网络社团治理问题探究范文

《江汉论坛杂志》2015年第十期

党的十八届三中全会提出，要坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。目前，对网络社团的认识还存在不少分歧，也缺少相应的法律法规对网络社团进行引导和规范，学术界、政府部门对网络社团治理还没有形成成熟的理论。理论的模糊为实践的推动带来了种种困难，在实践中网络社团存在种种合法性困境。网络社团到底是什么样的组织，需不需要发展网络社团，网络社团在现实中存在的问题是什么，如何进一步规范和加强对网络社团的治理，这些是本文要着力探讨的问题。

一、网络社团的内涵和特点

1.网络社团的内涵当前，互联网上形成了形形色色的网络组织，这些组织是以网络为平台，以自愿为基础，通过网上BBS、论坛、QQ群等自发形成的。其中，一类网络组织有明确的目标，有一支专职或者非专职的运作团队，有一些相对固定的人员作为其活动的主体。这类组织不仅在虚拟环境中活动，同时也积极地开展现实活动。如“肝胆相照论坛”、“绿色北京”、“保钓联合会”、“上海反扒联盟”、“格桑花西部助学网”、“多背一公斤”、“免费午餐”等等。这些网络组织，即我们所说的为网络社团。有学者认为，中国目前网络社团主要表现为以下几种组织形态：一是在网络论坛基础上形成的虚拟社区；二是一些网站中的专题论坛和网上俱乐部；三是利用网络发起的志愿服务组织和公益性活动组织。①应该说，虚拟社区、专题论坛等虚拟社群不全都是网络社团，一些虚拟社群只是兴趣或需求相似网民的聚集体，它们只不过是不同成员为实现各自目标的工具。随着时间的发展，部分虚拟社群在平衡成员个体多样性、差异性和变化性的过程中，逐渐表现出较高的独立性和组织性，这些虚拟社群的既定目标也从实现成员的个体目标转变为确保网络社群的整体持续存在，从工具演变成有生命力的主体。正是基于这些变化，一些虚拟社群可以发展成为独立的网络社团，但虚拟社群并不等同于网络社团。同时，与一般的虚拟社群相比，网络社团除了流动性较强的一般成员外，都具有相对固定的运作团队和工作人员作为活动的主体，它们表面上看来是无为而治的松散团队，但是内部组织结构完整并且成员之间分工具体明确。也有学者从社会组织的特征来判断网络行为在网络中和现实中活动的组织化程度，并由此将网络行为分为四个类别。②Ⅰ类网络行为：网络活动和现实活动的组织化程度都很低，这类网络行为更地体现出个人色彩，而缺乏组织色彩。Ⅱ类网络行为：网络活动组织化程度较高，但现实活动组织化程度较低，主要是网友之间交流互动的虚拟世界，包括BBS论坛、QQ聊天群、交友网等虚拟社群。Ⅲ类网络行为：网络活动和现实活动的组织化程度都较高，如“格桑花西部助学网”、“微笑图书馆”、“安徽义工联盟”等。Ⅳ类网络行为：网络活动组织化程度低，现实活动组织化程度高，这些绝大多数是合法社会组织的网络行为。这些学者认为，网络社团只是指媒体通常提到的开展公益活动的网络组织，不包括Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ类网络行为中的组织，也不包括Ⅲ类网络行为中的非法组织。应该说，该研究为分析网络社团的内涵提供了很好的框架，但是这种将网络社团严格界定为公益性网络组织的定义未免过于狭隘，Ⅱ类网络行为中有很多互益性的网络行为也可归为网络社团之列，Ⅲ类网络行为中已经正式注册登记并且以现实活动为主的网络组织可以归为Ⅳ类，按照现实的社会组织法规政策进行管理。我们认为，网络社团既包括Ⅲ类网络行为中未正式登记的网络组织和已登记注册并且以网络为主要媒介开展活动的网络组织，也包括Ⅱ类网络行为中组织化程度高、稳定性强的网络组织。根据上面的分析研究，我们认为网络社团是指网民基于共同的兴趣爱好、价值理念或者利益诉求，以网络沟通交流为平台，以自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以增进社会公益或者自身互益为主旨，以固定的管理运行团队和相对固定的工作人员为支撑，在网络中所形成的非营利性、非政治性、非宗教性的社会集合体。网络社团的领域分布广泛、活动内容丰富、组织形态多样，但是其利益取向较为固定，可以将其分为公益性组织和互益型组织。其中，公益性组织致力于为团体成员之外的社会公众提供某种公共利益，互益型组织则旨在为其内部成员提供某种共同利益。

