疗卫生领域的非正义现象。对于养老服务,有研究者基于公共服务供给者与政府的关系提出公办民营、民办公助、公补民用三种模式,有学者将政府购买公共服务的动力归因为养老服务的供需变化、社会结构变迁、政府职能转变以及养老文化的嬗变。

(二)关于政府购买公共服务的方式研究。国内学界普遍认为,政府购买现象最先出现在西方发达国家且与该国政府与社会的良性互动关系密不可分。公共服务购买者与供给者之间的关系决定购买模式是独立关系购买还是依赖关系购买,购买程序则决定是竞争性购买还是非竞争性购买,按照这两个维度可以将购买模式分为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性以及依赖关系竞争性购买。除了通过界定主体间关系以及购买程序划分购买模式,还有学者以制度化程度对购买模式进行分类。有学者通过中西方政府与社会关系的比较,提出在西方政府购买公共服务优质经验的基础上建构具有中国特色,符合中国国情的公共服务购买体制。

(三)关于政府购买公共服务的评估机制研究。公共服务供给的效果直接影响购买过程,国内学界对评估机制的研究多从社会公平正义、政府成本与效率、民众满意度等角度展开,亦有从公共服务购买者、供给者以及消费者三个指标构建政府购买公共服务评价概念模型。法律保障评估机制的顺畅是政府购买公共服务评估机制研究的热点视角。有学者指出,对政府购买过程的评估存在人治偏好,作为购买公共服务供给者的社会组织资质规范不健全、信息公开违规操作以及合同监管空白等现象严重透支政府权威。还有学者倡议对政府购买过程中的公共服务购买者、供给者以及消费者进行定性以适用公私法。通过以上研究综述,可以发现我国学界对政府购买公共服务的概念、参与主体、运行机制等基础理论研究较多,而关于政府权威以及主体间的权利保障研究则较为分散,特别表现为相关主体的法律权利(权力)义务和责任,购买公共服务的法律性质,购买公共服务的法律制度、程序,法律评价和监督、保障和救济实践中诸多法律问题的搁置。

二、权威及其在政府公共服务购买中的缺失

安德鲁•海伍德在《政治学》中将权威定义为“正当的权力”[4],政府购买公共服务过程中的权威是指公共服务供给者和消费者对作为购买者的政府权力的自愿服从和认同,是对政府公众影响力的支持。在整个公共服务购买过程中政府是中间纽带和组织者,它收集公民对公共服务的基本需要。[5]随着经济体制改革的逐步深入,我国政府职能从全能型政府向服务型政府转变,政府权威在日益复杂的公共治理环境中渐次衰减。权威在政府公共服务购买中的缺失体现在政府购买什么公共服务、如何购买公共服务以及购买公共服务的质量好坏三个层面上。

(一)公共服务购买范围狭窄,垄断风险高。正如前文所述,政府购买公共服务的范围多集中在医疗卫生、社区服务、养老等相对成熟的领域,而教育、体育等公益性服务的平台还有待拓宽。就医疗卫生公共服务而言,采购内容又以技术咨询类居多,公共服务的受益面狭窄,成本居高不下。我国政府购买什么公共服务在国家层面还未提供相应的规范目录,主要是各个地方政府结合自身实际,将核心职能与公共服务购买结合起来,最终厘定政府购买公共服务的范围。政府购买服务目录的模糊不清将政府权威置于国家与社会的博弈场,任何的越界或不作为行为都会损害政府权威。目前我国政府公共服务购买集中于少数领域和机构,公共服务生产者非常容易形成垄断,在竞争力不足的情况下,垄断的风险很大。[6]上海、无锡等经济发达地区先后出台政府购买目录,结合市场形势研判垄断风险,明确的政策解释避免了政府支出浪费,公信力透支的现象。

(二)政府购买信息不畅通,权力寻租普遍。在政府购买公共服务过程中,政府官员出于自身利益的考量和侥幸心理,极易与公共服务供给者,即社会组织机构形成隐形的利益输送链条,通过向对方提供政府购买的重要信息谋取高额回报。政府部门以及官员采取不透明招标的方式发布购买信息,进而将不完整的市场需求映射给公共服务供给者,使得供应商难以参与到服务竞争中,最终造成市场主体的畸形发展。由于大部分公共服务产品具有投资时间长、成本高、收益周期长等特点,一般性社会组织鲜有积极投标,市场竞争的不充分为政府寻租提供了温床。

