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福利态度还是福利程度思考

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《广东社会科学杂志》2015年第四期

党的十七大以来,以改善民生为重点的社会建设被纳入中国特色社会主义总体布局,成为我国现代国家建设的重要内容。实践中,各级政府积极转变职能,不断加大对民生事业的投入力度,极大地改善了广大人民群众的生活。在关注短期具体社会政策制定和实施的同时,一些学者开始讨论我国民生和社会福利发展的长期目标,提出了建设“中国特色的社会主义福利社会”①、“中国特色福利社会”②、“具有中国特色的福利社会”③等主张。而福利国家作为西方发达国家在改善民生历史实践中所形成的理论和经验,对新时期我国福利社会建设具有重要的参考借鉴价值。

一、福利国家概念

“福利国家”一词最早来源于德语(Wohlfahrsstaat),当时主要用来批评1930年代德国魏玛共和国出现法西斯主义主义抬头、一切活动由国家负责组织的状态④。后来,牛津大学教授阿尔弗雷德•齐默恩(A.Zimmern)和美国经济学家乔治•舒斯特(GeorgeSchuster)把“福利国家”翻译介绍到英语世界,用来区别“强权国家”,认为福利国家主要是为人民谋福利的国家,而强权国家主要是对人民独裁和专制⑤。再后来,威廉•坦普尔大教主(WilliamTemple)对“福利国家”概念进一步发挥,他把福利国家(welfarestate)与战争国家(warfarestate)对立,并在第二次世界大战中提出这样一个希望:当战争结束的时候,英国的福利国家(或称权力国家)和它整体或部分的国家机器,能够像剑变成铧头一样发生转变,变成一个和平与慈善的福利国家⑥。从此,“福利国家”概念被公众熟知并广为流传。由于战时对和平与福利的渴望,英国丘吉尔政府在1941年成立由贝弗里奇领衔的“社会保险和救助委员会”,专门研究战后人民生活和社会福利问题。1942年,该委员会发布《社会保险及相关服务》的报告(又称为《贝弗里奇报告》)。1945年战争正式结束后,英国政府按照《贝弗里奇报告》对社会福利的设计,制定和实施了一系列社会政策。1948年,英国宣布建成“福利国家”。继英国之后,法国、德国、瑞典等许多国家纷纷宣称致力于福利国家建设。

(一)福利国家的定义由于福利国家是针对战争国家而提出的,战争的残酷与无常使战后的人们更加向往美好的生活、充分的就业和全民的福利,因此,福利国家最初是指与战争状态完全不一样的社会条件,如充分就业、收入维持、生活保障、教育医疗住房服务等⑦。常见的教科书式的定义是:国家对于公民的一些基本的、最低限度的福利负有保障责任,但艾斯平—安德森认为这一定义存在许多问题,把福利支出作为衡量福利国家的标准是错误的,福利国家的核心就是提高人们“去商品化”的能力⑧。不过,他自己始终也没有给出一个福利国家的明确定义。由于下一个公认定义实在是非常困难,因此,有的学者在没有定义的情况下直接进行有关福利国家的论述,如蒂特马斯在其《福利国家评论》中回避了定义这个问题⑨。也有的学者干脆采取例举法,如尼古拉斯•巴尔将福利国家视为有政府参与的四大方面活动的简称:现金津贴、卫生保健、教育以及食品、住房和其他一些福利服务⑩。相比国外学者对福利国家定义的困难和严谨,国内学者的定义则显得较为随意。郑秉文认为福利国家是管理公共物品的一种工具,是对于公民的一些基本的、最低限度的福利负有保障责任的政制瑏瑡。周沛将福利国家等同于社会政策,认为是“社会保障和社会福利措施的结合”瑏瑢,陈月文更是把公民能够享有养老金、医疗保险、失业救济金、低收入补贴的国家称为福利国家瑏瑣。孙炳耀主张福利国家是一种国家形态,是国家功能在现代民主社会的一种表现形式瑏瑤。杨伟民表示,福利国家的基本含义就是指能够为其人民创造福利的国家,并因此获得人民的拥戴瑏瑥。尽管上述定义表述各不相同,但本质上大同小异,核心内涵都是从国家在社会福利领域的角色和定位来界定福利国家,认为国家有责任保障其公民享有某些基本的福利水准。甚至国家干预个人福利的具体的领域,也基本达成共识,即社会保障、就业、教育、医疗卫生、住房、个人社会服务。