2.网络社团的特点网络社团具有现实社会组织的基本特点，比如莱斯特•萨拉蒙所列举的组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点。除此之外，网络社团也有基于网络形成的独特特征。一是虚拟性。网络社团成员以网络为交流载体，通过在论坛、即时通讯工具等网络媒体上注册一个帐号，就可以进行沟通，而不再需要像传统的社团组织一样面对面交流。正是因为网络社团具有虚拟性的特点，网络社团成员的身份也就有复杂性和隐蔽性的特点。一些网络社团的主体数量众多、成分复杂，网络管理员无法通过现实社会中上下级关系来对网络社团的成员进行管理。网络的虚拟性也打破了“一人一身份”的限制，现实中一个个体可以拥有多个网络身份，并且可以伪造网络身份而不被发觉。网络社团的隐蔽性在降低结社成本、促进网民平等自由参与的同时，也给网络社会带来了一定程度上的混乱，为网络社团的管理带来了一定的难题。二是跨时空性。随着网络技术的发展和互联网的普及，网络社会打破了时空的限制，人们基于共同的兴趣爱好就可以建立各种各样的网络社团，不需要在同一时间、同一地域进行交流和互动。网络具有连接快捷方便的特点，这使得网络社团成员之间能够实现即时性交往，而且由于网络具有一定的储存和检索功能，过去发生的一些事情还可能对当下的事件产生深刻的影响。网络社团的非空间组织形态，使其成员可能散布于各地，一个人可以超越空间障碍生活在不同的网络社团里，它把人们从二维空间拉到了三维空间。三是平等性。网络社团是互联网中的一个节点，这些节点以其开放性、交互性、平等性等优势，与其他组织互通信息、直接交流。网络上的每一个节点都是中心，既可以信息，也可以接受信息，这样网络社团就消除了现实中交流的层级和位阶。任何人只要进入网络，其背后的附加身份就会消除。美国学者泰自学认为：“从互联网产生之时起，它就被视为改变现存社会关系和培育全新社会关系的一种革命性动力。互联网作为一种去中心化的和交互性的人类交流平台，把握其本质需要从全新的视角认识网络空间的新功能。”③网络中社会团体的关系是横向的平等关系，这种横向延伸的特征可以有效地破坏纵向的官僚等级结构，使社会结构逐步扁平化，消除了不公平的等级观念。四是流动性。网络社团是由具有相似身份背景的成员基于共同的话题或共同兴趣而聚集在一起的，成员完全可以根据自己的需求和爱好，在不同的网络社团中自由流动。尽管网络社团必须满足最低程度的组织条件，也就是有固定的运营团队和相对固定的工作人员，但是网络帐号只要满足很低的条件就可以任意注册，一个人也可以拥有很多的帐号和身份而不被限制。一些网络社团为了避免出现个别素质极低的成员影响整体形象，也会设置一些门槛，在加入的时候必须经过管理员的审核才可以批准加入，但是随着网络社团的发展壮大，这样的审核形同虚设。网络成员的流动性带来了网络管理的松散性，这也是当前网络社团管理中的最大问题。这既不利于网络社团的管理，也不利于网络社团朝着专业化、规范化方向发展。

二、网络社团治理的问题分析

网络社团在方便快捷、降低成本的同时，也存在组织不成熟、成员不固定、行为不规范、责任不易追究等突出问题，几乎处于国家监管的真空地带。在处理网络社团相关问题时既缺乏法律依据，也没有现成的经验可循，甚至出现了非法结社、网络侵权以及违法犯罪活动。这些问题解决的程度如何，直接影响到网络社团的未来发展。

