跨行政区治理体系构建探讨范文

《创新杂志》2016年第5期

摘要：

中国的区域经济发展模式表现为从普遍各自为政的“行政区域经济”向城郊一体的“大都市区经济”，再走向突破城际省际边界的“跨界区域经济”的基本演变过程。跨区域经济共同体具有地理空间的相邻性和跨界性、经济互补共享与社会融合性、城市政府的高地理密度性和共同责任性。跨区域经济共同体建设面临多重体制障碍，建议积极构建多级政府、社会、市场、民众等多元参与的“跨行政区多层—多要素—共同治理”体系，并配套相关政策，包括制定《国家政府间关系法》，改革创新地方官员以经济增长为中心的政绩考核体系，改革锦标赛式的官员晋升制度，设立公平、公正的跨行政区利益司法调解机制。

关键词：

区域经济共同体；行政区经济；跨行政区治理体系伴随着市场经济转型和城市化发展，中国区域经济表现出从普遍各自为政的“行政区域经济”向城郊一体的“都市区经济”，再走向突破城际省际边界的“跨区域经济”的基本脉络。随着国家区域发展战略的实施，在中国大地上形成了很多个跨市级或跨省级的“区域经济共同体”，发挥着带动全国经济增长的重要作用。而破解受制于行政区划分割的体制机制障碍，构建一套纵横向互动合作的跨行政区治理新体系，直接关系着区域共同利益的最大化。本文从中国区域经济发展类型的演变入手，对中国特殊时期形成的区域经济共同体做出了尝试性界定和分析，并从政治、政策、权力等视角出发，分析了当前面临的主要体制障碍及其主要原因。最后，结合政治学、公共政策学、跨界管理学、文化学等跨学科视角出发，试图构建一套包括中央与地方、地方与地方在内的跨行政区治理体系。

一、中国行政区域经济—都市区经济—跨区域经济的发展演变逻辑

自邓小平提出“两个大局”的战略思想后，中国的区域经济从最早的全国一盘棋或公平发展，走向改革开放以后的非均衡发展（东部地区率先发展），再到新世纪以来国家实施西部大开发战略，效率与公平兼顾的非均衡协调发展战略成为当今区域发展的重要战略选择。但在这一战略演变过程中，从政府与市场关系、政府与政府间关系的角度来看，中国的区域经济发展模式从普遍各自为政的“行政区域经济”向城郊一体的“大都市区经济”，再走向突破城际省际边界的“跨界区域经济”的基本演变过程，其过程与特征见图1。［1］从大趋势来分析，伴随着近年来我国相继对京津冀、长三角、珠三角三大都市圈采取的深化改革与全面推动（2014年中央把京津冀地区协同发展作为重要国家战略，成立了京津冀协同发展领导小组，在政治、经济、社会各界互动交流频密，协同发展工作逐步驶入“快车道”），以及全国性战略区域规划（目前有11个国家战略区域规划，包括广西北部湾经济区、珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、中国图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区、长江三角洲地区、山东半岛蓝色经济区）和国家新区的不断推出（仅2014年，国家设立了陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、天府新区5个，目前总共设立有11个国家新区），区域经济发展呈现以上海、北京、广州、深圳等大都市为核心的“大都市区经济”方兴未艾，突破行政区划刚性约束，谋求跨市、跨省合作的跨界区域经济共同体日渐增长的基本态势。国家或次区域经济的城市化、跨界化、融合化发展，倒逼传统的政府管理模式走向区域共同治理新格局。

二、跨区域经济共同体特征及其面临的体制障碍

（一）跨区域经济共同体特征

区域经济共同体，是一个比较熟悉的概念，更多是指国际区域经济关系方面的含义，如东北亚经济共同体［2］、欧洲经济共同体、西非经济共同体、东盟经济共同体等，意指在相邻地区内的不同国家之间，通过协议的形式，构筑的跨国界多边合作体系，旨在实现关税一体化、市场一体化。根据现有文献研究发现，国内对这一问题的研究成果比较少。到底什么样的区域才称为区域经济共同体，尚没有统一的界定。潘悦学者指出，区域经济共同体是建立在平等互利背景下的诱制性制度变迁。［3］本文研究的跨区域经济共同体，不是一个国际层面的区域经济共同体概念，而是针对中国市场经济转型过程中，随着城市区域化和区域城市化发展而出现的国内次区域单元，是一个富有具有中国特色的区域单元。这也就决定了，共同体成员之间没有国界一样的封闭管制措施，没有关税这一显著的经济壁垒，与国际层面的区域经济共同体相比，本文所说的跨区域经济共同体更具开放性。具体而言，本文所指的跨区域经济共同体具有如下几个特征：

