生育政策战略的完善范文

《人口与发展杂志》2014年第二期

1我国生育政策的特征

我国现行生育政策通过国家制定法律，各省(区、市)根据本省(区、市)情况制定条例。

1．1生育政策的整体稳定和局部调整我国现行生育政策是在1970年代计划生育政策基础上不断完善形成的，表现出较强的整体稳定性。但随着经济社会的发展，为了减少生育政策带来的负面影响和代价，生育政策不断调整，在20世纪90年代人口达更替水平，特别是《人口与计划生育法》颁布后，国家分别在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”期间，根据国情、省情对国家、各省生育政策进行了适度调整。

1．2生育政策具有相机抉择和事后补偿性总结我国生育政策运行60年历史，生育政策不断地经历着决策、执行、评估、调整的过程。1949年建国之初人口仅4．5亿，百废待兴，新中国实施鼓励生育的政策;1954年人口普查总人口达6．02亿，总和生育率达6．8，政策评估逐渐出现，在“新人口论”提出的基础上，推动1962年国务院《关于提倡计划生育的指示》出台;1969年人口突破8亿，1971年在主要考虑国家利益的前提下，《关于做好计划生育工作的报告》，1973年实施提倡“晚、稀、少”的生育政策;1978年全国全面实行计划生育，1980年发表《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》，生育政策稳定有效地运行;但企图削平出生高峰、强行遏制生育惯性作用的“一孩”政策，在执行过程中遇到阻滞，1984年我国统筹国家与百姓的利益，首次建立纠错机制，对生育政策作出“开小口、堵大口、煞歪口”的重大调整;1990年第四次人口普查政策评估表明，重大调整将突破2000年12亿人口目标，同时，也为不断完善生育政策留出一定空间，1991年调整人口目标为13亿以内，第一次将人口目标与生育政策调整统筹考虑;1993年人口总和生育率达更替水平，人口内在增长发生方向性转变，同时，2000年以来人口素质、结构、分布等人口发展问题凸显，给生育政策提出新的挑战，同时也给生育政策的不断发展和完善提出了新的课题。

1．3生育政策执行有效和政策失灵并存由于计划生育为基本国策，有着严密的法律基础、完备的制度保障，生育政策作为最基本的公共政策得到全面落实，人口数量得到有效控制，但也带来干群关系紧张、育龄妇女身心健康受到影响、独生子女家庭风险加大等政策成本过高的代价，出现政策失灵现象。随着经济社会发展，更加关注人口与经济、社会、资源、环境的关系，更加关注以人为本、人的全面发展，调整生育政策的观念、目标、内涵不断变化，思路由单纯控制数量为主向统筹解决人口问题转变，出发点由强调国家利益向兼顾公共利益与个人利益转变。不断修正政策缺陷，既体现政策目标，又兼顾群众利益和社会承受力，更保证政策的可行性和可持续性。

2完善生育政策面临的机遇与挑战

生育政策对人口发展具有先导性、递延性，生育政策通过调控出生人口，渐次影响人口发展全局。我国已经由生存型社会经历了增长型社会，迈入发展型社会，须在科学预判人口发展趋势的基础上，不同时期制定不同导向的生育政策。

2．1挑战

2．1．1生育水平持续走低21世纪以来，生育率下降成为世界关注的焦点，全球50%国家出现生育率下降。生育率下降原仅发生中国在经济社会发展和生育政策作用下，生育水平迅速下降。按国家统计局2005－2010年每年出生人口规模反推总和生育率处在1．7－1．6区间，目前约1．6，日益向政策生育率1．47回归。“六普”表明我国人口达13．4亿，2000－2010年10年间，净增7390万人，年均增长0．57%;而“五普”显示，1990－2000年10年间，净增1．3亿，年均增长1．07%，两个10年相比，净增减少5600万人，生育水平持续走低。由于社会变化和制度缺陷，统计数据收集核实难度越来越大，须动态看待发展趋势的判断。0－14岁少儿人口占总人口的比重由1982年的33.6%递减至2010年的16．6%，减少一半，低于世界2010年26．8%的平均水平，与发达国家16．5%持平;而小学入学学龄人口分别由2000年、2005年和2010年的1．23亿降至1．01亿再降至0．95亿，也验证了我国生育水平持续走低的趋势。随着经济社会高速发展，人口形势发生根本性变化。低生育时代到来，凸显人口快速老龄化、出生人口性别比偏高、人口加速城镇化、人口资源环境硬约束加深等一系列综合性人口发展问题，直接影响人口的教育、就业、劳动力供给、婚配、健康、保障、抚养等一系列多元化社会发展问题，这是生育率快速下降内在规律决定的人口变动后果。

