职业教育的演变与趋势范文

摘要：以不同时期的政策出台作为划分印度职业教育发展阶段的事件节点，可将《伍德—艾伯特报告》《教育委员会报告》《国家教育政策》《国家职业教育资格框架》和《国家技能开发与创业政策》分别对应印度职业教育体系的发轫、初成、确立和完善四个阶段。发展过程中呈现出从无序到有序，治理趋于法制化；从强制到民主，办学趋于自由化；从滞塞到数据，内容趋于信息化；从封闭到开放，空间趋于国际化；从少数到多数，对象趋于全民化等特点。并从投入、质量、公平、信息化、国际化五个角度分析了其未来发展的趋势。

关键词：印度职业教育；政策变迁；一带一路；国家资历框架

在“技能印度”倡议和《国家技能发展与创业政策》背景下，印度旨在建立一个多层次、宽领域、广覆盖的技能人才培养生态系统，认为通过职业教育与培训能够极大地提升人力资源水平、促进劳动就业，进而为国家经济发展和转型提供人力支撑。回首印度职业教育的发展历程，从殖民时期《伍德——艾伯特报告》（以下简称《伍德报告》）提出开设职业教育课程，20世纪60年代《教育委员会报告》提出中等教育职业分流，《国家教育政策》中“10+2+3”职业教育体系的确立，到21世纪以来《国家职业教育资格框架》（以下简称《框架》）和《国家技能开发与创业政策》（以下简称《政策》）中职业教育体系的不断完善。在一个世纪的改革发展历程中，印度职业教育政策经历了四个阶段。

一、印度职业教育政策的历史变迁

就现代意义的印度职业教育而言，其发轫可追溯至殖民时期的《伍德报告》。独立后，又出台了系列政策法案予以发展，最终形成现行较为完善的职业教育体系。

（一）《伍德报告》：职业教育的发轫早在殖民时期，英政府为巩固统治，开始重视印度的教育发展，并于1854年《伍德教育急件》，要求将英语作为高等教育官方语言，着手其他层次教育的发展。[1]此时，职业教育并未明确提及，只是技术学校开始有所发展。截至1901年，共开办技术学校80所。[2]随着印度工业化的觉醒，传统的精英教育开始无法满足企业对技术型人才的需求。因此，伍德——艾伯特委员会于1936年《伍德报告》，其中明确提出发展职业教育的具体方案，如尝试在教育体系中架构普通教育与职业教育双轨并行，在初中之上开设三年制初级职校和二年制高级职校；各辖区可根据行业需求，举办对口职业培训；建立职业教育咨询委员会，协调行业同教育部门的合作；给职校毕业生颁发毕业证书等。[3]因此，《伍德报告》可被认为是印度职业教育发展的开端。在该政策推动下，印度当局着手开办职业学校，增设职业课程，但整体上来看，直到独立前，印度职业教育的发展一直较为缓慢。

（二）《教育委员会报告》：职业教育体系的初成独立后，印度工业发展取得重大进步，尤其是二五计划期间，印度的重工业发展迅猛。但与此不相适宜的是，技术人才供给仍严重缺乏，普通学校培养的学生几乎没有技能基础。因此，印度政府于1952年设立中等教育委员会，专门研究职业教育的发展问题，并于1953年和1966年相继出台《中等教育委员会报告》和《教育委员会报告》。前者提出要通过法律手段规范职业教育运行，规定工厂需肩负为学生实习提供配套设备的责任；在高中阶段开设多元化课程，由全印技术教育委员会指导课程内容的开发；强调学徒培训的作用发挥等。[4]这些举措在《教育委员会报告》中得以深化，提出推行“10+2+3”教育模式，不仅要在高中阶段开设职业课程，且在前十年的普通教育也要渗透社会实践课，并预期到1986年，“+2”阶段的职校生应达到50%。此外，还主张通过函授等形式进行在职训练；开展女性职业教育等。[5]在该政策指导下，由中等教育职业化、全印技术教育委员会指导的多元化课程（技术员教育的早期形态）、学徒培训等构成的职业教育体系已初步形成。据统计，到1986年，设置职业教育课程的学校约有1700所，覆盖学生近13万人。[6]