1.地理空间的相邻性和跨界性

一般而言，经济共同体的范围可大可小，大到国际层面，小到一个国家的乡镇级别，笼统地说，全国34个一级政区也是一个经济共同体，但为了更具指向性和政策方案的可行性，本文所指的跨区域经济共同体，是一个在地理空间上相邻的不同地区组成的功能性单元，大约围绕中心城市300~500公里的范围，同处于一个经济辐射区域内。这一区域有可能是跨多个省级行政区界限的区域，如长三角、京津冀、珠三角等跨省都市圈地区，以及天水—关中经济区、淮海经济区等，也有可能不跨省、而跨市的区域，如江苏省的苏南地区甚至苏中与苏南城市之间、福建的厦漳泉地区等。总之，地理相邻，跨越不同级别行政区划界限的功能地域，是跨区域经济共同体的首要特征。

2.经济互补共享与社会融合性

经济相关程度，是反应跨区域经济共同体的核心指标和内涵所在。一个真正的跨区域经济共同体，虽然各成员之间在形式上分属不同政治单元或受不同政府的管辖，有各自的个体利益，但从区域利益或国家利益的角度看，更重要的从经济外部性和范围经济来说，这一地区各成员之间是一个“经济互补、一荣俱荣、一损俱损、利益共享、风险共担”的紧密整体，谁也离不开谁，谁也无法替代谁，都是“被需要”的要员。同时，基础设施互联互通，社会流动频繁，在经济、社会、文化、社会组织等方面呈现高度的跨地域社会融合趋势。

3.城市政府的高地理密度性和共同责任性

地理密度也就是在一定地域范围内的政府数量。以往的研究告诉我们，像美国的大都市区，数量众多、碎片化的政府单元，在经济融合发展时期，限制了大都市区经济的一体化发展，因此减少数量、组建新的大都市区政府，往往成为改革者的选择之一。但不可否认的是，在一个区域内，政府单元数量的多少，决定着合作机会可能性的大小。研究表明，一个区域经济共同体内，政府数量的增加使政府间合作存在更多的机会，大量的地方政府表明有大量的潜在服务供给者。［4］从这个意义上说，一个跨区域经济共同体，不可能是一个无限制、统一的区划合并单元，至少是一个包括各类政府（以城市政府为主）的政府地理密集区域。这些政府将成为跨行政区治理的多元主体之一。更重要的是，真正的跨区域经济共同体，需要每个成员城市政府，除了关心自己辖区的经济和社会利益外，更要对整个区域的发展负责。

（二）跨区域经济共同体建设面临的体制障碍

根据上述跨区域经济共同体的特征来看，国内有很多地区可以称得上是跨界区域经济共同体，如范围较大的东北地区、中部地区、珠江三角洲、长江三角洲、京津冀地区等。近几年来，在国家和地方政府的共同努力下，也开创了一些富有特色的跨区域管理体制，如长三角地区的城市经济协调会、京津冀协同发展领导小组等，在某种程度上，推动了区域之间的互动与发展。但从经济共同体“经济风险共担、经济利益共享”的要求看，国内这些典型的跨省经济区域，仍存在利益的争夺和风险转移或转嫁的情况，例如在社会联系已经很发达的长三角、京津冀等跨省大都市圈范围内，还无法实现城市交通卡的完全互通互用，更无法实现电信通讯的同城化，以及社会保障的跨省无缝隙转接等，尤其是近年频频出现的京津冀和长三角地区的严重雾霾天气，更考量着不同政区单元之间环境的跨界治理能力和水平。尽管国内外学术界对跨区域经济同共体内部各成员之间的集体行动困境已经做出过非常完善的理论分析，包括集体行动、囚徒困境、区域主义等理论［5-7］，这些理论对中国跨界区域发展具有重要启示。从中国国情看，我国跨区域经济共同体建设中，各方之间“口头热、行动冷”实际上已成为一种常态，这主要是因为存在以下三方面的制度瓶颈：