(二)福利国家特征如果不纠缠于福利国家定义的具体表述,从福利国家的基本特征或核心要素来看,可以发现人们对什么是福利国家有着基本的共识。首先,福利国家的目标是维护社会公平正义。作为对战争国家反思的结果,福利国家通常被认为是实现社会团结、公正和平等的工具,维护社会公平公正是福利国家的首要目标。由于信息不对称等市场失灵现象的存在,国家干预公民个人福利不仅是必要的,也是有效率的。庇古的福利经济学理论、凯恩斯的有效需求理论、波兰尼的保卫社会思想等都为此做了充分的论证。第二,福利国家的核心理念是公民权利理论。福利国家中公民享受福利是一种法定权利,而不是国家的恩赐。英国社会学家T.H.马歇尔现代公民权利是一个不断拓展的过程,从市民权利到政治权利再到社会权利,社会权利虽然出现较晚,但它保证了公民享受与经济社会发展水平和文明程度相一致的生活待遇瑏瑦。只要具有民族国家的公民资格,就应该享受,而不论其市场分工能力。第三,福利国家的主体是国家福利或政府福利。工业革命以来,工业化、市场化和城市化撕下了传统乡土社会温情脉脉的人际面纱。工业社会中的风险(如失业、伤、老、病、死)不可能继续由传统的家庭、亲属、教会、行会和慈善机构来化解。为此,国家必须全面介入干预个人生活,政府公共财政支出的一大部分必须用于民生保障,从而保证公民享有最低生活标准的权利。当然,政府提供福利并不排斥家庭、社区、社会组织等社会力量继续发挥作用,但这些只是国家福利体系的有益补充。在这个意义上,国家福利或政府福利是实现福利国家的重要手段和主要表现形式瑏瑧。第四,福利国家的表现形式是法制化的福利。立法是现代国家确立原则和规则的最有力手段。国家干预公民个人福利并不是随意的,而通过立法的形式将公民的福利权利、政府提供福利的责任通过法律的形式固定化、法定化。一旦社会公民权利上升为法律,就不能因为政府人事变动而变化,这也是福利国家的显著特征。

(三)衡量福利国家的标准对于一个国家是否是福利国家,人们的标准并不是非常确定瑏瑨。传统上都是以社会福利的支出水平作为反映国家在福利方面所承担的责任。这遭到艾斯平—安德森的猛烈批评。他认为,把福利支出作为焦点是错误的,福利支出对福利国家的理论主旨来说只是个附带现象,因此,必须以某种国家结构的观念为出发点。艾斯平—安德森提出了三种判别一个国家是否算是福利国家的方法:第一种是从国家行为的历史转变入手的方法;第二种是从福利国家的内容,即福利给付的资格如何确定、福利项目的具体设置、筹资的方式、公民社会权利的保障等;第三种是从理论上选择判定福利国家类型的标准,主要根据某种抽象模型对现实的福利国家加以测定,并评判出各项计划乃至福利国家整体的分值。在操作意义上,他从三个具体社会福利项目来确定福利国家,即老年年金、疾病给付和失业保险。他认为这是确定一个劳动者独立于市场之外的程度的最重要指标瑏瑩。皮尔森也建构了衡量福利国家的三个指标:一是社会保险制度的确定;二是社会开支的增长;三是公民权利的扩大瑐瑠。我国学者周弘提倡用国家的社会转移支付占平均所得税的比率来衡量一个国家的社会职能大小瑐瑡。陈月文则主张通过统一的社会保障计划、社会保障制度覆盖的人数比例、社会支出占国内生产总值(GDP)的比重、福利资金的来源等四个指标来判断一个国家是否属于福利国家瑐瑢。总的来看,国外学界越来越摒弃单纯使用社会福利开支占财政收入的比重或GDP的比重来衡量福利国家的标准,转而从政治经济和社会结构的宏观视野来考量福利国家。事实上,对福利国家实证指标的测量常常只是经济方面的福利,难以客观全面地反映一个国家的福利状态,实证测量只能作为确定福利国家的参考瑐瑣。因此,福利国家不是简单的福利提供多少的问题,而是国家对公民福利干预和负责任的一种态度,涉及复杂的政治经济学因素。正是在这个意义上,艾斯平—安德森等学者试图用“福利资本主义”、“福利体制”等概念来取代简单的“福利国家”。

