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美国特许学校考察报告

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《南方论刊杂志》2014年第六期

一、美国特许学校的发展历史

(一)特许学校的概念美国特许学校(CharterSchool)出现于美国“择校运动”的宏观背景之下,兴起于二十世纪九十年代,是美国新兴起的一种有别于传统公立学校和私立学校的学校形态。美国教育委员会(ESC)于1996年给特许学校的定义是:“‘特许学校’是公立学校的另外一种形式,‘特许状’从本质上说是学校举办者与特许学校批准机构讨价还价后签署的一份合同,合同期满后,对双方合同履行状况进行评估,然后再续或解除”。纽约时报(TheNewYorkTimes,10/1/89)认为,“特许学校属于公立学校,但它不同于受规章制度约束的传统公立学校,它们拥有更多的自主权,但是也对学生的表现承担着更多的责任。从本质上说,‘自由是要付出代的’,特许学校也被称为‘以绩效来换取自由’的运动内部的交易”。由此可以看出,美国特许学校就是针对公立学校政府管理单一和绩效不高等存在问题,以提高学生的学习成绩为宗旨,由政府提供教育经费,允许由社会团体和个人提出办学主张,经过法定部门认可,以契约的方式确认,由政府进行定期评估续约或解除合约,实行自主管理、自主发展的新型学校形态。

(二)特许学校产生的基础美国人的危机意识,是特许学校产生与发展的思想基础。纵观美国发展史,美国是一个危机意识极其强烈的国家。无论是政治、经济还是军事、科技、社会发展的危机,美国人改革的意向无不指向教育,自然也就成就了当今世界上首屈一指的教育强国,应验了国家综合实力的强大靠的是经济与科技,关键是人才的世界主流价值观和世界发展史逻辑。前苏联卫星上天就是美国人危机意识最好的例证。教育作为生产力的工具,必然会作用于生产关系。特许学校的出现,是美国在危机意识的指使下,由于20世纪80年代开始持续出现经济上的衰退、政治上的失意和传统公立学校教育体制僵化、教育质量低下而无法满足国家对人才的需求和民众对优质教育的多元选择所做出的一项重大教育体制改革。美国于1983年4月发布的《国家处在危险之中:教育改革势在必行》,为特许学校的产生与发展奠定了基础。新自由主义市场规律及其市场化潮流是特许学校产生的理论基础。与传统凯恩斯主义主张国家干预的理论不同的是,美国新自由主义经济学家弥尔顿•弗里德曼(MiltonFriedman)成为了时代的主流。1995年,弗里德曼在《政府在教育中的作用》指出,“政府对公共教育的长期垄断使得学校之间缺乏必要的竞争,应该使得学校之间(包括公立的和私立的学校)展开竞争以提高教育质量”。弗里德曼主张“自由”、“自由选择”、“自由竞争”,倡导教育市场化,认为教育不应该是美国政府提供的一种服务,而应当是市场体系的一部分。经济学家的思想观念极大地激发了教育市场化热情,特许学校应运而生。美国择校运动是特许学校的产生与发展的政治基础。基于美国20世纪80年代经济衰退,在教育领域直接表现为针对之前的,以美国各州实行“划分学区,就近入学”政策导致管理僵化、差别巨大、效益低下、依赖性强的教育问题强烈不满。在学生运动的推动下,在全美掀起了一场自由学校运动(FreeSchool),希望通过引入择校制度,促进教育从服从政府的政治化模式转变为适应市场经济的市场化模式,以提高学生和家长的选择性、参与度、公平性和对学校教育的所有权意识,为特许学校的建立与发展奠定了坚实的政治基础。教育质量危机是特许学校产生与发展的现实基础。美国公立学校产生于19世纪上半期,适应了美国工业化浪潮的需求,表现为公共性、世俗性、统一性、开放性和免费性特征,为民众提供了平等的教育,为美国的工业化、民主化和民族的融合作出了不可磨灭的贡献。20世纪70年代,美国教育进入人本主义时代,强调教育要满足人的需要和实现人的潜能,反对理智、强制,重视情感和自我,主张从需要出发,出现了教育质量下滑的迹象。70年代中期,为改变质量下滑的现状,美国又提出“恢复基础”运动(BacktoBasicsMovement),要求减少选修课,重视基础知识和基本技能的教学,强调阅读、写作、数学及学生的口头交流能力的培养。20世纪80年代是美国由工业化向信息化转变的重要时期,面对日益沉重的美国公立学校的教育体制僵化、教育不公、质量低下、工作敷衍、家长学生不满以及人才需求的危机,进一步激发了美国教育改革的决心,于1983年以联邦政府的文件发布了《国家处在危险之中:教育改革势在必行》,指明了美国教育改革的路径与方法。