第一，行政区划固有的权力空间属性，造成了“想象”的行政边界，在促进有序性的同时，对跨区域范围内本身连续的有机生态系统形成了阻隔态势。行政区是一个旨在实现国家统治的政治边界，更是一个权力边界和法律边界，人为划分的主要目的在于实现管理更加有序。但不可避免的是，只要权力边界存在，就无法避免权力边界与跨区域范围内大气、河流、草原、森林等生态边界之间的不耦合现象。在各自为政的行政管理体系下，势必会造成空气污染、河流污染、生态退化等区域性问题，实际上，这也是一个人类社会面临的全球治理性问题。从这个意义上来说，如果想要通过管理创新来解决空气污染、河流污染、生态退化等跨区域问题的话，一定需要从生态单元出发，实行一元化的管理，否则在各自为政的管理下，永远无法从根本上解决这些有机性跨界问题。

第二，在经济型政府和中国地方官员“晋升锦标赛治理模式”下，非合作倾向、地方保护、重复建设成为地方政府的理性选择，本地化考核和单线拨款方式，更无法实现跨区域共同体的利益共享和风险共担。对此，周黎安教授进行过系统而深入的研究，认为地方官员“晋升锦标赛”这一独特的治理模式，既是创造中国经济增长奇迹的一个内在动力，也是造成跨区域经济诸多问题的原因所在。［8］实际上，更重要的原因在于，在对地方官员的绩效考核过程中，所有考核的因素都来自本辖区范围的要素，并不参考跨越行政辖区范围以外或邻近辖区的任何要素，即没有隶属关系的邻近政区之间官员考核晋升没有任何的相互影响或相互制约关系，因此，作为一个地方政府官员，千方百计促使自己辖区利益最大化，成为必然选择。还有一点，在我国现有的财政经费划拨方式，是一对多的关系，即一个中央政府对多个省市自治区，然后沿着省—地—县这一条线上下来往。这种经费划拨机制本身，关注的是省区经济利益，缺乏对跨界区域共同利益的考虑，一些跨区域的重大公共设施或公共服务，要么缺乏应有的经费投入，要么出现重复建设。还比如，在当前司法、环保等领域实行“以块为主”的管理体制下，当地的地方法院院长、环保局长无法摆脱当地地方政府的干涉，自然也就逃不出“地方保护”的怪圈。

第三，中央体制安排本身存在利益部门化抑或相互竞争的态势，直接造就了地方层面区域之间的利益竞争与分割，或阻碍了跨区域一体化发展的进程。举一个最简单的例子就可以说明这一点。例如在京津冀地区的一卡通难以实现互联互通，除了技术上存在一定的难题以外（技术上问题总是比较好解决），重要的还在于体制瓶颈，这主要是由于中央部委中存在“交通卡多头管理”的问题，正如有报道所称：“虽然京津冀一卡通互联互通由交通部门主导，但住建部也掌握着一个‘全国城市一卡通互联互通’大平台”。［9］截至目前，交通部和住建部两家中央部门，还在各自各自的技术规范和标准，并制定各自发展规划，如2014年4月交通部宣布，预计2016年底前初步实现全国大中型城市公交一卡通的跨市域、跨交通方式使用；到2020年基本实现全国范围内跨市域的公共交通一卡通互联互通，全国联网。2014年6月起，由住建部颁布的《城镇建设智能卡系统工程技术规范》工程建设国家标准也已正式实施.截至2014年10月，已有50个城市加入住建部的“全国城市一卡通互联互通”大平台，全国发行互联互通卡达1.2亿张。据悉，全国累计已有460多个城市建立了不同规模的IC卡应用系统，其中按照住房和城乡建设部行业标准统一进行项目建设的城市有180多个。［10］类似这样，源于中央层面的部门利益交叉和政策打架，自然导致地方层面无法实现一体化，相反会成为一体化的障碍。