二、福利国家实践历程

福利国家自产生以来就一直在不断变化和发展当中,不同时期福利国家的福利支出水平、国家对公民福利的介入程度是不一样的。对于福利国家实践的发展历程,学者们从不同角度做出多种划分方式。有的从工业化的视角,把福利国家分成工业革命前的萌芽阶段和工业革命后的现代社会保障制度两个阶段瑐瑤;有的从福利国家改革的角度,划分成前福利国家、福利国家以及后福利国家三个阶段瑐瑥;有的从福利国家财务危机的视角,将其划分为前危机阶段、危机阶段、后危机阶段瑐瑦。综合已有研究成果,本文采用三个阶段的划分,但认为有些阶段还可以进一步细分。

(一)福利国家的萌芽阶段(二战结束之前)近代工业革命以来,随着劳资矛盾的逐步激化,对工人的社会保护问题日渐提上重要议事日程。从19世纪末开始,早期工业化国家就已经开始在劳工保护方面进行立法工作,以保护工人利益和维护社会稳定瑐瑧。1883年,德国颁布了《疾病社会保险法》,此后又陆续颁布《工伤事故保险法》(1884年)、《老年和残障社会保险法》(1889年),这些法律的颁布和实施标志着强制性社会保险制度的建立,是国家干预公民福利的典型,也促进了自1601年英国《济贫法》开创的社会救助传统向社会保险模式的转变。因此,德国社会保险制度也被称为现代社会保障制度和福利国家的雏形。不过,直到20世纪30年代经济大危机的爆发,国家干预公民福利的思想才被人们广为接受。1935年,美国颁布了《社会保障法》,建立了比较综合的现代社会保障制度,在英国社会救助模式、德国社会保险模式的基础上,进一步推进了国家综合性干预公民福利的方式。此后的1942年,著名的《贝弗里奇报告》发布,该报告对战后英国福利国家建设进行了顶层设计,为日后的实践指明了方向,贝弗里奇也被称为“福利国家之父”。不过,从福利支出来看,这一阶段西欧各主要资本主义国家在社会保障方面的开支占GDP的比重还是比较小的,各国在10%至20%之间瑐瑨。

(二)福利国家制度的形成与成熟阶段(1945—1973年)这段时期是福利国家的“黄金时代”。随着第二次世界大战的结束和英国工党上台执政,战后的英国兴起了一个实施贝弗里奇计划的高潮。从1945年起,不断有社会福利相关法案在议会获得通过。其中较为重要的有:《家庭津贴法案》(1945)、《国民健康服务法案》(1946)、《国民保险法案》(1946)、《儿童法案》(1948)以及《国民救助法案》(1948)。继英国之后,法国、联邦德国、意大利、美国等国家也纷纷对其社会保障制度进行改革,掀起了一个建设福利国家的浪潮瑐瑩。国家福利体系的扩张提高了国家对公民社会权利的保障能力,社会福利对象也从劳动者扩大到劳动力市场之外的其他公民,实现了工业公民资格向社会公民资格的转变。作为结果,福利制度不断扩展必然导致政府对社会福利投入的不断增长。在1960年以后的35年中,欧洲福利国家的公共开支增长了3/4瑑瑠。到1970年代中期,欧洲福利国家的社会支出平均占到了GDP的25%,美国也超过了18%瑑瑡。尽管福利开支增长较快,但由于这一阶段战后重建经济发展也较快,所以政府社会支出的增加并没有引发社会问题和学界批评。从现有文献来看,在20世纪50-60年代对福利国家的批评,主要是针对其行政管理效率的批评,如国家在提供社会福利过程中存在机构设置不合理、服务项目交叉重叠、目标定位不准、计划不当等瑑瑢。当时的这些批评主要是对社会行政的批评,即国家应该如何介入、如何为公民高效提供福利的问题,而不是国家要不要为公民提供福利的问题。