1.网络社团并未纳入现行管理范围之内，缺乏针对性的法律法规监管传统社团有《社会团体登记管理条例》、《取缔非法民间组织暂行办法》等法规规章来规范，但是网络社团的身份还没有得到合法认定，网络社团还不是法律意义上正式的社会团体。官方也明确表示，“网络组织有虚拟性，与传统社团差别大，依据《社会团体登记管理条例》，目前我国的社会团体不包括网络组织。”④目前我国对网络社团的法律监管主要是参照网络安全、网络信息保护等综合性的法律法规条款，这些法律法规不仅仅用于治理网络社团，还用于治理在整个网络中出现的问题和情况。《互联网信息服务管理办法》明确规定，我国对非经营性互联网信息服务实行备案制度。从事非经营性互联网信息服务，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门办理备案手续。从事互联网信息服务，拟开办电子公告服务的，按照国家有关规定提出专项备案。这里，实际上已经明确了从事互联网信息服务管理或者开办电子公共服务，必须到信息产业部门而不是民政部门备案。而先开展电子公告服务而结成社团的，如需取得现实社团的合法地位，必须到民政部门登记或者备案。实际上，有实体依托的网络社团处于双重备案或登记加备案的管理模式下。但是，开展电子公告服务只是网络社团的一种，其他诸如QQ群、即时通讯群等并不符合这样的规定。总体而言，目前对网络社团的监管上还处于监管缺失状态，相关的法律法规并不完善。

2.网络社团的法律地位不明确，主体资格遭遇质疑网络社团由于其虚拟性、跨时空性、流动性等特点，根本不可能按照我国现有社团登记上的“归口登记、双重负责、分级管理”体制进行管理，而且网络社团也未被列入直接登记的四类社会组织行列。按照民政部2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》的规定，凡是未经批准、未经登记和被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义活动的都是非法社团，都属于应当被“清理”的范畴。这些网络上的社团从法律上讲无疑属于“非法社团”。但是，事实上这些社团一直都在有组织地运作，并且通过舆论的压力和现实的活动已经成为一股不可低估的力量。由于互联网中一些基本法律问题还没有研究解决，对互联网中主体身份的认定也众说纷纭，网络社团至今难以取得合法地位。网络社团的出现正在考验着政府管理部门的智慧，它合理但不合法，政府部门对其“不承认”、“不取缔”、“不干预”的政策态度也给网络社团的发展带来不少潜在的危机与法律风险。作为网络社会的一种创新组织形式，我们需要为它们的发展营造良好的法律氛围，明确与之相关的各种法律问题，理清其中的法律关系。

3.网络社团内部组织机构不健全,组织行为的规范性较差大量的网络社团只是网络意见的集中地，成员来自四面八方、不同年龄层，网民来去自由，能力素质参差不齐，少有甚至根本没有规范化的组织约束。由于网络社团的结构松散、成员流动性强等特性，其内部的决策机制、治理机制不完善，使得这些网络公益组织经常面临各种发展难题。网络社团本应把社团成员的职业素养、专业能力培训作为其重要任务，但由于经费不足、活动场所不固定等原因，一些成员甚至连基本的职业道德、职业素养都难以达到，这就导致了各种不规范的行为，从而失去了公众的信任。比如“格桑花西部助学网”的管理团队一直由网友担当，缺乏制度化、规范化的操作和沟通程序。在媒体揭露其会员身份、网络募款、财务报告等存在的问题之后，“格桑花”面临着内部成员和外部公众的双重质疑，松散的管理团队、专业危机公关经验和能力的缺失，使得整个慈善组织的慈善动力受到极大损耗，组织成员之间本来就缺少的信任资源更加减少。⑥有些网络社团在发展和管理上过度依靠发起人等少数精英人物，其他一般成员的作用发挥不充分，公众对其了解少、依赖少、信任也较少，甚至抱有怀疑和否定的态度，这对网络社团的发展非常不利。