三、建构打造区域经济共同体的跨行政区治理新体系

对处于深度转型进程中的中国跨界区域经济共同体建设，实际上是一项系统而复杂的政治体制、行政管理体制、区域政治体制改革创新。在既有行政区划、行政体制、财税体制、人事制度等体制下，由于受到某些制度性瓶颈因素的制约，在缺乏法律强制力约束下的所谓地方间合作，往往并不能有效地解决现实中遇到的跨行政区难题。甚至有时候，这种主要借助国家领导核心的倡导和关注，依靠行政手段强行推动跨区域经济共同体建设的做法，并不一定获得持续化、制度化、高效化的发展。因此。笔者以为，对我国诸多跨区域经济共同体建设，除了强调市场的力量外，更需要政府积极有为，借鉴西方发达国家跨界治理的有益经验［11］，创建具有中国特色、切实能够解决体制分割困境的一些方法和措施。

（一）跨行政区治理的方案与思路

根据我国跨区域经济发展的现实格局和需要，建议积极构建多级政府、社会、市场、民众等多元参与的“跨行政区多层—多要素—共同治理”体系。其主要方案如下：

1.构建多层治理体系

中央层面：设立中央级的跨界治理实体性机构或部际联席会议制度。根据上述分析表明，当前在京津冀、长三角等跨区域经济共同体建设中，一些要素难以实现一体化，背后的原因在于中央层面存在的部门利益分割。这就要求我们在构建跨区域经济共同体的治理框架时，首要步骤应该从中央层面做起。对此，有两种改革思路：一种是在中央层面设立一个专门处理全国跨区域协调问题的专门独立性机构，作为跨行政区治理体系的中央政府力量，统一处理各种跨行政区划发展规划与相关问题。对此，国内已经有大量学者提出过相同的观点和主张。另一种改革方案是在现有体制下，率先理顺中央各部委之间的职能关系，建立健全部际联席会议制度，及时协调不同部门之间的利益争夺问题，为地方层面真正实现跨区域经济共同一体化发展创造条件，而不是因中央部委利益部门化而给地方政府制造一体化发展的障碍。跨区域层面：对跨省的跨区域经济共同体，诸如京津冀、长三角、泛珠三角、徐州都市圈等跨省区域，需要建立高于省级、低于中央的一种跨区域协调机构或大都市区规划组织。诸如某政府协调会、某联合治理委员会等。实际上，对此学者们已经有很多讨论。但问题的关键是，要想让这些机构真正发挥横向的协调作用，唯一的途径就是依法成立并赋予这种跨省机构一定的权力、经费（中央和地方政府分比例投入）和职责，让其真正代表跨区域经济共同体利益而采取公平的行动，并不是为了维护某一个中心城市或省区的利益。应该通过法律规范和制度创新，让这一跨省机构在两个方面切实发挥应有的作用。一方面，应该做出规定：跨区域经济同共体范围内的每个省、自治区、直辖市（包括共同体成员城市），在向中央申报重大开发项目和重大基础设施建设的时候，必须通过跨省协调机构才能申报，借此推动跨区域机构的制度化发展、权威性生存。另一方面，让其拥有共同体内部区域性重大基础设施和重大项目的规划权和资金分配权，避免重复建设与恶性竞争。

2.构建多要素跨界治理体系

关于多要素跨行政区治理，主要分两种情况，一种是针对跨区域共同体的自然性问题治理，如大气污染、水资源污染、土壤污染等现象，重点要从体制上进行创新，借鉴美国特别区的有益经验，我们可以尝试性地设置中国特色的“特别区”政府，实行跨区域单一功能治理。举例说明，如针对京津冀地区严重的空气污染，可以从现有的各级地方环保局中剥离大气污染防治的相关职能，以三省市全部行政区划为范围，重新设置跨区域的“京津冀大气质量控制区”，设置横跨于三省市的“京津冀大气质量控制区政府”，全面负责整个区域大气污染防治的调查、标准、检测、、执法等一体化职能，从根本上克服大气污染防治中的区际矛盾和利益阻隔。具体而言，这一特区政府设在北京，在北京、河北和天津设置派出机构，三地派出机构工作人员的工资和人事制度，隶属于中央，与地方政府无关，实行完全一体化管理。当然也可以选择三省市紧密相连的中心城市区域范围，先试点，然后再推广。类似“大气质量区”，等条件成熟的时候，设置“水区”“港区”“公园区”“湿地生态区”等特殊功能区。另一种是，针对跨区域的人为性问题治理，如社会保障、职业认定、劳动力市场等公共服务和法规方面，重在通过缩小相互之间差距的基础上，各成员相关职能部门之间应该签订有效的合作协议，实行统一标准、统一待遇、统一服务，从而根除跨行政区之间的矛盾和不公。