(三)缺乏客观公正的绩效评价机制。影响政府购买公共服务质量的因素很多,公共服务享有者者对服务质量的评价具有强烈的主观特征,受众群体的差异直接反映在服务感知上,如何在技术和政策上测度公共服务优劣成为绩效评价的难题。我国政府购买公共服务的进程与政府职能转变的方向是一致的,但绩效评价的主体仍是各级地方政府,公共服务购买者独立评价机制不仅阻碍了社会组织参与评价的渠道,还一定程度上消耗政府公信力。有些地方政府缺乏评价监管的意识,自政府购买项目招投标结束后便放任自流,将国有资产和公众利益置于权力考量之外。政府难以建构客观公正的绩效评价机制在于爆炸性增长的复杂因素远远超过政府能力预期。政府购买环节涉及财务预算、购买计划、服务定价、招标投标、过程管理、业务监管、绩效评估、制度反馈等等,这些环节涉及社会公共资源的流向和分配,考验政府统筹全局的能力。目前,我国已经出现由第三方进行公共服务质量评价的专业性机构,但仍然存在公信力不足的问题。以政府购买养老服务为例,第三方评价机构往往具有官方背景,其做出的服务质量评价成为相关政府部门的遮羞布;其次,具有官方背景的学术机构对政府的依赖感十分强,养老服务绩效评价所需的数据绝大部分来源于政府部门,评估结果直接传递给相关政府部门,这在一定程度上阻碍了社会公众参与养老服务供给情况的监督和改进,不利于人民群众与政府的良性互动;再次,公众对具有政府背景的第三方评价机构的独立性产生怀疑。政府购买养老服务的供给者与第三方的关系,以及政府与第三方的关系都存在微妙的利益关系,第三方评价机构法律资质上的瑕疵以及遴选制度的不健全造成公众对第三方评估立场产生疑虑,逐渐失去人民群众的信赖和认可,权威受到严重削弱。政府是公共服务购买的权威主体,然而由于政府公信力的逐步削弱,政府权威逐渐让渡到公共服务供给者和作为第三方的公共服务评价机构。然而,社会组织并未完全发育成熟,市场的不充分竞争使得政府购买只能依靠具有官方背景或者来往密切的社会组织。另外,第三方评价机构的权威仍未得到确证,遴选机制和信息发布机制存在诸多黑箱。根据国外发达国家的养老服务经验,第三方评估主要由高校科研院所承担,医疗卫生、社工护理等领域则需要聘请专业社会组织共同评估,并且在法律措施上予以支持。

三、权利及其在政府购买公共服务中的维护

政府购买公共服务过程中的权利包括公共服务供给者对招标项目的知情权以及获取合法报酬的权利,公共服务消费者对服务运行过程具有监督权,对服务程序和质量则拥有质询权。公众对公共服务应拥有更大的选择权;他们应有权界定并处理共同的需求,而不是对官僚机构过分依赖。由于我国政府购买还处于实践阶段,法律制度还未健全,《政府采购法》规定的购买范围往往成为一纸空谈。政府将本应该由市场提供的服务揽在手里,未能按照既定的时间程序来提供公共服务,以明文规定的法律条款界定购买范围成为降低购买风险的重要途径和手段。与政府购买范围的模糊界定相比,我国对于公共服务的责任问责问题更为突出,地方政府与全国性政府购买公共服务的法规并不一致,最终导致对政府购买者权力寻租的问责不力。委托代理是政府购买公共服务的新兴模式,公众-政府-承包商-承包商经理人形成错综复杂的代理关系。委托代理是公共管理事务的多元主体分工,并对权利进行重新配置,公益性的价值目标定位贯穿委托代理的整个过程。公众是公共服务的消费者,其将购买权利让渡给政府,由政府根据公共理性确定购买的范围和程序,这是第一层代理。但由于信息沟通渠道的不畅通,公众极有可能被排除在政府与承包商之外,两者的合谋将政府购买公共服务的成本抬升且侵犯了公众的权利。公众在遇到劣质的公共服务时,迷茫于向谁问责,该是向政府问责,还是向提供服务的供应商者问责。

政府在确定公共服务购买范围后,将招标项目信息发布出去,实现向承包商的委托,这是第二层代理。一旦招标项目成立后,政府难以获取公共服务供给的进程、成本以及质量,承包商极易冒着道德风险追求物质财富,各种隐匿行动践踏政府的监督权利。政府还通过第三方评估机构对承包商进行招标资质以及服务质量的审核。最后一层代理是承包商内部的权利流转,代理环节的增多降低了服务质量的可靠性,政府与公众对其监督的成本加大。社会组织培育不足导致公共服务市场不充分竞争,尤其在市场失灵和政府失灵的背景下,政府购买过程中权利的维护更为艰巨。政府购买的达成是多元力量相互较量、彼此互动、在矛盾及冲突中走向妥协或力量整合并最终达成均衡的结果。由于问责的对象不明确,便难以追究公共服务购买者亦或是供给者的法律责任。竞争性是权利维护的重要制度环境,我国社会组织的发展呈现两极分化,由政府机关分离出来的社会组织普遍缺乏开拓进取的精神和意识,而民间自发形成的社会组织管理水平较低,专业性人才匮乏。承接公共服务的社会组织相对分散,不利于形成高效的权利谈判机制。公众权利在政府购买公共服务购买委托代理环节中被一步步侵蚀,最终难以获得预期的服务数量和质量。