(三)福利国家制度的改革和调整阶段(20世纪70年代末至今)1973年爆发的石油危机结束“二战”后福利国家经济长期持续繁荣的局面,也使政府公共福利开支增长过快的矛盾显现出来,也使过去对福利国家达成的共识破裂。社会各界对政府在公民福利中的角色、定位、职能、责任出现了争论,政府通过高税收手段进行收入再分配的福利国家传统模式受到严重挑战。为应对危机,福利国家进入改革和调整阶段。根据改革指导理论的不同,具体又可以细分为两个阶段:1.新自由主义阶段。这一阶段福利国家改革的理论指导主要是新自由主义,时间从1973年持续到1990年代初。20世纪70年代,哈耶克、弗里德曼、布坎南等人在亚当•斯密古典自由主义经济学基础上,发展形成了新自由主义理论,他们指责政府对市场的干预,认为福利国家再分配对劳动者和高收入者是不公平的,也会提高企业的用工成本,降低经济发展的动力和竞争力。新自由主义的这些思想成为20世纪80-90年代的主流思潮,直接影响了福利国家改革的方向。当时,以英国首相撒切尔夫人、美国总统里根为代表的各国政府纷纷对福利国家进行改革,大幅度削减政府社会福利开支,主要的手段就是增加个人缴费、提高福利待遇的享受门槛、发挥家庭和社会组织等社会主体的作用。这些做法也被称为“混合经济的福利模式(amixedeconomyofwelfare)或福利多元主义。需要指出的是,虽然经过十多年的冲击,但福利国家仍然保持其基本制度,不同国家的政府在福利开支上仍然保持高水平的承担,因而不少学者提出福利国家的发展不能倒转的论点瑑瑣。2.第三条道路阶段。英国学者安东尼•吉登斯提出“第三条道路理论”影响了20世纪90年代中期以来的福利国家改革。第三条道路理论试图在社会民主主义和自由主义之间寻找第三条道路,其关于福利国家改革主张主要有:引入社会投资的理念,变消极的社会福利为积极的社会投资,促进责任和权利相统一,从减少社会排斥入手解决不平等问题。此外,米奇利等人提出社会发展或发展型社会福利的思想,亦可看做第三条道路的变种。发展型福利改变过去将社会福利看作消费的观念,认为社会福利是对人的投资,试图实现经济与社会共同进步,促进福利国家向“工利(workfare)国家”的转型瑑瑤。总之,从不同时期福利国家的发展历程表明,尽管不同时期公共福利开支和福利水平是发展变化的,但人们并没有彻底废除福利国家,而是不断地重塑或变革,使之朝着适应经济社会实际的方向发展。因此,作为国家对公民福利负责的形式,福利国家不仅是个人自由发展的需要,也是资本主义和市场经济存续的需要。

三、福利国家模式比较

从横向来看,福利国家从来不是铁板一块的,不同国家由于自然地理、历史人文、价值理念、经济社会发展等方面的不同,在如何建设福利国家时存在明显差异。按照不同的指标和标准,可以将福利国家划分成多种模式或类型。最早对福利国家进行比较研究的是威伦斯基(H.Wilensky)和勒博克斯(E.Lebeaux),他们根据政府在社会福利中的作用范围和程度,在1958年提出了著名的社会福利两分法,即补缺型(又叫剩余型)社会福利模式和制度型(又叫普遍型型)社会福利模式。在补缺型社会福利模式中,市场和市民社会在提供社会福利中发挥主导作用,只有家庭、家族和市场机制失效时,政府等公共机构才应该介入提供相应的社会救助,如美国。而制度型社会福利模式则强调政府在提供社会福利中应发挥主导作用,并把社会福利视为公民的基本社会权利,保障对象扩展到社会的全体公民,如瑞典。此后,蒂特马斯(Titmuss)在两分法的基础上,进一步将福利国家分成三种类型:第一种是“补救型”福利模式,代表国家是美国;第二种是“工业成就型”福利模式,代表国家是德国;第三种是“制度再分配型”模式,代表国家是斯堪的纳维亚地区国家瑑瑦。工业成就型社会福利模式的提出,是蒂特马斯与威伦斯基和勒博克斯最大的不同,这一模式下社会福利成为经济体系和劳动力市场的附属物,福利资源主要按照个人在市场中的工作表现来分配,再分配并不打破现有的社会分层和特权结构,对促进社会平等的作用甚微。在蒂特马斯之后,很多学者都对资本主义社会福利国家的模式进行了划分。如帕克(J.Parker)提出放任主义型、自由主义型、社会主义型;乔治(V.George)和韦尔定(P.Wilding)主张反集体主义型、被动集体主义型、费边集体主义型、马克思主义型;品克(R.Pinker)作出古典经济型、新重商主义型、马克思主义型的划分;米什拉(R.Mishra)划分出新右派型、凯恩斯和贝弗里奇福利国家型、合作主义型、社会民主型、马克思主义型;还有威廉斯(F.Williams)提出反集体主义型、社会改造主义型、非社会主义的福利集体主义型、费边社会主义型、激进的社会行政型、福利的政治经济学型瑑瑧。尽管这些模式划分都是理想类型,但反映出不同福利国家之间其实差异非常大,公民享受的福利权利也各不相同。在对福利国家模式的众多划分中,最著名的还是丹麦学者艾斯平-安德森的划分,他按照“去商品化”的程度和分层化体系等指标将福利资本主义分为三个世界或称三种模式:自由主义社会保障模式、保守主义社会保障模式、社会民主主义社会保障模式。艾斯平-安德森的研究可谓一石激起千层浪,引发了学术界关于比较社会政策研究的热潮。对于福利资本主义的三个世界的划分,支持者有之,反对者有之,持改良主义的也有之。反对者认为,艾斯平-安德森的划分无法恰当地解释某些国家,如南欧国家、日本及广大发展中国家等,因此,有学者在三个世界的基础上作出了四个世界、五个世界的划分瑑瑩。还有的通过量化指标分析,认为OECD以外的国家可以分成四大类别:事实上或潜在的福利国家、有效的非正式福利体制国家、效率低下的非正式福利国家和高度依赖外界援助的不安全福利体制国家瑒瑠。总的来看,是否要对社会福利模式无限划分下去,是否存在着无数的社会福利模式,这个争议到目前为止始终没有停止过。通过上述分析可以看出,不同类型福利国家的福利水平和公民享有的福利待遇差别很大,即便是同一种类型的福利国家,其福利程度也不完全一样。尽管美国等国家的社会支出水平相对较低,但依然被视为福利国家。这也可以看出,福利国家的本意不是表示福利水平的高低,而是表明国家对公民福利一种负责任的态度,不同福利模式表示的则是国家负责任的方式各异。