（三）1986年《国家教育政策》（1992修订）：职业教育体系的确立继《教育委员会报告》之后，印度政府于1968年《国家教育政策》，推动“10+2+3”教育学制在全国实施，但囿于人们注重学术教育的观念根深蒂固、技术工人薪值低于本科生收入、职业教育内容与市场实际脱节等，50%的中等教育职业化目标并未达成。因此，印度政府在1986年再次《国家教育政策》，要求全面贯彻“10+2+3”的教育学制。其中“+2”阶段的中等教育包括学术流和职业流，并为两者之间的双向流动增设了“桥梁课程”，冲破了职业教育唯就业取向的壁垒；此外，还指出要拓展职业教育课程，增加农业、社会服务、市场营销、健康卫生等领域的内容；规定私营企业在职业教育办学和课程开发中的职责；关注女性、贫困地区、残疾等社会弱势群体的需求，为其开展适当的正规与非正规职业培训项目。[7]随后，《国家教育政策》在1992年又再次修订，预期到1995年和2000年，中等教育职业化的目标要达到10%和25%。[8]总的来看，1986年《国家教育政策》的出台，对职业教育的发展进行了更加详细的规划，具有职普双向流动性的现代职业教育体系已基本确立。

（四）《框架》和《政策》：职业教育体系的完善自1991年后，印度拉开以市场化、全球化为导向的经济改革序幕，尤其是进入21世纪，印度的工业化步伐快速增长，大批农业剩余劳动力亟须向非农领域转移，企业对员工的技术水平也提出了更高要求。但此时的印度职业教育却面临社会认可度低、人才培养质量参差不齐、职普融通与晋升受限等发展问题。[9]在此背景下，印度人力资源开发部于2012年出台了《框架》，以知识层次和技能水平来衡量个人职业资格，并颁发相应的职业资格证书。具体包括先前学习认定1~2级，国家岗前培训1~2级，国家能力证书1~8级，共12个层级。其中，在先前学习认定阶段，既认可正规学习取得的学分，也认可非正规途径的学习结果与证书；在学校教育阶段，由资格证书颁发部门和行业技能委员会制定不同职业及学历层次对应的学分框架，规定可通过补修桥梁课程，进行职普课程的学分转换，达到相应学分要求的学生可选择职普双向流动或进入更高等级的学校深造；此外，《框架》还规定产业界的参与要贯穿职业教育课程设计、实施、评估的全过程。[10]总之，该政策进一步推进了普职融通、职业教育高移及行业企业的深度参与，为职业教育的多元化发展提供了广阔的前景。伴随全球化、信息化的冲击，印度经济发展面临发展和转型的双重挑战。而多样化技能人才的支撑是其经济发展的前提。因此，印度政府于2015年发起“技能印度”倡议，《政策》，并在中央设立国家技能开发与创业部，以项目化运作方式统筹全国职业教育与培训，项目涉及中等教育职业化、理工学院项目、工匠培训、学徒培训、高技能人才培训、师资培训、国际技能人才培训等，逐步形成了一个多层次、宽领域的现代职业教育与培训体系。此外，还注重国家技能资格框架的开发与完善，以期代替国家职业教育资格框架，在正规教育体系中规划职业教育的纵向和横向流动途径，实现普职等值发展；提出要建立全国劳动力市场信息数据库，将印度技术人才供需趋势综合起来，按国际标准编制劳动力市场资料，为针对性地开展职业培训提供参考；更加关注女性、残疾人、老年人等社会弱势群体的培训与继续教育问题等等。[11]该政策的出台反映了印度职业教育在投入力度、管理体制、注重公平、终身学习等方面的发展将迈出更大的脚步。