(三)特许学校发展的过程美国学者雷•巴德(RayBuddle)最早于二十世纪七十年代在《特许教育:学区新模式的关键》、《特许教育:重建学区》(1988)书中提出“特许学校”概念,“特许”原意为合同(Contract)。美国教师联合会主席阿•申克尔(A.Shanker)对特许学校的兴起予以了积极关注,积极倡议地方学校董事会和工会可以特许一些教师或专业人员在合同之内,建立“自制学校”,也就是“特许学校”。第一所特许学校成立于1992年。1991年,在乔•南瑟(JoeNathan)和泰德•孔德瑞(TedKolderie)的积极推动下,在明尼苏达州(Minnesota)通过了第一部特许学校法。1992年,两位老师正式申请通过了第一所特许学校——圣保罗城市中学(St.PaulcityAcademy)。特许学校出生并不高贵,但发展态势普遍看好。开始之初,大部分特许学校都是出于家长学生对公办学校教育质量较差,要求增加自由选择的权利和提高阅读、数学学科能力的而对原有公办学校改革的诉求,而委托给学区、各州的教育代理或公立机构进行管理的。与公办学校比较,一般具有几个特点:一是办学性质属于公立学校,与政府签订“特许状”,接受政府的教育拨款。二是绩效责任与自主权并重,特许学校必须对绩效负责,同时拥有人事权、课程设置权、学校管理权。三是特许学校重视学生的学业成绩。有州制订标准进行考核和学校以文件包、展示作业、开展学业水平测试两种考核方式,政府据此决定是否续签。四是特许学校一般规模较小,采取小班化教学。五是面向社会中下层,体现教育平等。据美国网络提供的信息,至2011年,美国有42个州以及哥伦比亚特区通过了特许学校法,有9个州还没有特许学校法。至2009年,超过5250所特许学校得以建立,其中有657所因人数较少而资金支持不足,或学校管理不善、教学质量不高而关闭。以州为例,至2011年止,加利福尼亚州已经批准的特许学校有941所,约35万学生就读;佛罗里达州有483所特许学校,约有15万学生就读。

(四)特许学校的优势特许学校的特殊性,历经30多年的发展已呈现出它的独特魅力。主要表现在:一是学校拥有较大的自主权。尽管美国各州赋予特许学校的自治权仍有差异,但对传统公办学校僵化体制来说是一个明显的进步,这是校长治校、社会参与、自由发展的理想教育体制。二是真正关注学生的学业发展。学校和教师尽可能根据学生的特点组织教学,通过标准化测试、成熟的评估系统等一系列手段让家长、学生看到自己的进步,满足政府对民众优质多元教育需求。三是丰富了办学的类型。各特许学校在学校定位上从实际出发,不拒绝差生、少数族裔学生,多元的文化促进了教育的发展和学生的视野,得到了家长和学生的认可。

(五)特许学校存在的问题美国特许学校的发展尽管一片赞誉,但由于美国宪法规定各州自助管理学校事务,教育部不可过多干预各州的教育事务,因此各州对特许学校的态度、法制的建立、管理的方式等必然存在差异,加上与公办学校比较存在历史积淀较少、资金来源不足和公办学校已有的势力,以及强大的私立学校的竞争,存在着诸多急需解决的问题和困难。从全美来看,问题主要表现在:一是学校规模普遍较小,资金支持与学生多元发展存在困难。二是课程设置仍然缺乏创新性。三是办学条件非常有限。四是各州发展水平良莠不齐。五是办学资金政策支持仍需完善。

二、美国特许学校发展的国家政策走向

美国特许学校的发展史,是美国政府教育制度变迁的一个宿影,是美国务实的教育政策在特许学校制度建设上快速反应、日趋完善的一个鲜明例证。美

国关于特许学校的国家教育制度设计主要体现在两个维度:一是国家教育政策的指引。如1983年联邦政府发布了《国家处在危险之中:教育改革势在必行》,以国家纲要发布的为主,体现国家的意志和指导的作用。二是各州制订的特许教育法。体现各州因地制宜,分类发展的基层教育管理机制,对特许学校的产生与发展起着决定性的作用。