4.网络社团成员不稳定，自治管理机制远未形成网络社团成员的身份识别与现实社会成员的身份识别不同，虽然网络社团可以通过身份认定进行一定程度的筛选，但是这些往往只是局限于网上提供的一些资料，对成员个人所具有的真实经验积累认定不充分。社团成员身处天南地北、各据一方，一些网络社团由于没有固定的员工，只能用网络、电话等通讯方式来联系，把这些分散在各地的人聚集起来是一件非常困难的事情。据一个网络社团的负责人表示，她通过网络组织开展过多次公益慈善活动，最大的困难就是社团的核心团队无法稳定地建立起来。因为网络这个特殊的平台比较松散，网上参与的年轻人较多，但只要个人工作、家庭、感情等发生变化就可能会随时离开，网络社团的组织者也没有办法强行要求志愿者继续履行义务。正如未来学家尼葛罗庞帝所言：“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面。”我们不能因为网络社团的负面影响就采取取缔、限制的政策，把孩子连同洗澡水一起泼掉，这无异于因噎废食，不利于问题的解决。互联网技术日新月异，未来网络社团的发展也不可预期，甚至完全超越和打破了现实社会组织的条条框框。但是办法总比困难多，当前最重要的是进一步分析互联网的社会性质和传播规律，找到一条适合网络社团的健康发展道路。

三、加强网络社团治理的政策建议

在这个网络无处不在的时代，网络社团也遍地开花、层出不穷。为了充分发挥网络社团的正面导向功能，消除网络社团的消极影响，需要按照积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，坚持建设与规范并重、发展与管理同步，加快形成法律规范、行政监督、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合的网络社团综合治理体系。

1．完善网络社团治理的法规政策网络社团身份的不确定是当前网络社团发展和管理的最大瓶颈，这也为修订完善相关法规政策提出了难题。在法学领域，网络的影响正向法律主体、法律关系、法律权利与义务等方面渗透，为既往的法学研究增添了新的变数，学者们也逐渐意识到传统的法律制度已经无法应对互联网中涌现出的法律问题。⑦由于网络技术、网络社团仍处于孕育发展过程中，网络里的权利义务关系不像现实社会那样稳定，国家目前也缺少网络管理方面的网络基本法来对整个网络行为加以规范，未来网络社会究竟朝什么方向发展，现在还看不清，目前不宜将网络社团作为单独的社团类别来看待。但是，这里不是说可以对网络社团采取一种放任自流的态度，让其自生自灭。从长远看，还需要加强对网络社会特征和规律的研究，明确网络社团的法律地位，制定一部适用于网络监管主体、网络行为、网络社团的基本法律。

2．探索建立跨部门的网络社团行政监督体系当前，并没有一套规范化和制度化的应对机制来有效监管网络社团。在应对网络公共事件中，政府往往处于被动应付的境地。目前，对互联网的管理是各个政府部门各司其职，工信部门负责电信运营企业、接入服务企业、电子认证服务机构、域名注册管理服务机构、信息服务企业的管理，公安部门负责网络安全，新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理和工商行政管理等部门在业务范围内负责互联网信息服务提供者的监管，对民政部门在管理社会组织网络行为或网络社团组织行为中的职责并没有明确的规定。可以加强工信、公安、民政等部门的合作，探索建立跨部门、综合性、制度化的监管举措，改变网络社团监管消极被动的局面。

3．推动成熟稳定的网络社团建立实体社团网络社团的实体化是网络社团发展的必然趋势，对于一些比较成熟，有稳定的资金、人员、场所和活动的网络社团，可以按照实体社团登记管理的方式加以管理。这不仅有利于网络社团自身的管理，而且可以推动其向规范化、稳定化方向发展，进而获得资助、公募资格、免税优惠等条件。这些网络社团只是还通过网络开展活动、进行沟通交流等，但必须按实体社团的标准严格要求。比如，“格桑花西部助学网”于2005年2月19日上线，2009年7月正式在青海省民政厅注册为非营利性民间公益组织———青海格桑花教育救助会。该组织于2012年还获得了中央财政支持社会组织参加社会服务项目，获得了政府的财政资助。此外，对于一些还处于起步阶段的网络社团，可以适当放宽限制，在保证合法的前提下，允许其自由开展相关活动。