2．1．2人口数量与结构关系失衡(1)人口结构剧变尤其是人口快速老化是未来中国最基本国情数据表明，1950－1990年平均每年出生人口2000万以上，是人口快速增长的40年;在2010－2050年间，1950－1990年出生的人口将全部进入老年队列，是人口加速老龄化的40年;2011年60岁及以上老年人口1．87亿，占总人口13．3%，年均增长2．4%，2014年、2026年、2036年将相继突破2亿、3亿、4亿，2050年左右达峰值4．53亿;80岁及以上高龄老人增长更为迅速，年均4．2%，由2010年2000万增至2050年1亿;35年前年轻人口是老年人口的6倍①，35年后少儿人口是老年人口的一半，“倒金字塔”型萎缩性人口增长的人口格局在短期内不可逆转。(2)劳动力资源加速萎缩中国是世界劳动年龄人口最多的国家，15－64岁②劳动年龄人口2011年为10．03亿，至2026年的持续15年期间均在10亿以上，出现“高峰平台”。按65岁退休，至2027年，1962－1972年第二次出生高峰期出生的年均2500万人口进入老年，去掉死亡，以年均2100万速度逐步退出劳动年龄。按现行生育政策，新进入劳动年龄人口由目前的1600万递减至2050年的1100万，2050年劳动年龄人口降至8亿以下;且20－24岁劳动年龄人口由2011年的1．24亿下降至2020年的0．85亿，下降近1/3，55－64岁高龄劳动年龄人口占劳动年龄人口比例则由2010年的14．2%升至2030年的23．4%，使得人口年龄中位数不断增长，2010年为34．5岁，相当于美国1990年代后期水平，高于29．1岁的世界平均水平，2050年上升至48．1岁，比高度老龄化日本目前44．6岁水平还要严重。(3)人口结构与人口数量的关系分析人口结构导致我国将面临剧增的抚养负担，生育政策不变，老年抚养负担将从2000年平均每9.1个18－64岁劳动者供养1个65岁及以上老人，快速加重到2030、2050年平均每3．7与2．1个劳动者供养1个老人。人口数量与人口结构存在着如影随形的关系，是一个硬币的两个方面。在人口自身变动方面，人口生育图62010－2050年中国20－24岁年轻劳动年龄人口规模变动情况和死亡数量变动必然带来人口年龄结构的变化，生育率变动的速度和程度决定人口结构变化的速度和程度，在外部表现为数量的增减，在内部表现为结构的轻老;在人口与经济社会资源环境关系方面，世界经验表明，人口与发展的关系是动态的。在落后的农业经济时期，主要集中表现为人口数量快速增长的紧约束，但在发达的现代社会时期，人图72010－2050年中国55－64岁老年劳动力占比变动情况口数量增长趋缓，人口增长对资源环境的硬约束不断转化，人口结构则成为影响经济社会发展的重要因素。中国在人口惯性作用下，人口总量还将继续增长20年、再增加1亿，我国仍处在社会主义初级阶段，在相当长时间内，人口规模庞大仍是最基本国情。但人口结构变化所带来的影响远比人口规模带来的问题更为广泛和复杂，生育政策调整过程中必须兼顾人口数量控制和人口结构老化两大问题，通过适度生育水平实现人口世代更替，保持适当比例的青、壮年劳动力和少年后备劳动力资源，提供可持续的发展动力。

2．1．3城乡一体化冲击加速中国具有世界最大规模的流动人口。“六普”显示，2010年居住地与户籍地人口乡镇街道不一致半年以上的人口达2．6亿，比2000年增加1．2亿人，增长81%。未来30年，中国还将有2亿多农村劳动力需要转移出来，将形成5亿城镇人口、5亿农村人口、5亿流动人口“三分天下”的格局。城乡有别的“农村多、城市少”二元生育政策，是现行生育政策的重要特点，导致农村人口增长率高于城市，客观上加大人口城镇化水平提高的难度;同时，城镇人口增长主要来源于机械增长，客观上加大人口城镇化进程推进的成本。城乡二元的生育政策与社会发展不相匹配，人口加速流动，户籍制度加速改革，农村城镇化、农业产业化、农民居民化加速发展，出现单位人转变为社会人、人户分离、外地人口超过本地人口等多种复杂现象。城乡家庭难以认定，人口户籍地居住地、城乡身份、工农职业均难以区分，使“二元生育政策”面临巨大冲击，陷入难以操作、难以实施的境地。城乡有别的生育政策在城乡差距依然较大的地区，在一定时期内仍将继续发挥重要作用，但改变城乡差别、实现城乡一体化将是未来经济社会发展的必然趋势。

