美国旅游公路发展的启示范文

近年来，我国旅游产品日益丰富，旅游市场不断壮大，综合拉动作用愈加突出。2014年我国国内旅游人数达到36.1亿人次，比上年增长10.7%；国内旅游业收入为3.0312万亿元，比上年增长15.4%[1]。在春节、“十一”两个黄金周中，2013年全国旅游收入比2012年增长约10%[2]。随着国民经济的持续发展和人民生活水平的全面提高，人民群众对于旅游、休闲的需求还将不断扩大；高速交通网络的逐步建成以及全国高速公路小客车节假日免费通行政策的实施，使得自驾车成为重要的旅游出行手段；随着人们旅游观念的转变，现有的“快餐式”、“节假日”旅游形式将被“深入式、体验式”所替代，自驾车游、自行车游、徒步游览已成为潮流。上述新的旅游出行方式，对传统公路提出了挑战，要求建设满足国内外游客综合需求的公路网络，尤其是旅游公路网络。2014年8月，国务院颁布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）针对社会新形势对旅游业及与旅游业相关的各个行业提出进一步要求，其中特别对旅游交通相关的基础设施提出了具体要求和重点任务。这说明旅游交通建设的重要性已上升至国家层面，将成为未来交通建设的重点之一。从国内外旅游公路发展的历程来看，其建设的中心理念从注重通行、美学等的道路景观逐渐转向对区域性旅游公路的规划与设计，在公路中强化和突出地域景观特征和旅游功能。随着汽车的兴起，欧美国家居民对户外游憩的兴趣增加，建立起一套完善的旅游公路理论体系，甚至出台相关法案，如美国使旅游公路规划与设计进入了从国家到地方有序管理、规范化发展的时代，为我国旅游公路发展提供了很好的借鉴。本文根据美国旅游公路发展实际，按照操作实施主体的区别，将其发展历程划分成3个阶段，并分析了美国旅游公路行业成熟之后产生的多种成效，作为我国旅游公路发展的借鉴。同时结合我国的基本情况，与美国发展的各个阶段比较，认为我国基本处于发展中期，需从国家层面开始探讨旅游公路相关政策规范的建立。

1“旅游公路”解读

自20世纪90年代起，旅游公路在我国引发了交通与旅游等多角度的研究与讨论，也陆续进行了多种相关建设实践。目前旅游公路已不仅是一类单纯的公路交通线路，而被赋予了更广泛的期待：即通过旅游公路在沿线一定范围内的延展，起到纵向上主动引导产业流向，横向上带动产业进步的作用。特别是在旅游资源禀赋相对较好但受基础设施条件严重制约的区域，准确定位的旅游公路建设得到积极推动与支持。根据对国外旅游公路情况的认知以及我国实际发展需求，定义旅游公路是具有满足旅游交通和旅游体验双重功能的廊道。从其自身构成来讲，旅游公路是一个由公路主体、慢行系统、服务设施、景观文化、解说系统有机结合的系统。

系统不以场地为局限，而以线路为骨架，将周边可实现功能、满足需求的空间均纳入于系统内部，故旅游公路系统附着于没有清晰界限的廊道之上，根据对其功能实现程度的要求来大致确定所属范围；其形象上呈树状结构，即包含主线、支线及合理分布其间的服务设施节点。公路旅游这种以人的交通行为为载体的旅游方式，包含有公共营运、自驾、骑行、徒步等多种方式，一个完善的旅游公路系统需根据需求研究，为上述方式创造有利条件，满足旅游过程中的生理、安全等低等级需求，如公路主体、慢行系统（自行车道与步道）以及服务设施中的部分补给功能是公路旅游行为中的必需物质构成；而服务设施（服务场所与服务内容）中提供的更加便捷舒适的服务内容、景观文化（视觉景观与体验景观）层面的创造、恰当及时的解说系统（指示、提示、解说设施）则尽可能贴近情感、尊重、自我实现等高等级需求。从其发挥的作用来讲，旅游公路是一类提供服务设施、促进产业诞生、打造旅游精品、具备宣传效应的公路旅游产品。旅游公路通过连接交通干线到旅游景区或景点、景区与景区间，引导游客便捷地到达旅游目的地，成为连接各个重要或潜在景区景点的纽带；同时作为具有地域特色的高品质公路旅游产品，公路及其所经过的廊道在视觉、历史、娱乐、文化、自然等方面具有特殊价值。由于旅游公路自身及其廊道具有代表性、唯一性、不可替代性和典型性特征等，具备打造成为“线形公园”和特色旅游产品的特质，对于旅游来说，是一种最为经济、直观、深刻的体验方式，也是对点状、面状旅游开发模式的补充和完善[3]。