(一)特许学校法有效引导各州教育有序科学发展。一哄而上的、亦或是毫无章法改革注定是失败的。如马塞诸塞州不仅限制本州特许学校的数量,还限制报读特许学校学生的数量,以随机录取拒绝数以千计的学生入读特许学校。限制最强的密西西比州,允许规划未来的特许学校数量为15所,并且规定2005-2008年,每年新增加的特许学校不超过5所。这种国家顶层设计,地方因地制宜的做法,极大地推动了教育科学发展。

(二)地方性的教育法规制度有效引导了特许学校规范发展。以明尼苏达州为例,自1991年通过第一部学校特许法以来,每年州政府都会对此法进行修订和完善,主要内容包括:适当的发起者、特许状的有限性、合适的申请者、特许学校组织管理形式、学习年限、特许状、教师资格认定、运作资金、运输、特殊教育、入学要求等,以有效规范和指导本州特许学校的发展,同时也为其他州提供借鉴和参考。

(三)国家宏观指导调控的体制有力促进了地方和办学者的积极性。美国联邦政府为了加强对各州的指导,一是开展各州特许学校发展的水平评估。一般通过四个维度来评价:授权主体、合理的资金支持、特许学校数量上限、自主权等。二是发挥宪法赋予总统对公共政策最高决策权的作用,直接有效引领教育改革发展。20世纪80年代,里根总统认为联邦政府教育部极度不负责任,下令撤销联邦教育部,直接将教育的领导权交给各州自主管理,从某种程度上说,阻碍了美国教育的发展。1989年老布什出任总统,签署了《美国2000年教育战略》。这是一个重建美国理想学校的重要的长期的战略,这是一个对1983年发布《国家处在危险之中:教育改革势在必行》以来教育局势和质量并未好转的极大反思成果。尽管老布什总统一直极力推崇私立学校教育券计划,但从报告四部分内容来看,提出了鼓励择校运动,尊重地方管理,依靠地方积极性,着眼社区,提高美国的基础教育质量的系列教育主张,并决定拨款2亿元资助这类公立、私立学校运作,为特许学校产生与发展提供了良好的外部环境。1993年克林顿当选总统,他反对将政府资金投入到私立学校,主张在公立学校中进行有限的选择,大力扶持和发展特许学校计划。于1993年签署《改进美国教育法》,对美国基础教育阶段提出了五个方向的改革意见。于1994年签署《2000年目标:美国教育法》,是一部面向全体的、基于国家标准化运动的改革纲领,正式将特许学校纳入联邦政府的教育政策体系。提出在20世纪末,建立超过3000所特许学校,并于1999年增加特许学校专项拨款1亿元。1998年,克林顿又签署了《特许学校扩展法》,确立了特许学校的公立性质,增加了对特许学校的直接经济资助,2000年联邦财政用于公立特许学校计划的资金达到1.3亿元,成为了美国特许学校发展最快的时期。2001年1月20日小布什正式就职总统,他继承了老布什的教育券计划,发展了克林顿的在经济上对特许学校的支持。重要的是,上任后的第三天即签署了至今成为美国教育史上最重要的法案之一的《不让一个孩子掉队》法案。该法案标志着美国全国性教育政策的形成和联邦政府对全国教育的领导作用,使小布什成为美国教育政策史上最重要的贡献者。在法案中提出首先对特许学校投入20亿美元,随后又投入10亿美元改善特许学校的设备,进一步促进了特许学校在数量上和质量上的发展。奥巴马是2008年初次当选第一位非裔美国总统。2009年2月17日,奥巴马签署了《2009年美国复苏与再投资法案》,有七分之一的资金约1150亿美元直接补助教育系统,成为了美国教育史上最大的一笔一次性教育投入,其中直接用于特许学校的资金达到43亿美元。2009年11月,奥巴马政府颁布了“竞争卓越”教育革新计划,总投资40亿美元,提出要大力兴建“特许学校”,让家长、学生提供有更多的教育选择。2010年3月,奥巴马又对《不让一个孩子掉队》法案作出了及时调整。奥巴马鼓励取消对特许学校的种种限制,大力支持各州创办最优质的特许学校,并接纳更多的学生,对不成功的特许学校勒令关闭。纵观美国历届政府的教育政策,均对特许学校产生与发展予以了积极的关注和大力的支持,并与特许学校的发展出现正相关的关系。充分说明,一项好的改革计划,我们不但要有清醒和一贯的认识,还必须要有强有力的政策制度设计,以及必要的资金作为保障。