二、印度职业教育演变的特征分析

通过对印度职业教育节点性政策的梳理发现，从殖民时的发轫，独立后的初成与确立，到21世纪以来的不断完善，印度职业教育在国家政策的推动下不断走向法制化、自由化、信息化、国际化和全民化。

（一）制度应时：从无序到有序，治理趋于法制化梳理印度职业教育政策的发展历程，其见证了职业教育从发轫到完善、从无序到有序的全过程。具体而言，殖民时期的《伍德报告》仅提出发展职业教育的几项举措；独立后的《中等教育委员会报告》开始尝试架构职普分流的双轨教育体系；《教育委员会报告》提出尝试“10+2+3”的教育体制，提出中等教育职业化的概念，并建立全印技术教育委员会，作为早期技术教育的管理部门；《国家教育政策》则进一步确立了中等教育职业化的职普分流机制，也进一步确立了中等教育委员会和全印技术教育委员会对职业教育发展的指导和管理。21世纪以来的《框架》和《政策》等政策，更是关注到了职业教育的质量保障、管理体制等领域，不断规范着职业教育体系的有序发展，体现了制度应时的特点。此外，自《教育委员会报告》中提出职业教育发展要加强立法保障，印度陆续出台了《学徒法》和《全印技术教育委员会法案》，进一步增强了职业教育管理法制化，为职业教育发展提供了坚实的保障。

（二）学历高移：从少数到多数，对象趋于全民化受殖民时期英国精英教育理念与印度种姓制度影响，英政府创办的多数职校主要招收社会上层人士的子女，仅部分学生来自社会底层家庭。印度独立后，《教育委员会报告》首次提出应注重女性职业教育，而后发展至今，在《政策》中强调要重视对女性、残疾人士、农村地区等边缘群体的职业教育。且在发展过程中，印度职业教育的招生制度相对多元，其形式包括全国统一招生、各邦及高校的自主招生考试，对于一些参与非正规教育的学生，则可以通过先前学习认证获取相应的技能资格证书，同样可以继续参与到学历教育与培训中来，教育对象逐趋全民化。此外，自1986年《国家教育政策》以来，印度政府一直致力于普职融通的桥梁搭建，国家职业资格框架的建立以及最新的技能资格框架的出台，更是架构了普职双向流动的路径，打破了职业教育的终结性，为职业教育学生提供了学历晋升渠道，使其有机会进一步深造。

（三）多元合作：从强制到民主，办学趋于自由化就办学而言，殖民时印度的职业教育归属英政府主管，邦政府权力十分有限，职业教育人才培养模式单一且狭隘。印度独立后，《中等教育委员会报告》提出以立法的形式规定工厂参与职业教育的职责，规定职校办学应与工厂临近等。随后在《教育委员会报告》中又强调普通教育需开设职业课程，并以工读结合的形式开展职业培训，或通过函授、短期集训等进行技术教育。《国家教育政策》中进一步强调要企业参与办学、课程开发等，凸显出政府对社会力量办学的认可。到21世纪，面对巨大的技术人才需求，尤其是培养与产业界需求相符合的技术人才成为职业教育改革的重要方向。中央政府也将职业教育办学的权限下方到地方当局，鼓励各地充分调动资源，与行业企业、民间组织等合作，丰富职业教育的办学类型。这从《政策》中专设国家技能发展公司，支持私立职业培训机构的发展便可窥见一斑。截至目前，印度职业教育办学机构不仅有政府设立的工业培训学校、综合技术学校、中央培训机构等，行业企业、非政府组织、民间组织和以营利为目的的个人也参与到职业教育办学，逐步形成了纵向的中央和邦政府分权管理与横向的公私机构多元合作相结合的发展模式。