3.构建多元参与共同治理体系

所谓多元共同治理，就是指在跨行政区治理体系的建构中，除了全面发挥并理顺中央与地方、地方与地方政府之间关系的同时，在处理跨区域公共事务的过程中，要充分发挥市场、社会组织的作用和力量，为广大的公众参与区域公共事务搭建平台和渠道，如成立跨区域行业协会、跨界服务的大型社会组织、组建区域发展论坛等形式，广泛听取民众的意见或建议，形成政府与社会、政府与市场之间的合作伙伴关系，整合并发挥政府、市场、社会的三股力量，创建兼容并蓄、海纳百川的智力资源和治理智慧。

（二）相关配套政策保障

为了有效推动以上跨行政区治理体系的有效运转，需要采取相关配套政策，主要包括如下几个方面：首先，制订《国家政府间关系法》，依法明确中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的权责关系。特别是要对跨区域公共设施或公共服务的供给中，要明确中央和地方在区域性和地方性公共服务设施的生产运营中的财权、事权与责任，以及地方政府之间相互必须遵守的规则和跨界合作义务，通过制度化的方式，提高政府之间关系的常态性、有序性与和谐化。配合这一法制的出台，还应该配合出台《中国行政区划法》，对“特区政府”的尝试，提供法律上的依据和支持。其次，改革创新地方官员以经济增长为中心的政绩考核体系，改革竞标赛式的官员晋升制度。打破唯GDP的传统考核方式，更多关注民生民意、生态环境、公共服务、跨界合作等内容，让地方政府官员本着真正“造福一方（共同体）”的理念出发，打破“一亩三分地”的狭隘意识，按照经济规律和区域规律，实施全方位的互动、合作式工作，实现共同建设、共同治理、共同分享、共同进步的目的。再次，设立公平、公正的跨行政区利益司法调解机制。在行政区划尚存、各自为政的行政体制不做根本变革的情况下，尽管采取措施开展经济共同体建设，但跨界区域内部的不同利益主体之间，包括政府之间、企业之间等，发生利益冲突和矛盾，是不可避免的，如果出现矛盾，需要司法做出公平的解决。但现行体制下，受地方政府对地方司法的干预，地方法院很难完成跨区域问题的独立、客观、公平地处理。因此，建设跨区域经济共同体最大的保障应该就是提供跨行政区司法保障，即设立跨行政区的法院。这一点已经在我国开始了新的尝试，期盼这种法院在我国跨区域经济共同体建设中发挥应有的功能和作用。

参考文献：

［1］陶希东.转型期中国跨省市都市圈区域治理:以“行政区经济”为视角［M］.上海：上海社科院出版社，2007.

［2］金柏松.创建东亚区域经济共同体构想［J］.日本研究，2009（4）：14-18.

［3］潘悦.国家、区域经济共同体与世界经济一体化［J］.学术研究，1996（9）：30-32.

［4］理查德•C.菲沃克.大都市治理：冲突、竞争与合作［M］.许源源，江胜珍，译.重庆：重庆大学出版社，2012：48.

［6］迈尔克•麦金尼斯，多中心体制与地方公共经济［M］.毛寿龙，译.上海：上海三联书店.2000.

［8］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007（7）.

［9］刘珜，侯梦茹.京津冀一卡通“堵”在哪儿？［N］.北京青年报，2014-11-29（A06）.

［10］蒋梦惟.京津冀一卡通如何不卡：技术标准、结算模式亟待破题［N］.北京商报，2014-12-8.

［11］陶希东.全球城市区域跨界治理模式与经验［M］.南京：东南大学出版社.2014.

作者:陶希东 单位:上海社会科学院社会学研究所