2．1．4管理成本居高不下计划生育是干预最私密个体行为的工作，加之政策难以配套，使得干部背负“天下第一难事”的社会负担和责任。现行生育政策是以广大群众的巨大牺牲和政府的大量投入为代价的。利益导向投入增加、管理成本加大、干群关系紧张等代价不断积累。群众想生二孩、想生男孩的生育意愿与现行生育政策间仍然存在一定的差距，仍然存在想办法超生、逃生、违规生育的现象，给人口计划生育工作带来一系列难题。生育政策仅对公职人员、低收入群体具有行政、经济处罚硬约束，但对大多数人难以制约，形成少数人做多数人工作的局面。普惠政策作为主要方向遏制优惠政策发展，计划生育家庭应享受相关利益的政策难以出台，独生子女七项优惠政策基本难以兑现。现行生育政策下，政府用于农村独生子女户与60岁及以上双女户领取养老奖励扶助专项的财政资金，由2003年的9．3亿元迅速增加到2030年、2050年的539亿元、1433亿元，2003－2050年期间总计将支出2．52万亿元。丰富多元的社会发展，人权享受水平的不断提高，“面对面”工作方式面临家门难进的困境，计划生育在实行寓管理于服务之中工作要求的同时，行政手段缺失、弱化，使得计划生育工作空间逐步缩小，计划生育干部工作压力不断加大。

2．2机遇人口是社会系统中最复杂能动的单元，人口发展是社会发展中一个极其复杂交互的过程。中国已由工业化中后期向现代化转变，人口发展的诸多矛盾开始转型，人口发展处在从数量控制到人口与经济社会资源环境可持续发展的转折阶段。

2．2．1人口转变为完善生育政策提供可靠的内在动力人口发展从传统社会到现代社会，将经历一次人口转变———二次人口转变①———人口均衡发展的过程。我国人口转变进入新的发展阶段，由“一次人口转变”进入“后人口转变”，并将加快进入“二次人口转变”。中国人口转变既符合人口发展的一般规律，又有别于发达国家由一次转变进入二次转变的模式，走出了一条极具中国特色的人口转变道路。中国由于“低生育、低死亡、低增长”人口再生产类型的一次转变是在生育政策干预下实现的，为“外生性”人口转变，因此，在完成人口转变后进入“后人口转变”时期，人口转变由生育政策主导进入社会经济发展主导，生育意愿由干预为主向自我行为为主转变，最终实现“外生性”向“内生性”的转变。生育意愿是由经济社会发展及教育水平决定的。中国经济社会飞速发展，基本国情发生巨大变化，GDP由2000年的10万亿增加到2011年的47万亿，人均GDP由2000年的856美元升至2011年的5414美元;人口平均受教育年限从2000年的7．6年增加到2010年的9．0年，达初中水平;新增劳动力受教育年限由2005年的10．9年增加到2010年的12．7年，达高中以上水平。2010年占农民工60%的1．38亿80、90后新生代农民工，以初中以上文化程度为主，他们向往城市生活，接受现念，希望融入城市，推动生育观念迅速转变。我国内生型人口转变的动力机制基本形成。中国是在经济基础十分薄弱、人口数量过快增长、人口压力与日俱增时主动实行计划生育政策的。中国实施控制人口数量、抑制人口供给的发展战略，走出马尔萨斯“高生育率陷阱”，成为启动经济快速发展的引擎。中国外生型人口转变压缩了第一次人口转变的周期，带来丰沛的人口红利。在改革开放的大背景下，人口红利对推动中国进入快速转型期发挥了重要作用。据货币基金组织公布的人均GDP数据，1970年中国与印度相当，而2010年中国人均GDP达4283美元，是印度1176美元的4倍。中国仅用10年时间，GDP总量便由世界第六一跃为第二，其发展速度使世人始料不及。中国在经济社会转变周期大大压缩的同进，也将50后、60－70后、80－90后不同生育观念压缩在同一空间。尤其是第一次人口转变后出生的人群逐步进入育龄期，社会主体生育意愿呈现革命性转变，促进内生型后人口转变周期大大缩短。中国人的生育观念由“多子多福、养儿防老”快速地向“儿女双全、男孩优先”转变，且日益呈现出“晚婚晚育、自我实现”的二次人口转变趋势，家庭模式则由婚育关系“紧密”向婚育关系“弱化”转变，生育动因由“经济效益”向“精神慰藉”转变，孩子价值由“生产品”向“消费品”转变。要抓住中国全面进入二次人口转变之前的时机，调整生育政策，延缓代际生育数量偏好呈现的阶梯性下降趋势。