2美国旅游公路发展及成效

2.1美国旅游公路发展历程以公园道为代表的绿带式景观公路从18世纪开始在美国出现。它们把绿色引入城市，是具有游憩、生态、美学等多种意义的绿道，也是旅游公路的雏形。美国旅游公路的发展具有明显的时代特征，主要分为以下3个阶段。

2.1.120世纪60年代之前的旅游公路自由发展阶段二战结束之后，美国经济增长迎来“黄金时代”。从1955—1968年，美国的国民生产总值以每年4％的速度增长[4]。州际间的高速公路及配套的二级公路系统发展迅猛，使到达美国48个州及夏威夷地区的任何一个乡村地区变得非常容易。到1971年，美国拥有汽车1.11亿辆，83％的家庭至少拥有一辆汽车，其中最具特色的汽车是家庭式旅行车（Sta?tionWagon）[5]。社会经济的发展及稳定，带动居民生活水平的提高；汽车业、公路交通业的完善，和美国人对于自由、休闲和娱乐的精神需求自然形成了公路驾车旅游的热潮。于是，如弗吉尼亚州的弗农山纪念路、沿密西西比河的大河路、华盛顿纪念旅游公路、蓝岭旅游公路等一系列以旅游为导向的公路陆续兴建起来，成为这种类型公路的奠基者[5]。由此可见，在一定程度上，旅游公路是社会经济、汽车及交通业发展到一定阶段的必然产物，恰当地满足了居民对于休闲娱乐等精神生活层面的需求，也是地方政府用以带动区域经济发展的有效手段和主动作为。

2.1.220世纪60年代至80年代旅游公路政策形成阶段1966年美国商务部（当时公共道路管理局隶属该部）撰写了第一份旅游公路和公园道发展建议报告，对相关建设进行了调查总结，并提出制定国家风景道计划的建议。这标志着旅游公路建设正式成为国家关注的重点领域之一。1973年，在美国国会要求下，联邦公路管理局完成《国家旅游公路系统可行性评估》报告；1990年完成《国家旅游公路研究分析总结》；1991年完成《国家旅游公路研究报告》并于同年依托该报告制定了“冰茶法案”（IntermodalSurfaceTransportationEfficiencyActof1991）下的“国家旅游公路计划”。1995年联邦公路局正式颁布了该法案，正式在国家层面立法。此后，逐步形成了旅游公路体系建设的战略思路，包括：廊道保护手段、景观优化方法、补充沿线设施等，形成了综合全面的建设体系[6]。在客观条件具备的前提下，作为正式法案的“国家旅游公路计划”，历经30年的研究与推动。在此期间，国家联邦公路管理局起主导作用，美国国会起决策作用，户外行动协会等研究机构起智囊作用，分工协作，目标一致，共同完成了计划的制定与政策的推行。

2.1.320世纪90年代以后的旅游公路立法推广阶段美国于1995年正式出台的“国家旅游公路计划”（NationalScenicBywayProgram）中明确了一套完整的旅游公路评估体系。为了帮助指导申报和评估，联邦公路行政处以及各州旅游公路计划管理部门或委员会陆续了指导材料，例如《申报指南》等。材料明确了美国旅游公路至上而下的3类级别：泛美旅游公路和国家旅游公路、州和联邦机构旅游公路、地方旅游公路。各类法案及规范还对每级别旅游公路的评估从技术指标和管理体系方面都进行了严格规定。根据该计划的规定和标准，分别于1996年、1998年、2000年、2002年等评选出目前共150条泛美旅游公路和国家旅游公路[5]，结合后续“州旅游公路计划”，符合标准的旅游公路目前已遍布美国各州县和乡村。美国旅游公路现已成为美国交通运输体系中的重要组成环节之一，也与国家公园体系共同形成美国旅游体系中的核心“点线面”组合，不仅独立成景，也是通往和游览国家公园的主要方式。美国旅游公路分布见图1。

