浅谈行政公益诉讼的起诉条件范文

摘要:大安市人民检察院与大安市林业局不履行不履行法定职责一案中，一审法院和终审法院均对行政公益诉讼的起诉条件进行了阐述，体现了行政公益诉讼起诉条件的特殊性，须履行诉前程序为其最特殊的起诉条件。关于行政行为未经过争议期，检察机关能否提起公益诉讼问题，两级法院具有不同观点。一审法院认为此时应驳回起诉，终审法院则持相反观点。

关键词:起诉条件;争议期;诉讼目的;权利保护

一、案情事实概要和裁定主要内容

（一）事实概要为修建某国道，刘晓波等人在占地手续和采伐许可证没有办理情况下开始伐木、取土。2017年3月16日大安市林业局将该案移送到白城市林业局，白城市林业局于2017年3月30日对刘晓波等人作出行政处罚决定。大安市人民检察院于2017年4月20日向大安市林业局发出检察建议函。大安市林业局于2017年5月17日对检察建议进行答复。大安市人民检察院于8月21日向一审法院提起公益诉讼。一审法院以不符合起诉条件为由驳回起诉，终审法院认为检察机关提起公益诉讼符合起诉条件，一审法院适用法律错误，裁定撤销原裁定，指令一审法院继续审理。

（二）裁定要旨一审法院认为：在检察机关发出检察建议前，行政机关已作出行政处罚行为，行政行为未过争议期，没有发生法律效力，即使现在发生法律效力，仍存在三个月申请执行期限，所以行政机关在其职权范围内通过行政行为实现诉讼目的，检察机关起诉不符合起诉条件。终审法院认为：检察机关对被告提起行政公益诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实依据，属于法院受案范围和管辖。并且，检察机关提供了国家利益和社会公共利益受到侵害的初步证明材料、履行了诉前建议程序，其提起行政公益诉讼符合起诉条件。

二、特殊的起诉条件

从判决要旨可知，行政公益诉讼的起诉条件为：第一，由检察机关提起；第二，满足《行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的规定；第三，提供被告行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；第四，检察机关履行了诉前建议程序。行政公益诉讼并未脱离传统行政诉讼的框架，其起诉条件与《行政诉讼法》规定的起诉条件具有一致性，但也有特殊性。这些特殊的起诉条件，显示了行政公益诉讼的客观诉讼属性。

（一）检察机关为起诉主体行政公益诉讼只能由检察机关提起，公民、法人及其他社会组织并非适格主体。公民、法人及其他社会组织提起行政诉讼以维护公益，法院一般不予立案，或在立案后以公民、法人及其他社会组织与行政行为不存在利害关系而驳回起诉。其他国家机关亦无权提起行政公益诉讼，我国法律规定检察机关提起行政公益诉讼唯一主体，依据公法领域“法无授权皆禁止”的法理，其他国家机关无权提起行政公益诉讼。

（二）提交被告行为造成国家利益和社会公共利益受到侵害的证明材料此起诉条件可分解为以下内容：存在国家和社会公共利益受到侵害的事实；前述侵害事实是由被告行为造成的，即国家利益和社会公共利益受到侵害与被告行为存在因果关系；检察机关需提供初步证明材料。提交国家利益和社会公共利益受侵害的材料，一方面将公益与私益相区别，在起诉阶段过滤只保护私益的诉讼。同时，仅提供初步证明材料，说明起诉时提交的证据材料只需要起识别功能，明确是公共利益受损便可，不需要是达到实体裁判要件程度的材料，否则会使实体审查前置，使庭审质证失去意义。

（三）已履行诉前程序行政公益诉讼诉前程序，是指检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的一种法定程序，其法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经前置程序，检察机关已履行诉前程序，行政机关不依法履行职责的，检察机关才可提起诉讼。传统的行政诉讼中，除少量案件涉及行政复议或复审前置于诉讼，其他案件无必经的前置程序。所以除少数案件以复议或复审前置为起诉条件，大部分案件并不以此为起诉条件。①起诉条件的差异在于两个诉讼的目的不同。传统行政诉讼作为主观诉讼，其诉讼目的为保护行政相对人私益。相较于法院审判的中立性、客观性、公开性、公正性，行政复议或复审作为行政性浓厚的救济手段，在中立性、公开公正性上较为欠缺。若将复议或复审前置作为所有普通行政诉讼案件的起诉条件，会使起诉门槛过高，整个救济流程过长，不利于行政相对人权益的救济。行政公益诉讼作为客观诉讼，其目的为维护国家利益和社会公共利益，监督行政权行使。行政机关作为国家利益和社会公共利益的主要维护者，与司法机关相比，其在保护公共利益上具有政策性、专业性、主动性和及时性等特点。若通过检察机关的诉前督促程序，可以促使行政机关纠正违法行为或依法履职，维护国家利益和社会公共利益，便无开启诉讼程序的必要性。将已履行诉前程序作为起诉条件之一，体现了对行政权的尊重，也表达了对效率的追求。