2．2．2人口均衡发展为完善生育政策提供坚实的理论基础生育水平过高或过低都不利于人口与经济社会发展。“生育处于更替水平、总量相对静止、结构高位稳定”是理想的人口变动状态。“后人口转变”时期，生育率下降得越快、越低，人口年龄结构变化的幅度就越大。我国少儿人口由2000年的22．9%降至目前的16．5%，而65岁及以上老年人口由7%升至13．7%。人口结构的急剧变化将对人口本身、社会生活带来深远影响。人口发展规律表明，在科技没有发生重大突破、人均预期寿命不会发生突变的情况下，相对稳定的生育和死亡模式对应相对稳态的人口，人口年龄结构最终演进成相对稳态型①，人口老龄化水平也趋于稳定，不会无限老化，如北欧已由二次人口转变进入人口均衡发展阶段。因此，稳定适度生育水平是人口适度老龄化的前提，是实现人口均衡发展的主要任务。调整生育政策，目的就在于在人口承载力约束条件下，最大程度促使总和生育率回归更替水平，将更替水平作为人口发展均衡点，降低人口波动性，增加人口平衡性，促进人口向长期均衡方向发展，确保人口规模增长和人口结构老化的适度，力争本世纪下半叶，使中国老龄化水平进入平台期，构建起一个稳态人口结构。

2．2．3民生建设为完善生育政策提供有力的政策支撑中国低生育水平的宏观环境现已逐步成熟。随着工业经济向知识经济发展，社会生产以资本、技术密集型为主，体力与脑力劳动之比在机械化条件下是64，在自动化条件下是19，使得人们的生育选择由“重数量”向“重质量”转变，加大了对人力资本的投资。由于城镇化加速发展，改变了人们传统生活方式，弱化了人们传统生育观念，而随着非婚生育、晚婚晚育、离婚率上升等社会现象频繁地出现在人们的生活中，标志着国人的生育模式发生了重大变化。中国人的婚育年龄现呈现推迟趋势，妇女平均初婚年龄已由1970年代前低于21岁升至2005年23．5岁，平均初育年龄由1970年代前22岁升至2007年26．6岁。中国低生育水平的微观机制现阶段已逐步形成。家庭生育的成本、效益关系正发生深刻变化，家庭生育行为以追求效用最大化为基本原则，表现为:随着经济发展和生活水平提高，养育孩子的货币成本不断增长;随着妇女受教育程度和就业水平的提高，养育孩子的时间成本大幅提升;随着社会转型和教育期望上升，父母担忧子女成长、成才的心理成本与日俱增。同时，随着社会保障的不断发展，养育孩子效益逐步社会化，诱发追求低生育水平。从家庭发展趋势看，低生育水平导致现代家庭呈现核心化、少子化、空巢化等小型化特点，家庭规模从1996年的3．96人降至2010年的3．17人，预计到2015年将首次降至3人以下。传统家庭是生产、消费、养老、教育等重要功能的最基本单元。随着社会急剧变化，家庭养老能力降低、空间相对狭小、抗风险能力弱化。尤其是独生子女家庭呈现高风险特征。六普预测，按现行生育政策，2030、2050年独居老人比例分别是2010年的2．0倍和3．7倍。从家庭发展未来看，一对夫妇生育二个孩子更为科学，在生育选择上，相对生育1孩，生育2孩平均抚养负担、抚养精力、抚养心理等成本大幅下降，而总效益尤其是孩子心理素质、人际交往、社会适应性等效益大幅提升。因此，逐渐完善生育政策，重构家庭功能，提高养育孩子效益，使公共政策、社会政策与家庭政策更好衔接，是“以人为本”科学发展观的重要体现，是民生建设的重要内容。

3完善生育政策应遵循的原则

生育政策属上层建筑，关系人口发展这一国家最基础性问题，也关系每一个家庭乃至公民基本权利与责任的统一，需要格外谨慎。生育政策调整方式应积极、稳妥、渐进式地进行，谨防出生人口规模堆积造成大起大落，导致人口年龄结构“峰谷交错”，造成社会震荡。要遵循“城乡统筹、循序渐进、平稳过渡、过程可控”的要求，按照由“双独”到“单独”再到“全面二孩”的路径，加强分类指导，稳妥开展“夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子”政策，实现生育政策调整“软着陆”。

3．1公平性

3．1．1补偿一代人政策调整以生育贡献作为标准，首先从独生子女家庭开始，计划生育家庭为国家人口控制大局作出贡献，生育政策调整受惠主体是独生子女，使计划生育家庭子女优先获得生育两个孩子的权利，实际上是对他们的父辈作出牺牲的补偿，实现家庭内代际间补偿，体现代际公平。

