城区创新过程中的人口难题及措施范文

一、人口与城区创新联动的尝试

(一)以知识创新带动人口活力长期以来，杨浦区人口呈二元现象:一类是大量的社区居住人口，另一类是高校的教研人口。前者人口总量较大，原有老工业企业职工多，文化程度相对较低，困难家庭相对集中;后者人口总量虽小，但文化程度较高，经济状况较好。这两类人群鲜有交集，校区和社区的知识、经济资源几乎不产生对流。2003年，杨浦区选择高校优质资源作为城区发展和人口发展的突破口，提出建设杨浦知识创新区。2007年，杨浦区在知识创新区的基础上，适时推出了校区、园区和社区“三区融合、联动发展”的发展战略，把知识创新的效应由校区、园区逐步引向社区;通过环同济知识经济圈、创智天地等项目开发，形成了校区、园区和社区一体化的城区新发展模式;通过环同济知识经济圈、创智天地的辐射效应，遍及全区的科技园区吸引了越来越多的人才，增强了城区人口活力。案例:创智天地(以功能规划带动城区转型)。创智天地位于五角场城市副中心，周边环绕复旦大学、同济大学、财经大学、第二军医大学等高校、22个部级重点实验室和150家科研院所。2003年9月，上海杨浦知识创新区投资发展有限公司和香港光侨有限公司合资成立了上海杨浦中央社区发展有限公司，投资约100亿元，规划面积100万平方米，联手打造创智天地项目，其功能定位为杨浦区“三区”联动的公共活动中心和创新服务中心。创智天地将产业升级与再造社区紧密结合起来。创智天地园区由创智中心广场、创智坊、高科技园区和江湾体育休闲中心四大功能区组成。其中，创智中心广场占地100亩，是集办公、商业、研发、休闲为一体的综合性配套功能区域。高科技园区向科技企业和创业者提供一流的基础设施硬件，并采取鼓励创新的扶持政策吸引企业入驻。创智坊采用Loft错层设计，提供创智天地生活工作区，满足SOHO一族办公和居住的各种需求。在创智天地形成园区即社区的产业与人口同步发展的综合知识型社区形态。

(二)以旧城改造和产业转型带动人口流动旧城区改造是推动产业转型升级和人口再分布的国际通行做法。伦敦、纽约等国际大都市都曾通过旧城改造、产业转型的办法治理中心城区空心化现象，以提高中心城区现代服务业的能级，吸引更多的人口回到中心城区。杨浦区在借鉴国际经验的基础上，结合杨浦的特点，不仅将旧城区改造和产业转型作为吸引高端人才的有效途径，而且还将其作为推动杨浦沉淀人口合理流动的有效工具，实现了旧城区改造和产业转型升级的人口再分布功能。案例:大连路总部经济集聚区。大连路总部经济集聚区始建于2008年，占地面积约1．7平方公里，拆除旧房约5000户。目前，大连路总部经济集聚区己建成北美广场、西门子上海中心、荣广商务中心和海上海新城等多座商务楼宇，其功能定位是世界500强企业总部经济的集聚地。4年来，大连路总部经济集聚区吸引了500多家企业入驻，引入商务人口5000余人，居住人口2000余人。同时，向浦东等地导出居民约1万人，有效地推动了人口的合理分布。

(三)整合社区公共服务资源，提升公共服务水平杨浦区人口总量大，人均公共服务资源相对紧张，且服务需求多元化特点突出:1．杨浦区老年人口公共服务需求突出。杨浦区人口老龄化程度严重，60岁及以上老年人口占总人口的比例达到23．1%。其中独立居住的60岁及以上的纯老家庭占42．9%，80岁及以上的纯老家庭占39．5%。老年人口分区域集聚的特点明显，延吉、殷行和大桥街道等公共服务设施相对薄弱的老城区却集聚了大量老年人口。他们日常生活服务、医疗、保健、休闲和社会交往等公共服务需求突出。2．退休产业工人公共服务需求突出。杨浦区曾经是国内重要的老工业基地，大量的产业工人为中国产业发展做出了重要贡献。其中部分人由于年龄原因退出了产业岗位，部分人随着产业转型升级，以下岗的形式离开了产业岗位。这些人中相当一部分退休工资较低，少部分人则享受低保待遇，需要相应的公共服务帮助他们解决日常生活中的困难。3．青年人口公共服务需求突出。由于产业转型，杨浦区技术密集型产业岗位增多，但劳动密集型就业机会相对减少、区内户籍青年人口存在一定程度的就业难问题。同时，青年家庭中日常家庭公共服务、育儿指导、子女入园就学和居家养老等公共服务需求也非常突出。杨浦区充分发挥社区在公共服务配置中的能动性，推进社区公共服务体系建设，打造15分钟生活服务圈，整合现有资源、吸引社会资源，引进社会组织，先后建设了延吉社区睦邻中心和控江社区生活服务中心。从社区层面为居民提供贴近需求的生活服务和生活休闲场所，不断扩展社区公共服务的内涵，不断提高社区公共服务水平，增加社区居民人均公共服务资源量和服务种类，为杨浦城区品质提升提供了公共服务物质保障和信誉支持。案例:控江社区生活服务中心。2011年，控江社区生活服务中心由原控江社区事务受理中心置换的办公场所改建而成。其功能定位为体现社区多代融合的生活服务基地。控江社区生活服务中心立足于挖掘社区资源和社会资源，采取社区内部资源和社会资源整合配置的办法为社区居民提供公共服务。①充分利用社区内部资源。街道11个职能部门在生活服务中心建立了26个工作站，如助老工作站、老年学校、扬帆职业指导站、法律咨询室、社区关爱工作室、新航社工室和新上海人之家等。②引导社会资源进入。引进了20家社会组织和企业的28个服务项目。在提供公共服务的同时，控江社区生活服务中心还致力于更大范围的公共服务资源的整合，设立了96890社区生活服务热线、控江生活网和控江社区生活地图，为社区居民提供更为广泛的生活信息服务，以提高公共服务机构的使用效率，缓解杨浦区人均公共服务资源相对不足的矛盾。