四、对中国社会福利发展的启示

毋庸讳言,从严格意义上看,我国并非福利国家瑒瑡。但是,对于中国要不要建设福利国家,社会各界却分歧很大,大部分对福利国家持一种敌对态度,更反对我国走向福利国家,反对者的理由主要有两个:一是认为福利国家是高福利支出的代名词,一旦福利水平上去,就很难再降下来,因而可能导致福利依赖,损害效率;二是会增强国家的再分配功能,把更多的资源集中到政府手中,容易导致贪污腐败。有的学者则认为对福利国家的担忧是完全不必要的。同西方发达国家相比,中国政府的社会政策支出,即包括用于教育、医疗卫生、住房、社会保障和社会救助等方面的政府公共投入占整个国民生产总值的比重还是非常低的,有非常大的提升空间,应努力构建福利国家瑒瑢。还有的学者则回避了“福利国家”这个敏感的字眼,主张把“福利社会”作为中国福利发展的方向。本文认为,福利国家制度作为历史的产物,有深刻的必然性,是人类文明的重要标志。无论是否采用福利国家的提法,正在进行社会建设的中国,必须积极借鉴福利国家的经验。第一,努力增强国家社会功能,促进政府职能转变。福利国家本质上是对国家职能的重新设计,将国家的政治职能、经济职能包容在福利职能之中。长期以经济建设为中心的中国政府,新时期必须切实转变发展理念,把重心转移到社会管理和公共服务上,扩大社会支出,建设公共财政和民生财政,让经济发展的成果更多更好地惠及全体人民。第二,社会保障要与经济发展水平相适应。福利国家的实践表明,经济发展水平及经济增长速度是影响一个国家社会福利制度建设的关键变量,如果社会福利的范围、内容和规模超过经济条件的许可,就会损害经济效率;如果福利制度与经济制度协调,则社会福利不仅不会阻碍经济发展,反而是经济增长的动力源。因此,新时期我国在保障和改善民生的实践中,既要尽力而为,积极推进包容性增长,让广大人民群众共享改革发展的成果;又要量力而行,科学合理确定社会保福利待遇水平,实现民生改善与经济发展良性循环。第三,明确政府在社会福利中的责任和作用,建立责任共担机制。从政府一元供给到福利多元主义,福利国家一直在努力通过自身的调整以适应不断变化发展的国际形势和社会现实。作为一个后来者,中国既要深刻反思过去计划经济时期政府包揽过多和市场化改革初期承担不足的教训,又要借鉴西方福利国家长期发展形成的宝贵经验,在民生改善中重新界定国家、市场、社会、个人的责任,探索出中国特色的福利多元主义和福利合作供给责任分担模式。总之,建立一个人人共享、普遍受益的福利社会是人类文明发展的方向。福利国家通过国家对公民福利责任的承担,彻底改变了国家与公民之间的契约关系,代表了各个国家对人类美好生活的追求方式。中国特色福利社会的建设必须坚持福利国家的这一基本理念,至于具体的福利提供方式和福利提供程度,则有待于中国在实践中进一步探索。

作者:邓智平 单位:广东省社会科学院副研究员

广东社会科学杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次
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