（四）对口透明：从滞塞到数据，内容趋于信息化印度的职业教育信息化与其信息技术水平的发展息息相关。长期以来在印度职业教育的政策内容中，几乎未曾涉及信息化发展的要求。直到20世纪90年代末，全球化、智能化时代悄然而至，印度的IT行业开始迅速崛起并走向世界。在此背景下，印度的职业教育信息化也得以快速发展，并主要体现在课程内容的信息化及技术手段的信息化两方面。于前者，面对行业企业对职业教育人才培养层次和类型的日益复杂化、多样化，职业教育势必要在课程中融合更为多元的知识，整合来自不同领域的需求信息，创建动态的、需求驱动的课程框架，使其与未来的职业生活相一致；于后者，随着IT技术的不断提高，印度职业教育体系建设也趋于数据化发展。在《政策》中，印度政府就预计建立一个全国性的劳动力市场信息数据库，作为国家监管技能发展的信息系统。

（五）跨界发展：从封闭到开放，形式趋于国际化印度职业教育在应时制度的推动下，在政策开放与人才培养两个方面日益打破空间局限，呈现国际化发展特点。在政策开放方面，独立前，印度职业教育主要学习以英国为代表的欧洲教育模式。独立后，《教育委员会报告》鼓励开设高级研究中心与部分国际水平的工程学院，1968年的《国家教育政策》更是首次从政策上为高等教育国际化制定规范，并参照麻省理工学院成立印度理工学院。1986年《国家教育政策》推出后，印度同苏联、美国、德国等的知名大学、教育机构开展师生互换、合作研究及合办理工学院等；也接受联合国教科文组织、世界银行等提供的技术援助。进入新世纪以后，印度政府开始将国际化发展理念渗透至更多领域，一是在《框架》中，以国际化标准设置职业教育等级，便于在学历认证方面与国际社会接轨；二是在《政策》中，除了继续强调在工程技术学院方面的合作，还注重国际化技能人才的培养，将国际技能培养项目作为政府重点项目予以推进，旨在为有意向赴境外就业的青年提供专门的职业技术培训。由此，印度政府一方面从政策规范上强调形成更加开放的职业教育体系，同时，还将国际化人才培训付诸实践，培养学生的全球就业能力。

三、印度职业教育的发展趋势

来自印度国家技能发展委员会的一项调查显示：到2022年，印度24个主要行业的技能人才缺口将多达1.0973亿。[12]因此，大力开展职业技术教育与培训已然成为当今时期印度政府战略规划的重点内容。

（一）更加注重大力发展职业教育，培养大量技能人才从人口年龄分布来看，印度作为世界上最年轻的国家之一，拥有极为显著的人口红利。据统计，其25岁以下的人口占比已逾54%，处于工作年龄阶段（15~59岁）的人口占比也超过了62%。且在未来20年内，印度的人口总数仍将有32%的增长率；[13]但与巨大的人口红利不相一致的是，当前印度劳动力接受职业培训的机会寥寥。有数据显示，仅有2.3%的劳动力曾接受过正规的职业技能培训。[14]此外，从劳动力就业结构来看，据第66轮和第68轮国家抽样调查办公室（NSSO）的调研数据显示，目前印度劳动力总数约为4.87亿人，除去接受高等教育的部分，大约还有4.504亿人。其中近57%集中在非农业部门。在这57%的劳动力中，最多只有5.4%的人将参与正规职业技能培训，仍有约2.43亿人亟须解决其培训就业问题。[15]因此，未来时期内的印度政府将对职业教育与培训投入更大的力度，尤其是工业领域的技术人才培养。对此，通过国家劳动力信息数据库进行更加具体的技能供需趋势分析，有利于形成更具针对性的教育与培训方案。