(四)完善拆迁制度，推动人口再分布从1970年代开始，杨浦区陆续开展了拆迁工作，该项工作分为两个阶段。第一阶段:1970年代到21世纪初五角场镇人口城市化阶段。第二阶段:2004年至今，定海、大桥和平凉街道旧城区改造阶段。杨浦区在两个阶段拆迁工作中，不断完善拆迁管理制度，使拆迁补偿程序公开、透明;引导群众“早签约、选好房”，推动旧城区改造中的人口再分布工作顺利进行。案例:五角场镇城镇化和定海、大桥和平凉街道旧城区改造。五角场镇拆迁工作始于1970年代。在当时的历史条件下，杨浦区把五角场镇农民拆迁补偿责任交给了征地企业，致使改革开放后多个征地企业发生迁出或倒闭等变故后，征地农民的利益受到了损害。目前，许多原征地农民生活困难，面对当今五角场地区的繁荣发展，他们心有落差，要求分享多年来五角场镇由土地红利带来的经济成果。尽管这些拆迁居民大多数人已迁往浦东和宝山等地，但他们仍在不懈地寻找政府支持和帮助，成为杨浦区集体上访的老大难问题。2004年后，定海、大桥和平凉街道旧城区改造工作的政策和工作环境有了很大改变。市场加保障的拆迁运作模式在上海已普遍推开。政府部门做足准备阶段的信息采集工作，努力做到评估、补偿、选房等各个环节的信息公开透明。同时，取消所有的个案特例补助，“阳光动迁”实现公平、公正和公开，有力地推动了人口再分布工作的顺利开展。

二、人口与城区创新联动中存在的问题

人口与城区创新联动过程中，人口发展和城区创新是并列的重要因素。不分主次的城区创新必然会给工作带来难度，其表现在以下几个方面。

(一)人口总量保持持续增长，公共服务资源将持续紧约束杨浦区人口总量的持续增长，不仅来自于新的产业人群，同时也来自于新产业人群家庭。按目前外来常住人口每年增加1万人的增速，五角场镇、五角场街道、殷行街道、定海街道和大桥街道等外来人口集聚社区每年将相应增加2000人左右的公共服务资源配置，而这些街镇恰恰又是公共服务资源严重约束的地区。如大桥街道常住人口12．4万人、老年人口3．1万人，只有养老院10个，核定床位1186张;3个地处棚户区的居委会没有老年活动室。

(二)产业规划与人口服务管理的协调、政策配套存在问题1．产业规划与人口服务管理的不协调。大桥街道地处杨浦原工业密集区，曾聚集着数量众多的大中型国有企业，数家企业规模达万人以上。随着经济体制改革、企业转制，原有大型企业一部分迁至郊区，一部分关停并转。然而，在杨浦城区创新中，大桥街道产业规划定位不明，现有产业布局与现有人口服务管理不协调，且新生产业呈自发生长状态，形成了中低端服务业和商业为主的产业业态。其中，住宿餐饮零售等传统服务业企业就占第三产业总企业数的47．27%。大桥街道内纳入统计信息的从业人员有17864人，且主要为外来人口。目前，大桥街道有经济园区11家，由于商业环境品质不高，引进的大多为劳动密集型企业。由于社区发展战略不明确和投资环境不完善，各类经济体对成长预期和发展前景信心不足，企业经营呈现短期化倾向。企业人员流动性大，且收入低，月收入3000元以下的超过80%。大桥街道旧里多，房价低廉，外来人口大多居住在大桥街道内，形成了一支数量不小的低收入外来人口群体。这对社区发展带来了一定的社会管理隐患。如城市环境卫生质量下降，流动商贩占道经营，违章建筑增多且整治困难，流浪、乞讨现象时有发生，社会治安发案率居高不下。尽管国家已出台了多项流动人口管理制度，但仍然缺乏强有力的流动人口管理手段。在外来人口总量控制方面，旧城区改造可以成为调控户籍人口再分布的手段，却不能成为调控外来人口再分布的手段。调查结果表明:在定海、大桥和平凉等街道动迁过程中，外来人口总是在动迁地区周边流动，从动迁区域流向非动迁区域，但从未流出定海、大桥和平凉等街道。2．人口服务管理政策不配套。动迁补偿政策与计划生育政策不配套，动迁过程中违法生育现象严重。由于动拆迁实行按“人头加基本补偿”的动迁补偿政策，个别家庭为了增加“人头”数，不惜违反计划生育政策违法生育。以平凉街道为例，从2008年以来，动迁地块有违法生育41例，占街道同期违法生育案例的55%。由于动迁后人户分离现象严重，当事人又多为低保人员，面临查处执法难的情况，给社会管理带来了负面影响。劳动就业与社会救助等相关政策的不协调，导致有就业能力的户籍人口主动放弃就业，增加了社会保障负担。目前，杨浦区低保家庭中存在一批有劳动能力的家庭成员，由于这些人员文化水平较低，只能选择收入较低的劳动密集型工作，但这些工作收入并不足以帮助他们解决整个家庭的开销。同时，由于其就业，导致其家庭不能继续享受低保待遇，致使他们宁愿选择“吃低保”而不就业，这在无形中增加了杨浦区社会保障的负担。近年来，这类有劳动能力而不就业的人口逐年增加，对区财政转移支付造成了持续压力。