三、行政行为未过争议期，检察机关可否提起公益诉讼

本案中，检察机关提起行政公益诉讼时，被诉行政机关对行政相对人作出的行政处罚尚未过争议期。一审法院认为在此时，检察机关不可提起公益诉讼。终审法院的观点与一审法院相反，终审法院认为无论行政行为的争议期是否经过，只要符合起诉条件，检察机关便可提起行政公益诉讼。

（一）一审法院：行政行为未过争议期，检察机关不可提起公益诉讼

从一审裁定可知,法院认为行政行为未过争议期，行政机关通过行政行为可以实现诉讼目的，检察机关请求法院进行实体裁判不具有权利保护的必要性。在行政诉讼中，权利保护必要性，又被称作狭义诉的利益，是指原告请求法院以裁判的方式保护其权利的必要性或实效性。权利保护必要性是诉权的构成要件，其取决于原告、被告以及法院三方利益的平衡关系。有用性、适时性和效率性、正当性为权利保护必要性的判断标准。欠缺权利保护必要（利益）主要有以下几种类型：（1）无用的权利保护；（2）不适时的权利保护；（3）无效率的权利保护。本案中，被告大安市林业局已将此案移交给白城市林业局，白城市林业局已对行政违法行为作出行政处罚，行政行为经过争议期便具有确定力，不得再争议改变。此时，若行政处罚行为相对人按照处罚决定的要求恢复了生态资源，缴纳了罚款，公共利益便可恢复。如果相对人未依照处罚决定的要求履行义务，行政机关可申请法院强制执行，维护公共利益。本案中行政行为争议期未届满，公共利益的行政救济尚未完成，请求权利保护的时机并过早，属于不适时的权利保护。同时，检察机关请求保护公益的目的可以通过行政机关的依法履职行为实现，故本案中检察机关请求法院保护公共利益属于无效率的权利保护。综上，本案中检察机关提起行政公益诉讼欠缺权利保护必要性。一审法院认为权利保护必要性为行政公益诉讼的起诉条件之一，以裁定方式驳回起诉。

（二）终审法院：行政行为未过争议期，检察机关可以提起公益诉讼终审法院认为检察机关提起行政公益诉讼，符合前文已述的起诉条件，一审法院驳回起诉，属于适用法律错误。终审法院认为在案件受理阶段，不应对行政机关的履职行为争议期是否经过进行审查。行政行为未过争议期，检察机关可提起诉讼。终审法院的裁定表明：在收到诉前建议后，行政机关是否履职，履职效果这些实体问题，应在庭审中进行实质审查。行政机关是否履职包含如下内容：行政机关是否作出行政行为，行政行为是否生效，在有相对人的情况下，行政行为是否经过了争议期，相对人是否履行了行政行为设定的义务；相对人未履行义务，行政机关是否自行强制执行或在无强制执行权时申请法院强制执行。履职效果是指行政机关的履职行为对受损公益的恢复程度。本案中，一审裁定涉及的行政行为未过争议期，行政行为实现诉讼目的问题均为实体问题。行政行为是否作出，是否经过了争议期属于“行政机关是否履职”的范畴。同时，诉讼目的能否实现涉及“行政机关是否履职”及“履职效果”的问题。依照终审法院的观点，以上问题属于实体问题，不应在起诉阶段进行审查。同时，行政公益诉讼目的是否实现是一个复杂的问题，一审法院认为行政机关在其职权范围内通过行政行为实现诉讼目的的观点存在瑕疵。行政公益诉讼的目的为督促行政机关依法履职，恢复受损的公共利益。本案中行政机关虽将案件移送给其他机关处理，接收机关对违法行为人作出行政处罚，但行政机关是否穷尽了行政手段恢复公共利益，需要法院通过庭审阶段查明。即使行政处罚的争议期已过，行政相对人自行履行或行政机关申请法院强制执行，但履行或执行行为能否恢复受损的公益，需要法院经过审理明确。不能因行政行为争议期经过，公益可能恢复而认定诉讼目的实现。诉讼目的是否实现，需要法院在庭审阶段审理查明，而不能在未开庭审理的情况下简单认定。

四、结语

大安市人民检察院与大安市林业局不履行法定职责一案，作为检察机关提起公益诉讼被驳回起诉的第一案，受到了较多关注。一审法院认为行政行为未过争议期，行政机关在其职权范围内通过行政行为诉讼目的而驳回起诉。终审法院认为检察机关起诉符合起诉条件，一审法院适用法律错误。虽然两级法院关于行政公益诉讼起诉条件的观点不同，但也给我们带来了一些启发。法院的裁定理由展现了行政公益诉讼起诉条件具有一定特殊性，也表达了关于行政行为未过争议期检察机关可否提起诉讼这一问题的不同观点。行政公益诉讼制度作新兴制度，其如何实施有赖于各地检察机关、法院的探索。相信随着各地司法实践的丰富，行政公益诉讼的起诉条件会逐步明确、统一。

参考文献：

[1]胡卫列、迟晓燕．从试点情况看行政公益诉讼诉前程序．国家检察官学院学报．2017,25(2)．

[2]王贵松．论行政诉讼的权利保护必要性．法制与社会发展．2018，24(1)．

[3]陈清秀．行政诉讼法．北京：法律出版社．2016．

作者：张雨柔