三、建立中国特许学校的政策建议

(一)准确把握中国特许学校的定义按照世界经济政治发展的规律,我国于1978年全面实施了改革开放政策。历经30多年的发展历程,我国经济体制已由计划经济、有计划的商品经济向市场经济转变,教育体制也逐步由单一的公办体制、公办与民办二元结构体制向以公办为主体,多种办学形式共同发展的教育体制转变。有专家预测,到2030年,我国GDP总量将达到世界第一。一流的国家,必须有一流的教育作为基础和保障。无论从经济、政治、社会发展的宏观角度来看,还是从教育自身发展的微观角度来看,我们都已经到了新一轮教育体制改革和发展的时候了。一流的国家或地区学校教育,在保持世界高水准的前提下,必须能让不同信仰、不同民族、不同文化、不同兴趣、不同特长、不同实力、不同阶层的学生得到应有的长足的发展。政府包揽教育的格局,无论从经济角度、政治角度,还是社会角度上考量,都是不可能的,也是没有必要的。动员社会力量参与办学,促进教育多元优质发展,释放教育的正能量已成为当代教育发展的主流。中国特许学校,就是在中华人民共和国宪法和中国特色社会主义理论指导下,按照国家法规由有关教育部门批准设立,举办者依法由具有共同教育主张的团体或个人组成,共同约定办学章程,定期接受政府评估监督,办学经费主要由政府提供基本生均公共教育经费和吸纳民间资本和智力构成,对现行的公办学校、楼盘政府配套学校实行自主管理、自主发展、接受监督、服务社会的契约型公益性学校。