四、对未来的启迪与阐发

我国政府购买公共服务的快速推进得益于借鉴西方发达国家经验,目前存在的权威缺失和权利维护乏力的根本原因在于,未能根据我国政府政府职能转变和社会组织培育的实际情况进行统筹设置。笔者尝试在政府职能、社会组织以及第三方评价层面提出解决政府购买公共服务问题的措施。

(一)全面梳理政府职能,界定政府购买范围。新公共管理理论要求政府从划桨者向掌舵人转变,购买公共服务中的政府角色定位对制度体系的建设以及制度化进程产生深刻的影响。“竞争的确能够剔除哪些表现不好的供应商,还能为政府提供各种商品和服务。但是,竞争却不能总是告诉政府应该买什么,也无法防止利益冲突问题,不能告诉政府到底买到什么样的东西。”[8]传统公共服务的供给采取能通过政府来完成的绝对不由社会组织承担,政府显然是全能型政府。梳理政府职能在于厘清不适合政府承担的公共服务事项,按照服务型政府的要求,将社会力量引入公益性和与改善民生相关的领域。已有研究表明沟通互动与信息的及时性、透明度是提升信任度的重要途径。如果未能进行有效的沟通,即使是世界上最出色的创意都可能无法实现。[9]合作治理是政府购买公共服务的应有价值,应当鼓励政府与社会组织的信任生成以及社会组织间的协同合作,通过制度建设加深购买主体间的信任进程,提升资源配置的能力。考虑到我国公共服务的分类存在着标准不够统一、应用价值有限等特征[10],从需求管理流程出发,做好公共服务的需求管理工作是理清购买公共服务底线的起点。从长远来看,应当修改《政府采购法》,确立起为政府购买公共服务的基本法,同时,建构并完善政府购买公共服务的法律体系。

(二)加大政府扶植力度,实现社会组织存量积累。片面、单纯强调政府购买公共服务,乃是基于效率考量的“市场经济”模式,是以对人的自利本性的设定为前提,它无法解释为何志愿组织、非营利性组织等会自主参与到政府购买公共服务的事务之中。政府应当进一步对社会组织进行扶植,放开准入门槛,明确社会组织的法律地位,加大转移支付和财政补贴,逐步降低社会组织的官方色彩,提升社会组织的公信力。通过制定执行政府购买的专项法律与规章,以程序和规范约束社会组织的行为,将社会组织参与公共服务引入到法制化、日常化的轨道上来。推动公共服务的社会化进程,通过构建完整的社会组织内部治理结构实现竞标、奖励和问责的制度化,提升社会组织承担公共服务的效率,培养社会组织的公益服务意识。通过优惠政策为社会组织提供优质土壤和环境,吸引高素质社会工作人才参与社会组织的品牌建设,提升社会组织的专业竞争力,实现公共服务市场的充分竞争。居民参与公共服务购买过程,不仅对政府与社会组织产生监督作用,同时在参与过程中以享受者的角色发现公共服务供给中的新问题,反馈给政府和社会组织,促进其改进。

(三)建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。建立开放型的第三方评估机制是完善第三方评估制度的基础,并试图在规范第三方评估行为,提升评估质量和保证第三方独立性,专业性之间保持良好的平衡。第三方评估功能优势的彰显以其专业性、独立性、公信力为前提条件“,第三方”的独立性被认为是保证评估结果公正的起点,而第三方的专业性和权威性则被认为是保证评估结果公正的基础。[12]建立全面的动态监管办法,对公共服务购买数量和质量进行考核评价并及时告知公众,将服务预算和政府购买公共服务的范围结合起来考量。健全信息和申诉处理机制,优化绩效合同保持监督机构的独立性,对购买过程中出现的权力寻租等违法行为及时追责,强化监督效果。畅通委托代理的沟通渠道,监督和评价结果及时发布到政府各个层级、各个岗位以及社会组织和公众,动态推进政府购买公共服务的公平正义。

作者:林霞 单位:南京医科大学 医政学院

社会科学家杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次