4.建立网络社团自律机制网络社团具有典型的自愿性，加强网络社团的治理，最根本的还是推动网络社团的自律和自治。培养公民的责任感和自律意识是一项持久且艰巨的复杂工程，这也是比完善任何网络实名制技术手段和管理机制都要重要且紧迫的事情。从作为网络管理者的论坛版主来说，应该充分发挥其作为意见领袖的主体作用，对网络论坛中网民的非理性情绪化言论要及时地给予关注和疏导，通过回帖和跟帖来引导网友的言论朝向积极正面的方向发展，从而共同营造自由和谐的言论环境。从政府部门来说，要建立健全整个行业的法规和标准，推动成立相关领域的枢纽型组织，帮助网络社团建立科学有效的内部管理制度，推进网络社团人事、财务、民主决策等制度建设，形成网络社团自我管理、自我发展、自我约束的机制。

5．完善网络社团治理的配套技术措施网络社团是网络技术革新和公民结社需求相结合的产物，网络社团的治理仍然是一种技术推动的治理模式。除了有对应的法律法规、相关的行政监督、牢固的行业自律，强而有力的技术监管也是网络社团治理的强大后盾，如果没有有效的技术保障，治理效果都将大打折扣。莱斯格在《代码》一书中将技术放在和法律同等甚至更加重要的地位，开篇就提出了代码就是法律的观点。实际上，他想构建一种制度治理与技术治理相结合的治理模式。具体而言，一是建立信息过滤的黑名单制度。黑名单制度是指政府管理部门通过对所有的网络站点的内容进行审查鉴定，然后将内容不当或非法的网站地址列出一个名单，法律规定互联网运营商要严格禁止接入名单中列出的网络站点。二是建立对网络信息所涉及的内容的分级制度。对于一些不适合青少年的网络内容要通过过滤软件予以屏蔽，对于并不违法但是画面或声音等内容会引起浏览网页的受众产生不适或反感的要给予特别提示或说明。三是通过必要的技术手段维护网络安全。作为高科技集中体现的互联网信息技术，对其运行的监管还可以通过采取特定的技术手段来实现。比如，在学校、图书馆等可以上网的公共场所，必须强制安装过滤软件以屏蔽非法网站，在家用电脑的浏览器上也应安装有过滤网页功能的插件从而限制青少年访问不良网站。

6．探索实现社会监督的有效形式网络社团活动具有社会参与度高、信息扩散快、社会影响大等特点，一旦网络社团成员就某个公共事件发表看法，在网络社团内部达成共识的话，就会迅速在网络中蔓延开来，并对现实社会产生影响。必须将全体社会公众动员起来，发挥社会监督的集体力量，使网络社团在社会监督下开展活动。一是完善公众监督。要将网上监督与网下监督、网络监督与传统媒体监督结合起来，自觉抵制传播网络谣言、侵犯他人隐私、恶意诽谤他人、非法“人肉搜索”等行为，形成网上与网下、公众与媒体的监督合力。二是鼓励建立网络团体第三方评估制度。要建立独立的网络团体第三方评估机构，完善评估指标体系、工作制度和操作程序等，建立起组织健全、程序完备、操作规范、运转协调的网络社团第三方评估制度。三是推进网络社团信息公开。网络社团要主动地将自己置于公众监督之下，主动回应网民公众提出的质疑，推进财务、人员、活动等信息的公开，使公众能够通过各种渠道查询网路社团的信息，使网络社团在公众监督中不断提高自身的公信力和发展能力。

7．加强对网民的教育引导网络社团是由网民构成的，网民素质的高低、能力的强弱是影响网络社团健康发展的重要因素。加强互联网知识的公共教育，提升网络社团成员特别是青少年的鉴别能力，是促进网络社团健康发展的长远之计。一直大力推进“网络实名制”的韩国，积极动员学校、街道、社区居民委员等各种力量，加强对青少年的网络伦理教育，帮助青少年树立正确的网络伦理观，教育部门还在中小学生德育等相关教科书中增加了有关网络伦理的内容，同时要求教师必须进修有关信息通信伦理课程。我国也必须把加强对网民的教育引导提到重要的议事日程，将网络伦理教育纳入中小学教育内容，建立健康的通讯伦理理念，提高网民的公德意识和社会责任感，依法上网、健康上网、文明上网，培育良好的网络环境。

作者：王立标 单位：民政部政策研究中心