3．1．2尽快走向一元生育政策现行生育政策为城乡二元政策，形成城乡两种生育格局、生育心态和生育数量，客观上造成城乡人口生育率的巨大差异。这在界限分明、城乡差别较大、各自相对封闭的经济社会背景下具有一定合理性、可行性。但随着市场经济不断深化，城乡分离的社会经济格局发生巨变，人口流动日趋活跃，双轨制的生育政策难以与户籍制度、流动人口管理体制改革相适应，暴露出计划经济时代建立的人口计生政策体系、管理体制的缺陷与漏洞，迫切要求生育政策实现城乡一体化，通过放开单独(影响到的单独家庭70%在城市)，有利于缩小城乡二元生育政策的差距。在汉族地区与少数民族地区社会经济发展水平、文化心理、风俗习惯和宗教信仰等存在较大差异的情况下，生育政策对少数民族进行适当照顾，是实事求是的做法。但随着社会快速发展、民族不断融合，仍然执行汉族少生、少数民族多生的政策，使得同一区域的汉族与少数民族人口比例不断变化，不利于淡化民族差异和民族隔阂。逐步缩小民族生育政策差异乃是未来生育政策调控的又一任务。

3．2时机性

3．2．1降低调整风险“年龄递减生育二孩”与“单独—全面二孩”两种调整生育政策方案的区别在于，一是不同年龄育龄妇女数量有较大差异，容易导致不同期生育数量变化较大，出现生育波动;二是1962－1973年第二次出生高峰期的2亿人，为实行计划生育前出生的人口，1973年总和生育率5．8，独生子女不足1%，放开单独仅涉及这批人不到200万;现这批人处于39－50岁，到全面实行二孩政策时，基本退出生育期，等于使这批人错过生育二孩的机会，降低生育堆积风险。

3．2．2生育政策调整越早越好人口变动的最大特点是“人口惯性”，表现为高生育率会导致出现长期的人口正增长惯性，低生育率同样会出现长期的人口负增长惯性，尤其是人口正负增长惯性一旦由“内在”显现为“外在”，再着手解决，为时晚矣。中国计划生育实施的40年中，1973－1993年的前20年生育率高于更替水平，人口处于内在正增长时期，主要解决高生育水平问题;1993年至今的后20年生育率低于更替水平，人口进入内在负增长时期，主要解决人口惯性增长问题;但目前处在人口外在正增长惯性末端和人口内在负增长惯性持续积累阶段，随着人们生育观念转变，人口发展问题陆续显现，需要未雨绸缪，尽早调整过低的生育率，避免未来出现严重人口负增长惯性。另外，80、90后出生的独生子女达1亿，陆续进入婚育旺盛期，已育一孩的单独人群以年约200万速度递增，调整越晚，历史累计的单独人群越多，压力越大。

3．3渐进性

3．3．1遵循历史沿革生育政策调整始终以独生子女为主线:1978年开始推行“一对夫妇生育1个孩子”的政策;1984年该政策在农村地区进行调整，允许第一个是女孩的可以生育第二个孩子，以解决传统农业生产方式给农村家庭带来的实际困难;随着1990年代生育率进入更替水平，各地取消生育两个孩子间隔;从1980年代起，独生子女开始规模性出现，尤其是城市和发达地区，2001年随着低生育水平到来，《人口和计划生育法》出台，各省修改《条例》，允许夫妇双方均为独生子女的可生育第二个孩子。因此，在21世纪以来生育水平持续下降的前提下，采取“单独生育二孩”的生育政策调整方案，是现行生育政策的延续，是生育政策调整的熟悉路径，便于广大群众理解、基层干部操作、政策平稳过渡。

3．3．2防止人口大起大落人口发展直接关系经济社会发展，现实中人口变动以社会可容忍度、可承受度为中心上下波动，超出这个界限，由可持续变为不可持续，波动频率加快，幅度加大，导致社会震荡，最终将产生人口安全、社会资源难以匹配、经济社会难以协调等问题。随着生育水平快速下降，与人口自身及经济社会发展的矛盾相互叠加、加速积累。制定生育政策关键是找到人口数量与经济社会发展间的均衡点，把握好人口变动“度”，将人口供需控制在可承受的范围内，避免出现大起大落。从中国总和生育率走向看，防止人口大起大落是未来相当长时期的艰巨任务。生育政策是敏感政策，它的任何较大变化，都将引起家庭特别是农村家庭在认识上和生育行为上的较大波动。政策调整过程不宜过急，幅度过大，防止1984年政策调整而产生的“人口波动”，实现“软着陆”。