2.2美国旅游公路发展成效

2.2.1产生交通行业新发展点，实践交通建设可持续理念自美国州际公路网络建成以来，其公路建设重点转为改扩建项目。旅游公路以其交通、游憩、教育和遗产保护等多功能综合的特征以及符合时展的创新理念成为该阶段的建设主流，带动各地区的积极性和创新能力的提高。美国旅游公路与国家公园密不可分，接近或穿越国家公园的线路往往是品质最高但生态环境脆弱的路段；且对于旅游公路的评选与道路技术等级无关，既包括高技术等级路段也包括低等级路段。由此，美国许多交通绿色可持续建设理念都在此类路段上践行和完善，不仅尽可能避免其对环境的负影响，还保证技术等级层面的安全水平，为使用者提供舒适的体验，形成了大量以实践为基础的绿色和可持续建设技术及方法，对全国交通建设乃至世界交通建设都提供了经验借鉴。

2.2.2诞生旅游知名品牌，具备世界水平旅游吸引力早在20世纪上半叶，公路旅游就已成为美国人主要的旅游方式之一，并一直保持到今天；美国旅游公路也成为吸引世界旅游者前往的闪光点。如美国“母亲之路”——66号公路、“全美最孤独的公路”——50号公路、“美国最美丽的公路”——1号公路、“美洲的至爱大道”——蓝岭公路、佛罗里达A1A公路等都成为旅游者到该地必去的旅游目的地。其中66号公路斜贯美国西南东北，多个路段加入国家旅游公路计划。以这条路为背景的电影、文学作品层出不穷；具有创意行销手法的商业从其中获得了无限商机也带来了更多人气。66号公路在我国也广为人知，百度搜索相关结果达2920000条之多。

2.2.3复兴沿线经济活力，形成遍布全国的经济增长点经过“国家旅游公路体系”评选，各具特色的旅游公路分布于美国各个地区，成为地方上开展旅游宣传的重点之一。某些经济衰退的地区受旅游公路的带动而重新发展起来。以66号公路为例，它曾是通往美国西部的主要通道，但因不再能胜任日益繁忙的州际交通而于1985年被州际高速取代。原有的兴盛繁荣迅速衰退，交通流量骤减，曾名盛一时的商家逐一关闭，沿途市镇甚至被废弃。自“国家旅游公路体系”开展立法进程，66号公路以象征美国精神的旅游公路面貌被重新纳入地图。“66号历史公路联盟”（NationalHistoricRoute66Federation）成立，发动了认养公路的活动，地方政府修缮路面和服务设施、开展文化活动、制作旅游产品、采取媒体宣传手段，来保护沿线自然景观资源，留存、延续并宣传原有的历史文化价值。现在66号公路已经成为美国精神的代表，吸引越来越多来“朝圣”的旅客“回顾过往、体验西部风情”。沿途城镇又重新以旅游景点的身份兴盛起来，拥有固定流量的游客，并保持一定的经济增长，萧条景象一去不返[7]。美国66号公路景观见图2。

3我国旅游公路基本情况

3.1各地旅游公路发展情况目前旅游业已经成为促进我国地方经济结构调整、区域开发、社会稳定的重要因子，并成为增进地方经济发展和创造就业岗位的最活跃力量。交通是旅游的重要组成部分，是旅游活动中的主要时间消耗、费用消耗以及效果因素。公路交通具有灵活、快速、方便、直达的优越性，随着自驾游等形式的旅游人数不断增加，公路交通的运输需求也在不断增加，对公路交通和旅游业的发展提出了更高的要求，旅游公路的重要作用和地位日益凸显，并且受到越来越多的重视。目前包含京津冀、长三角地区的20余个省市均已投入开展与旅游公路、旅游交通相关的建设，并出台指导意见或文件，编制旅游公路规划及相关规范等。