(二)充分认识建立中国特许学校的重大意义1、建立中国特许学校是贯彻落实党的十八届三中全会精神的有效载体。十八届三中全会《决定》提出了“深化教育领域综合改革”总体要求,吹响了探索教育领域新的体制机制的号角。习总书记报告解读时明确指出,“面对未来,要破解发展面临的各种难题,化解来自各方面的风险和挑战,更好发挥中国特色社会主义制度优势,推动经济社会持续健康发展,除了深化改革开放,别无他途。”“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱,解放思想是首要的。在深化改革问题上,一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放,我们就很难看清各种利益固化的症结所在,很难找准突破的方向和着力点,很难拿出创造性的改革举措。因此,一定要有自我革新的勇气和胸怀,跳出条条框框限制,克服部门利益掣肘,以积极主动精神研究和提出改革举措”,为我们开展中国特许学校探索试验指明了方向,明确了路径,增强了信心。2、建立中国特许学校是完成深圳市国家教育综合改革发展试验区的重要内容。深圳市教育局在2012年文件部署国家教育综合改革试验区任务时,提出了探索深圳特学校校的项目规划。同时,如何有效解决当前深圳国有民办学校、政府楼盘配套学校的可持续发展问题,急需从特许学校的经验中解放出来,既释放了政府公办教育发展的空间、又满足了民众对多元教育的需求。3、建立中国特许学校是教育体制发展规律在中国普遍化的具体表现。1978年以来,我国成功地在经济基础的核心环节上取得了重大的理论和实践上的突破,如市场经济体制的转轨;“经济特区”、“自由贸易区”的建立;农村集体经营性建设用地入市政策等,极大地解放了生产力发展,同时,也为我国教育体制改革发展提供了广阔的视野和坚实的基础。当前,我国正处于工业化、城镇化、信息化的初级知识经济阶段,市场在资源配置中的决定性作用已经显现,人作为市场经济的主体,必须要有与之相适应的素质和要求。传统的教育体制,特别是当下的公办教育体制的诸多问题的解决,完全可以借鉴美国特许学校的经验和模式,引进我国经济体制改革的成功经验,积极探索深圳市国家教育综合改革发展试验区在特许学校的法制建设、申办条件、学校遴选、资金拨付、学校管理、质量监控等方面的有效途径。4、建立中国特许学校可以有效避免陷入“国有民办”的“陷阱”。在我国20世纪90年代,我国曾出现过“国有民办”新型的办学体制。由于文化背景和政策配套跟进不足,一些公办学校和教育部门打着教育公平的旗号,主动和被动地利用优质公办名校的名誉和地位,对薄弱公办学校强行转制为国有民办学校,或租赁校舍、“校中校”设立国有民办学校,成为了名符其实“假民办”,暴露出了“趋利主义”倾向,违背了教育改革的宗旨,偏离了原有公办学校转制为“国有民办”学校的初衷和运行的轨道,损害了老百姓的利益,败坏了党群政群关系,影响了教育改革的进程。尽管我国国有民办学校改革与美国特许学校运动相比较,都起源于上世纪80、90年代,都是在改革公办教育的背景下产生,都倾向认定为公办学校性质,都想通过引进办学主体激活原有教育体制,都已经在教育质量、办学模式、引进资源等方面取得了成绩等有着许多相似之处,当下仍有不少举办者、专家、学者呼吁保留这种形式。但是,我国国有民办学校与美国特许学校相比,是有着本质区别的。具体表现在:一是改革的具体动因不同。美国特许学校的设立,资金主要还是依靠政府拨款,最主要的动机是为了实现一种不同于传统公办学校,而且传统公办学校已证实不可能实现的教育理念。我国国有民办学校设立的目的主要是解决教育经费的严重不足、学校教育与管理体制的僵化问题。二是学校举办者承受的压力不同。美国特许学校主要是依靠教育质量吸引学生,确保政府依据学生数量予以拨款支持,从而推动学校自身健康发展。我国国有民办学校少有政府拨款支持,主要依靠自身学费收入维持运行,导致了国有民办学校发展与公办学校竞争的先天不足。三是学校发展的路径不同。美国特许学校必须依照章程的承诺,尤其是对学生学习成绩的绩效责任上,定期接受政府和公众的考核评价,不达标则意味着举办者要终止合约,学校关闭。我国国有民办学校经营的方向主要表现在筹措教育经费、建设新型校舍、招收免费优秀学生上,对影响学校核心竞争力建设的教育理念、发展战略、学校定位、学校管理、课程建设、团队建设、教学方式等缺乏真正意义上的教育改革与发展。四是政府对独特的办学体制的认知不同。美国特许学校是美国政府为适应“择校运动”“公立学校绩效责任运动”,强化联邦政府教育引导,淡化控制与垄断,通过设立教育“辅助金”和教育改革专项基金,在资金提供、监督考核、规范办学等方面不断加以管理和引导发展。我国国有民办学校由于政府部门缺乏连贯性的配套管理政策支持,加上国有民办学校“逐利行为”的本性和自身校产、财务、人事管理等问题,政府未能因势利导,而采取逐步减少资金支持、“害怕”资金和政策的支持,在公办学校和民办学校两边夹插着“不公平”、“不合理”、“不合法”的嘈杂声中,政府部门禁止举办国有民办学校。由此可见,在我国发展国有民办学校,先天不足,后天不力,其结果只能走向衰亡。(三)整体把握中国式特许学校的发展进程2002年,我国颁布的《民办教育促进法》,标志着以《宪法》为母法,以《教育法》为基本法,以《民办教育促进法》为主,由《学位条例》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》以及国务院的有关行政法规、教育部发布的部门规章与各地制定的有关民办教育的地方性法规、地方政府规章为内容的中国民办教育的法律体系基本建立。2010年11月7日,在河南郑州召开以“新纲要、新动力、新态势、新发展”为主题的中国民办教育发展大会暨中国民办教育协会年会上,教育部副部长鲁昕指出,教育部经过一个阶段的深入调研和梳理,为民办教育再次发展和创造一个好的政策环境,梳理出来了十个方面的问题,这十个方面的问题也是教育部要解决好的十个方面的问题。第一,法人属性问题。第二,产权属性问题。第三,学校权力问题。第四,教师权益问题。第五,会计制度的问题。第六,营利与非营利的问题。第七,合理回报问题。第八,优惠政策的问题。第九,市场监管问题。第十,政府服务的问题。如何有效解决中国民办教育发展问题,我们可以从公办学校的改革探索非营利性教育机构的政策法律的边界,为特许学校、民办学校科学发展提供法制和资金的保障。

(四)科学设计中国式特许学校的政策路径党的十八届三中全会对我国全面深化改革作出了系统部署,指出要积极发展混合所有制经济,要求“深化教育领域综合改革”,特别提出要“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会力量兴办教育”。教育事业改革发展迎来了难得的发展机遇。在特许学校的发展的政策选择上,我们要鼓励和支持公办学校、民办学校转制建设特许学校。建立以地级市单位为区域的特许学校政策环境。通过资产评估,允许公办学校、高端民办学校、大型社会慈善团体、大型企业、高科技大型企业以及高端专业人士以资产、资金、智力、管理等入股,并出任办学主体。鼓励和支持高端专业人士、公务员出任特许学校管理委员会成员,或担任董事会成员。政府以区域教育生均公共教育经费作为正常性经费投入。规范特许学校税负政策以及特许学校内部公办与民办资金分类管理。强化国家教育督导,开展以章程为准绳的第三方中介教育机构定期和不定期评审、监督工作,并据此作为特许学校合同续签或解除的重要依据。

作者:黄承华单位:深圳市石岩公学

南方论刊责任编辑:田老师    阅读:人次
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