3．4均衡性

3．4．1体现前瞻性人口运行不可能自动保持长期均衡发展，人口发展具有外部性，微观生育投入和生育收益具有20多年时差，个体在生育决策时更加关注短期收益，生育行为产生的偏差带有滞后性。因此，规避人口发展的外部性，国家从长远收益出发，据社会经济发展条件进行宏观调控，兼顾个人和国家利益，制定相应人口调节政策，在人口过剩时控制人口增长，人口短缺时鼓励人口增长，不断寻求动态均衡。同时，人口变动长期性决定生育政策不能仅从短期考虑，必须进行长期规划。随着生育水平持续走低，人口老龄化、出生性别比失衡等问题更加凸显。因此，生育政策调整从控制人口数量转向兼顾控制人口数量与调整人口结构，以保持适度生育水平为中心，符合长期发展目标。

3．4．2确保实现国家发展目标人口发展必须满足未来国民经济发展总体要求。从中国共产党成立一百周年、中华人民共和国成立一百周年两个百年纪念日出发，在确保总人口不突破15亿目标的前提下，从较短期看，总和生育率保持在1．8左右;从中长期看，总和生育率回归更替水平，是“后人口转变”时期的战略目标，也是促进人口长期均衡发展的必由之路。2011年自然增长率4．8‰，每年新增人口650万，放开单独对人口自然增长率的贡献为2‰，年自然增长率为7‰，不会突破“十二五”13．9亿的人口总量目标;预计到2026年前后中国人口峰值为14．3亿左右。低生育水平为调整生育政策提供人口增长空间。

4完善生育政策的时机分析

生育政策的调整有一个时机选择问题，纵观中国人口变动趋势及与社会经济发展均衡关系，“十二五”期间是完善生育政策最佳时机。

4．1兑现《公开信》承诺1980年党中央《致共产党员、共青团员的公开信》富有远见地提出“30年后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，可以采取不同的人口政策”，明确提出当时的“一胎化”政策是“一代人”政策。如果说一孩政策的出台，是国家为控制人口数量不得已而为之的短期政策，是一代人为国家利益不得不作出的牺牲，那么一代人之后政策的平稳过渡就必然应提上议事日程。《公开信》还提出“一对夫妇只生育一个孩子，将来会出现一些新的问题:例如人口的平均年龄老化，劳动力不足，男性数目会多过女性，一对青年夫妇供养的老人会增加”。伴随生育率下降，这些问题在21世纪表现得越来越突出。在一个阶段性政策对未来发展产生较大负面作用时，必须实事求是进行更科学、更全面的调整。因此，“十二五”期间以独生子女为主调整和完善生育政策，是兑现党中央《公开信》“30年”、“一代人”的政治承诺。

4．2新生代逐渐成为婚育主体由于人口增长惯性和生育梯度周期性，1985－1992年第三次人口出生高峰期出生的人口于2005－2012年期间20－27岁，生育旺盛期妇女数量形成一个新的高峰;同时，1976－1986年第一代3000万的独生子女，现步入26－36岁旺育期，双峰叠加，应出现“出生高峰”。但随着人口的代际递延，1963－1972年第二次出生高峰人群，现已40－49岁，逐步退出育龄期，使得2005－2012年的人口出生率相对于2000－2005年不升反降低1个千分点，加之随着1993年人口转变完成后出生的人群，现已19岁，将进入育龄期，人口出生水平会进一步下降，为“十二五”调整生育政策提供有利的人口结构条件。

5．3第一次出生高峰人口快速进入老年期受出生人口高峰周期影响，1950－1958年第一次出生高峰人口于2010－2020年相继迈入60岁，迎来人口老龄化第一次“增长高峰”，老年人口年均净增从“十一五”480万提高到“十二五”800万，人口老龄化由快速向加速转变。同时，随着1963－1972年第二次出生高峰人口2023－2032年进入老龄期，将迎来人口老龄化第二次“增长高峰”，老年人口每年净增1000万，与第一次高峰期叠加，老年人口比例迅速上升，国家负担沉重，养老压力巨大。“十二五”期间调整生育政策，可避免少儿抚养负担增加与人口老龄化双“增长高峰”期老年抚养负担增加相撞。生育政策宜早不宜迟，时机不容错过。

4．4抚养比2013年进入最低点从社会总抚养比变化趋势看，少儿人口比重由1970年代的30%以上降至目前的20%以下，使得少儿人口抚养比从72%大幅度降至19%，总抚养指数呈现快速下降趋势。2013年总负担系数达34%最低值拐点，随着低生育水平的持续稳定和人口老龄化的快速发展，人口负担压力由“高少儿负担”向“高老年负担”转变，总负担呈现上升趋势，2050年达61%。同时，随着第一代独生子女父母进入老年，独生子女家庭养老压力巨大。“十二五”是老龄化程度尚未达较高水平，也是生育率较低时期，成为我国发展的黄金期，凸显生育政策调整最佳时机。