三、推动人口与城区创新联动的对策建议

(一)继续推进产业与人口发展联动产业与人口发展联动是城区创新的根本出路。只有坚持产业与人口的联动，才能保证产业结构的转型和人才的引入。因此，杨浦区应继续实施以知识创新带动人口活力的战略措施;继续完善环同济知识经济圈、创智天地项目建设，引进世界知名知识创新企业，增强环同济知识经济圈、创智天地项目的世界知名度和信誉度;不断促进校区、园区和社区的三区融合度，形成真正的知识创新综合社区;积极推进环同济知识经济圈、创智天地项目等项目的推广工作，在新江湾城、大连路总部经济集聚区引入环同济知识经济圈、创智天地项目分部，扩大环同济知识经济圈、创智天地项目等人口活力的带动效益。

(二)继续推进以旧城改造和产业转型带动人口流动的战略措施旧城区改造是形成新产业布局的基本条件，同时也是推进存量人口流动的重要手段。杨浦区应继续推进平凉、大桥和定海等街道的旧城区改造工作及土地储备工作，加强土地储备区域的产业规划，以规划引领产业发展，以产业带动人口发展，加快新型产业引入和高素质人才导入。在土地转化过程中适当提高工业和商业用地的比例，以减少居住人口的导入。

(三)加快导入新的产业，带动城区社区人口流动杨浦区应加快《上海市杨浦区创意产业发展三年行动计划(2013—2015)》的实施，将创意产业发展作为杨浦知识创新战略的新经济增长点，积极推进旧城区改造与创意产业规划实施的融合度，加强上海国际设计一场、上海国际时尚中心等重点项目的实施;积极推进大桥、定海和平凉等街道在创意产业中的参与，不断改善社区招商环境，通过产业升级推动社区人口流动。

(四)加快社区生活中心建设社区生活中心建设是提高公共服务供给水平的重要途径。杨浦区应加快完善控江社区生活中心和延吉睦邻中心建设，不断提高控江社区生活中心和延吉睦邻中心的公共服务供给能力和供给水平;加强控江社区生活中心和延吉睦邻中心建设经验的宣传推广，推动全区各社区公共服务中心建设，改变全区人均公共资源相对约束的局面;同时，结合大桥、殷行和定海等街道公共服务资源紧约束的实际情况，通过适当财政转移支付的办法，整合社区各类社会资源，推进社区生活服务中心建设，以提高公共服务资源约束社区的人均公共服务资源配置水平。

(五)推进各项人口和家庭服务管理政策的落实在不断完善人口服务管理政策的同时，要重视各项政策间的关联性和因果性研究，在政策调研过程中要多部门、全方位听取意见，提高对政策执行结果的预判能力，逐步形成完整的人口和家庭服务管理政策体系。

(六)创新流动人口服务管理手段1．加强流动人口信息管理，及时掌握流动人口信息，建立统一的全人口数据平台，将户籍人口、上海外区人口、外省流入常住人口和短期停留的流动人口等4种人口信息管理常态化。做好常住人口预测工作，以产业规划和城区改造来规划和控制人口总量、优化人口结构。2．加强区级层面外来人口积分制和诚信体系建设的探索，将外来人口的社会行为纳入积分制和诚信体系中，用社会管理手段来规范和约束某些流动人员的不良社会行为。3．加强外来人口规范性教育管理。将外来就业人口的就业规范、社会行为准则规范教育纳入企业培训计划，并作为企业年检的必要条件。4．加强大型流动人口集聚公寓管理。对居住人数达到50人以上的公寓，由公安部门和社区进行登记管理，并由工商部门对公寓经营企业进行住宿条件要求管理，并将其纳入企业年检的必要条件，以提高流动人口的管理水平，减少社会安全隐患。

作者：黄玉捷单位：上海市人口与发展研究中心