（二）更加注重推广技能资格框架，完善质量保障体系随着印度职普融通的进一步深化，印度普通教育、职业教育和职业培训之间的横向和纵向流动将更加多元化。而国家技能资格框架中制定的学分积累和转换路径作为不同教育层级与类型之间中介桥梁，在沟通产业界与教育界，以及在教育内部实现各级各类教育之间水平和垂直的流动与衔接过程中发挥着关键作用。因此，当前时期印度政府正面向全国范围内推广该资格框架。第一，借助政府的强制性手段予以支持。如在财政部下发的关于国家技能资格框架相关事宜中明确指出，对于符合该框架条件的教育与培训项目可优先获得政府资助、所有政府资助的教育和培训机构都需采用按照该框架指标开发的课程内容，截至2018年底要求所有教育与培训机构纳入该框架体系中；第二，关注私立教育与培训机构的发展需求，为有能力参与到国家技能资格框架的评估与认证提供支持；第三，更新用工单位的人才招聘标准，修订印度公共部门、企业等的招聘规则，以确定招聘标准与国家技能资格框架指标相一致。[16]由此，继续深化国家技能资格框架在全国范围内的覆盖，将是未来时期印度教育界和产业界的重点工程。

（三）更加注重渗透国家教育公平，增强全民就业机会根据《政策》的发展目标，印度旨在建立一个可以让所有人通过正规或非正规的学习，凭借可信的认证、学分积累等获得技能增长的生态环境，尤其是更加关注妇女、残疾、贫困地区等社会弱势群体的参与。以女性教育为例，根据2017年的印度人口普查数据显示，女性约占总人口的48.2%，[17]拥有非常可观的人力资源开发潜力。对此，印度政府高度重视面向妇女的职业教育与培训，以提升女性的劳动就业机会。第一，创新教育和培训的教学形式，采用流动培训、业余培训等更加适合当地妇女参与的形式开展教育与培训活动，为女性预留更多的工匠和学徒培训名额，并辅之以激励机制；第二，根据女性就业特点，为其更多的开设生活技能类和扫盲培训课程，增设专门面向女性的教育与培训机构；第三，更加关注女性劳动者的权益保护，如女性安全问题、同工同酬问题、投诉机制问题等；第四，试图建立一个专门服务于女性就业的交流平台，重点关注失业女性的再就业问题。[18]

（四）更加注重信息化平台的建设，数据公开鼓励创业随着教育信息化水平的不断提升，印度正致力于职业教育大数据网络信息平台建设，以提升技能生态系统的科学性和智能性。其一，建立全国劳动力市场信息系统，并设立国家技能发展研究所，统计全国的技能发展项目信息，根据教育培训与劳动力市场的动态发展，形成技术人才供需报告；其二，创建技能发展网络平台，提供各个行业领域的网络课程（MOOC）和虚拟教室，形成在线课程资源库，以供培训机构或学员参考学习；此外，印度政府试图借助信息化手段推动创业教育发展，一方面，着手建立一个覆盖整个创业生态系统的网络平台（平台用户包括学生、青年企业家、创业导师、创业孵化园区、创业资助机构等），定期政府的最新创业政策、支持项目和企业家信息手册等；另一方面，还协同创业教育专家，制定高质量的创业教育课程，并通过在线学习和体验式学习相结合的方式，提供给有志向创业的群体自由选择。[19]

（五）更加注重国际化的发展走向，顺应全球市场需要从人才培养的角度来看，目前，人口老龄化已然成为当今世界面临的主要全球性问题之一。据美国人口普查局估计，到2022年，美国、英国和中国技术工人缺口将高达为1700万、200万和1000万，但印度处于工作年龄阶段（19~59岁）的劳动力预计将有4700万的富余。[20]因此，在市场经济的驱动下，印度有潜力在国际劳动力输出方面有所作为。但是，目前印度赴境外劳动力的就业情况并不尽如人意。有数据显示，目前印度赴海外就业人口约为1400万人次，但有70%的人口都是无技能或半熟练的劳工，只能从事一些技术含量较低的工种，难以满足全球市场的需求；[21]从职业教育本身的发展来看，更加主动地参与国际交流与合作也是职业教育国际化的应然之意，有利于推动印度职业教育与国际接轨，并在国际教育舞台占据一席之地。综合来看，更加关注职业教育与培训的国际化发展必然会成为未来时期印度政府发展国民教育的重点方向之一。

作者：刘亚西1；张彩娟2 单位：1.宁波职业技术学院高教研究所，2.上海杉达学院嘉善光彪学院