3.2我国旅游公路发展建设遇到的问题我国旅游公路的兴起是在公路交通大发展之后伴随国内旅游业兴旺发展而开始的，尤其最近10年来是国内旅游公路的“爆炸式”发展时期，旅游公路已成为当前的公路研究和建设热点，以及地方基础设施建设最为活跃的市场，各种各样的旅游公路不断被规划、实施。伴随着建设数量和规模的增长，也涌现出越来越多的问题。

3.2.1现有公路状况无法满足日益增长的旅游需求（1）现有公路服务与旅游需求不吻合我国目前一般公路交通建设的主要目标是保障相应地点的通达性，行业内对于公路自身的服务性特征关注较少，导致公路服务设施特别是低等级公路服务设施不完备，服务功能不健全。而在长途、自驾旅行中，休憩、如厕、饮食、临时观景等是基本需求。以今年“十一”黄金周新疆地区为例，通往伊犁、奎屯等多地的高速公路服务区人车混行，信息不畅，旅游者无处休憩；通往景区的主要国省道难以寻觅休憩如厕之处。现有政策及趋势表明，未来公路交通的发展重点包括旅游服务功能，是目前公路亟待发展、也可及时发展的任务之一。（2）公路旅游交通安全问题突出，缺少建设保障近年来，如西藏318国道“8?9”特大交通事故一类的旅游大巴公路交通事故频发。发生事故的此类公路往往通往景区，景色优美、引人入胜，但所处地形复杂、地质不良；旅游大巴等载乘人员众多，一旦发生事故，容易造成重大人员伤亡和损失；此外，目前日益增长的骑行者也对公路建设提出了精细化划分的安全要求。由此，公路设计、交通安全设施设置对于山地、高海拔等特殊地区的旅游交通安全十分重要，而目前一般性安全考虑不足以与相应安全后果相匹配，应进一步强化对此类地区公路旅游交通安全的重视程度，并反映在公路设计和建设中。（3）重点区域旅游交通容量不足，公路密度不够我国优质景区众多，但在人口基数巨大的条件下，造成集中出行时间中通往景区的车辆涌入量剧增。2014年“十一”期间1天内进入喀纳斯的游客超过景区容量的3倍之多，在唯一“可行之路”的G232国道上的车辆排队长达10km。同样的情况也出现在九寨沟、华山等等众多著名景区。在通向景区的公路修建中，往往出现断头路或“唯一”路，是造成后期交通拥堵或不畅的根本原因。通过先期合理规划，布局旅游公路环线，通过农村公路改造适度增加旅游公路密度，是从根本上解决后期可能产生的堵塞、停车场不足等问题的有效途径。

3.2.2管理机制不明确，缺少统筹规划与资金保障现阶段，对我国旅游公路发展的认识虽然在逐步提升，相关理念方面有所更新，但由于缺乏国家层面的旅游公路建设政策和规划，而缺少普适性和统一的理论体系和认定机制，各地区负责建设的部门级别不一，资源及力量投入不均衡，导致项目建设水平参差不齐，无法最大限度地发挥旅游公路建设资金能够达到的效果，也阻碍了旅游公路功能的全面发挥。同时，此类项目多属于低等级公路建设项目，资金来源少，用以进行旅游服务、生态环保等的资金缺乏，无法提升道路品质，达不到旅游公路国际标准的要求。以上问题导致我国旅游公路发展阻碍重重，制约着这个新兴行业在旅游业、地区经济等方面发挥其更为积极的作用。