4．5填补2027年劳动力快速下降的机遇期国际经验表明，先发国家和地区，都曾在一定发展阶段不同程度得益于“人口红利”。1973年中国实行计划生育，1985年开始提前迎来劳动力充足、抚养比低、储蓄率高的更具生产性的“人口红利”，作为启动经济发展的引擎，助推经济加速发展。世行测算，“人口红利”对中国经济高增长贡献率达30%以上。目前，我国处于劳动力最为丰沛、老年人口规模相对不大的深度人口红利期。随着生育率持续走低，2026年劳动力开始下降。“十二五”期间调整生育政策，新增出生人口2026年正好进入劳动年龄，调补届时减少的劳动年龄人口，使人口构成有利于经济持续发展。

5．6总和生育率将回归政策生育率生育率弹性越强，政策对生育率的影响就越大。我国政策总和生育率为1．47，但实际总和生育率为1．6，说明政策因素仍然对人们生育观念与生育行为存在影响。我国目前部分地区尤其是发达地区及城市地区出现了实际生育率低于政策生育率的情况，说明生育率正逐渐失去弹性，政策因素对生育率影响正逐渐衰微，这也预示着历史留给政策调整的时间已不多。生育政策调整一定要选择在生育率还存在弹性的期间进行。“十二五”期间，就全国看，生育政策的调整对生育行为仍会产生影响，有干预余地。

4．7调整时机转眼即逝从同处儒家文化的东亚和东南亚国家和地区人口转变中得到启示，2010年日本、韩国、我国的台湾和香港以及新加坡的总和生育率分别为1．20、1．22、1．15、1．04、1．10，为超低生育水平。国际教训表明，由控制生育向鼓励生育转变时间短促，且难把握、易滞后，极易陷入“超低生育水平”陷阱。日本人口转变迅速，1957年由于教育水平和抚养子女成本提高，总和生育率降至更替水平2．04，1975年由于晚婚晚育和终身不婚比例的提高，产生第二次人口转变，总和生育率由1．9降至1997年的1．4，日本政府出台鼓励生育政策，但生育率下降趋势无法逆转;韩国1960年实行控制生育政策，总和生育率由6．0降至1987年1．6，1996年从节制生育政策向强调人口质量与福利政策转变，总和生育率不升反降，2003年1．2的极低生育率引起社会极大忧虑，出台鼓励生育的政策，但效果不佳。生育率转变的实质是现代化进程中农业社会的多育文化向工业社会少育文化的变迁，并悄无声息，必须及时把握。目前我国发达地区特别是大城市已出现生育率超低现象，随着婚育年龄推迟、丁克家庭出现和终身不婚人群增加，生育率将持续下降。必须抓住“十二五”时期调整生育政策好时机，促进生育率外生性回升。西方发达国家人口变动的现实则说明，在社会生产方式发生转变后的成熟现代社会中，经济发展追求效率导致少生，社会发展追求公平导致多生，人口变动处在少生和多生的较量中均衡发展，是人口发展的规律。我国目前经济发展超前社会发展，要通过加快社会建设，促使生育率内生性回升，最终实现生育水平可逆可调。

5完善生育政策的风险分析

5．1放开“单独”生育政策的测算

5．1．1独生子女人群测算独生子女是放开“单独”生育政策涉及的人群。独生子女比重与总和生育率成负相关关系，通过回归模拟，“独生子女比重”的经验公式为SR=－15．5812+87．14/TFR［11］，通过测算1970－2011年累计出生独生子女1．94亿，30岁以下1．56亿，15－49岁1．04亿，2012－2020年年均将增加独生子女500－600万。

5．1．2育龄期已育一胎独生子女人群测算放开“单独”生育政策涉及的主要人群，通过生育胎次结构测算，15－49岁育龄期已育一胎独生子女规模3219万，其中1970－1976年(36岁及以上)出生的233万，1977年以后(35岁及以下)出生的2986万，按1976年代前出生的独生子女生育模式，按现有生育政策，可生育二胎及以上1435万人，最终放开“单独”生育政策涉及已育一胎单独人群1784万。

5．1．3放开“单独”总和生育率测算(1)政策总和生育率(2)实际总和生育率假设:按照国际惯例及中国情况，不孕不育比例为9%;1孩区域(主要是城市):超生概率为3%;1．5孩区域(主要是农村):超生概率为20%;2孩区域:超生概率为5%;3孩区域:超生概率为3%;计划生育率达88%。