3.3我国旅游公路与美国旅游公路发展阶段的比较

3.3.1发展时机类似根据中国社会科学院主持完成的《中国汽车社会发展报告（2012—2013）》以及国际通行标准，我国已整体步入“汽车社会”[8]。从表1可知，由于我国人口基数极大，总体人均经济水平以及汽车保有量尚与美国60年代有一定差距。但由于我国东西部经济水平及人口分布差异较大，东中部诸多城市已具备甚至超过美国60年代的经济水平，大量资源及需求集中在此类地区。目前全国有31个城市的汽车数量超过100万辆，其中北京等8个城市汽车数量超过200万辆。我国高速公路及公路总里程也远超美国当年，为驾车出行提供了足够的基础条件。2013年5月由国家旅游局组织召开的2013全国自驾车旅游发展峰会了《中国自驾游发展报告》，数据表明2008年后，自驾车旅游开始呈爆发式增长，据估算，自驾游和自由行游客从数量上已超越组团游人数，并领跑旅游市场。截止2012年底持有汽车驾照的人员首次突破2亿人，庞大的汽车保有量和庞大的持驾照群体，将成为中国自驾游的主要生力军[9]。从美国汽车发展历史中可以看出，“汽车社会”里人们对于出行以及通过出行满足精神需求的期望“势不可当”。由此可见，同美国一样，我国国民经济以及汽车业的发展为旅游公路的快速发展奠定了必要的物质基础；同时，我国高速公路又与美国州际公路等基础设施建设一样，其快速增长为出行和自驾游提供了必要的基础设施、通达条件和接待能力，成为交通业与旅游业之间相互促进的主要表现形式。

3.3.2发展环境类似早在美国的“国家旅游公路计划”提出以前，即20世纪10—30年代，以美国州政府和地方政府为主导的团队即在各地兴建旅游公路，如纽约州西彻斯特公园路、德克萨斯上港卡多公路、弗吉尼亚州弗农纪念公路等，其建设理念成为后续旅游公路建设指南的主导思想和核心基础[10]。这些旅游公路与美国国家公园系统共同构成了旅游者自驾出行必要的空间系统。我国以市县为代表的地方政府十分支持旅游公路的建设，多地开展的建设虽然理念与水平参差不齐，但都具有创新精神和服务意识；通过对示范项目建设理念和做法的总结，以及对国外成型技术的借鉴，为实现具有我国特色的旅游公路标准化、规范化建设奠定了基础。这也与美国当年的社会背景十分相似。

3.3.3建设价值类似我国与美国均属于地理范围跨度较大、景观类型丰富的国家。干线交通网络的建成，如我国的国家高速公路网络以及美国的州际高速，主要是为了解决地区之间快速通达的问题，根据表1数据，我国已经建成相当规模的快速交通网络。在满足经济需求的前提下，未来公路交通将更强调为使用者需求服务的服务性，并还将拓展多种服务功能。在美国这种成熟的汽车社会背景下，除快速通达的干线公路之外，联通干线（包括城市等交通枢纽）至景区，景区之间，景区内部的公路是拓展服务功能的主要领域，此类公路的使用者以旅游为主，通行为辅，对公路服务的需求与旅游需求结合紧密。公路成为交通、游憩、教育和遗产保护等多功能完美融合的产物，为使用者提供教育、生态、文化和游憩等多方面体验；促进地方政府与公众对景观公路建设的重视，促进各利益主体、地区之间的沟通、协调和合作，通过地区参与和管理促进社会经济的持续繁荣。我国公路建设正面临上述发展的需求及可能。

4美国旅游公路发展对我国的启示

4.1我国旅游公路政策推行建议（1）时段性：通过与美国成熟旅游公路体系及其发展历史的比较，我国旅游公路现有发展水平处于自由发展至亟需通过政策约束和引导的初级阶段。在旅游公路相关的政策制定中应强调按时段发展，按社会进程发展，不鼓励与周边社会发展条件不相匹配的超前完成，造成资源浪费。（2）阶段性：确定旅游公路体系建设的基本框架与步骤。由粗及细，由简及繁，循序渐进地支持地方政府搭建旅游公路管理机制，建立评估机制，最终形成完善的国家旅游公路体系。（3）地区性：根据我国区域社会经济发展差异，强调对京津冀地区、长三角地区等发达区域，以及边疆地区、贫困地区、生态保护区等区域实行差别化指导，有针对性地鼓励前者、扶持后者。（4）层次性：应首先建立国家层面的旅游公路管理机制框架，并在此基础上为各省行政区域、地方市县提供模板，逐级推动管理体制建立。