5．1．4放开“单独”涉及人群占总人口比例测算按政策生育率，原有生育政策下城乡生育1个孩子的比例为62．2%。放开“双独”，城市人口中11．2%的人群获得生育二孩的机会，占总人口4．0%(=35．41%*11．2%)，农村人口中0．38%的人群获得生育二孩的机会，占总人口0．1%(=53．6%*0．5*0．38%)，最终占总人口4．1%的人群在放开“单独”政策中获益，其中98%在城市。放开“单独”，城市人口中44．52%的人群获得生育二孩的机会，占总人口15．8%(=35．41*44．52%)，农村人口中11．53%的人群获得生育二孩的机会，占总人口3．1%(=53．6*0．5*11．53%)，最终占总人口18．8%的人群在放开“单独”政策中获益，其中84%在城市。但考虑超生等情况按实际生育率，现行生育政策条件下城乡实际生育1个孩子的比例为41．1%，放开“单独”后实际生育1个孩子的比例为24．0%，意味着最终占总人口17．1%的人群在放开“单独”政策后会生育二孩。6．1．5全面放开二孩涉及人群占总人口比例测算据测算，1980－1990年城市人口中“双独”、“单独”婚配概率为55.7%，表明44．3%不能生育二胎;农村“双独”、“单独”婚配的概率为11.9%，表明36．6%不能生育二胎;调整“单独”后，最后城乡还剩余39．3%的人不能生育二孩，也就是未来全面放开二孩生育政策将涉及40%的人群。按放开“单独”政策实际可能总和生育率为1．70测算，最终城乡实际分别剩余13．2%、10．8%，合计24．0%人群只能生育1个孩子，意味着未来全面放开二孩生育政策实际涉及占总人口1/4的人群。

5．2调整生育政策风险及化解

5．2．1放开单独出生人数堆积对现行生育政策的调整会导致生育率的回升，放开“单独”政策会导致历史“欠债”的生育二胎人数堆积达1800万，如同头顶上的水库，切忌将累积能量集中释放，一泻千里。为此，将生育时间拉长，生育率回升幅度限定在可承受范围内，需在未来5年以每年360万人的速度逐步释放。调查表明:近年来城镇已有一孩期望生育第二个孩子的夫妇占52－56%，新疆等实施二孩政策地区实际生育二孩的为60－70%，按单独家庭生育二孩比例取上限70%测算，放开“单独”最终每年可能释放生育二胎250万。

5．2．2出生性别比短期攀升社会转型期生育文化转变滞后于人口转变，受“男性偏好”传统生育文化影响，在生育率下降过程中出生人口性别比异常偏高。在计划生育政策制约下，人们生育偏好选择空间有限，“紧缩的生育政策”和“强烈的男孩偏好”的激烈冲撞和挤压，出现“一胎选有无、二胎选性别”现象，目前二孩性别比高达152。放开“单独”政策，主要释放历史积累的二孩，将加剧性别比提升。因此，需尽快立法，加大“B超”胎儿性别鉴定管理和性别选择性人工流产控制力度。但从更长远看，性别比偏高是人口转变过渡性问题，政策生育率的提高将稀释性别比。

5．2．3诱发连锁反应调整生育政策控制“大水库”的同时，还必须控制“泥石流”，更要严防“江河泛滥”。婚育年龄的独生子女21世纪前20年将逐年增加，到2020年放开“单独”将有3000万可生育第二个孩子。一方面，独生子女家庭主要集中在率先调整生育政策的城市和发达农村地区，群众生育观念更接近现代，人口管理、控制能力较强;另一方面，农村超生主要是独生子女和双女家庭，放开“单独”主要涉及男性独生子女家庭，生育动力非刚性，且后期调整区现行生育政策往往比先行区宽松，欠发达地区家庭大多已生育2孩。但农村尤其是欠发达地区群众知识水平、认识程度、理解能力及基层干部调控能力有限，城市及发达地区率先调整生育政策的示范效应，会引发后发达地区人们再生育愿望。因此，生育政策调整应尽可能简单，便于群众理解、基层操作，加强管理、要加大宣传力度，防止生育政策调整诱发连锁反应而导致的生育失控;同时，设置生育政策调整过渡期，以省为单位分步实施。通过修改《人口和计划生育法》，各省根据国家法律和本省情况，修改《人口和计划生育条例》及调整生育政策。近期新疆汉族允许生二胎、河南放开“双独”，均未引起社会波动，证明分省实施可减少社会关注度，从而降低舆论炒作，减少社会震荡。

作者：马力桂江丰单位：国务院参事室 中国人口与发展研究中心