4.2我国旅游公路体系建立的具体建议

4.2.1建立旅游公路评估认定机制旅游公路包括已建和新建公路。分别针对已建与新建旅游公路进行评估认定研究，包括评估认定流程及评价方法研究。针对新建旅游公路的评估认定方法是指：在规划中需通过廊道旅游价值评价，确定拟建旅游公路价值水平，以进一步评估哪条廊道可纳入或者该廊道是否可纳入旅游公路建设，并确定该旅游公路以何种等级来进行建设。对已建旅游公路的评估认定流程基本一致，但已建公路线位明确，需研究采用相应评价方法对旅游公路价值水平进行认定。在旅游公路申报时，拟建旅游公路廊道或待改造公路也需经过上述评估。对旅游公路的评估认定研究，能够起到促进各地区旅游公路申报踊跃性、逐级提高建设质量的作用。

4.2.2推行区域旅游公路规划通过对国家、省、直辖市及地区等不同尺度要素的考虑，推行不同尺度旅游公路规划流程、方法与基本内容，并要求规划的具体内容，包括部级，省、直辖市级以及地区级旅游公路规划的相对规模、规划原则与审查要求。根据不同尺度旅游路的功能特点，提出适合旅游公路布局规划的理论与基本方法。

4.2.3建立旅游公路建设标准以打造“公路旅游产品”、“服务旅游产业发展”、“便利公众出行”为目标，研究提出旅游公路建设标准，对旅游公路内涵、总体设计、主体设计、安全防护设施、旅游服务设施、景观、环境保护等方面进行全面、细致的规定。

4.2.4建立旅游公路管理机制通过对相应机构设置的了解，研究国家、省、直辖市、地区等各个层级旅游公路管理机构的设置方式，包括层属关系、负责内容、与其他部门的相关性等等，并提出落实措施。通过上述对管理机构的梳理，明确各层级管理机构的管理内容，包括旅游公路评估评定、布局规划、资金补助、建设审查等等；并明确详细的管理流程，包括评选时间、规划审批流程、补助资金发放方式、审查频次等等。

4.2.5研究旅游公路投融资政策研究以各级政府拨款成立旅游公路专项基金的可行性；并提出按一定比例，支持已评定旅游公路及提升项目的操作方式，进一步改造、提升项目品质，鼓励、保障并维护旅游公路项目的可持续运营。通过对公路旅游服务设施建设、旅游产品设计以及带动周边旅游经济发展等的分析，研究旅游公路产品经营的可行性；提出招商引资策略，鼓励产品开发，拓展投资类型，增加建设资金来源。

4.2.6构建我国旅游公路体系为有效、有序地建设、管理旅游公路，通过研究考虑如何建立健全国家政府层面自上而下的旅游公路管理独立机构，负责各级旅游公路体系构建和管理事宜。考虑采用符合目前交通管理体制的旅游公路管理机制，并通过实践、验证，将旅游公路建设管理纳入交通行业法律法规体系之中，进一步保障该新兴行业有序、有效地发挥作用。通过政策手段与宣传，扩大公众认知范围，引导公路建设行业按照规章制度、规范原则立项、设计、施工、维护。从而由小带大，以点带面地规范旅游公路建设市场。

5结语

根据上述分析，从我国社会经济发展水平来看，由国家牵头开展旅游公路建设的时机已臻成熟。在国家旅游政策的刺激下，结合社会经济的发展，自驾游数量以及出行数量的增长是大势所趋，如何在公路交通这种基础设施建设中关注、重视相关功能的优化与拓展，是不久的将来公路交通必然面临的问题之一。通过开展大区域旅游公路规划，从宏观策略落地的层面，将为旅游节点提供多解方案，同时引导旅游者做出多项选择，成为有效的解决途径之一。国家层面的旅游公路建设支持将为西部地区带来希望，促进东部地区建设的规范和提升。

作者：王萌萌 单位：交通运输部科学研究院