环境健康法制建设研究范文

《北京理工大学学报》2015年第九期

一、问题的提出

2004年《世界卫生报告》所涉及的100余种疾病和病理组中，因环境因素导致的有80余种，超过83%。这一比例显然比10余年前更高。世界范围内的环境污染导致了近1/4的非自然死亡案例。其中14周岁以下儿童的死亡率高达36%，而一半以上的环境疾病负担由发展中国家承受。中国因环境污染引发各类疾病近些年呈现快速上升趋势。权威科研报告披露，环境污染因素在中国居民疾病负担中的比重是21%，比美国高8个百分点。环境污染、生态破坏不仅造成财产、健康的显见损害，而且向着遗传性、基因型植入转变，这将可能导致人体的非正常变异。生态破坏由点源向面源立体扩散，给经济社会带来不可估量的危害。环境污染所引发的健康风险已经成为一个世界性话题，对社会公众健康危害巨大。为遏制环境对健康损害的蔓延势头，贯彻环境与健康行动计划，环境保护部于2011年下半年印发了《国家环境保护“十二五”环境与健康工作规划》。

环境污染和生态破坏在于发展过程中一直没有处理好人与自然的关系。人与自然的关系是指人与自然界相互作用的过程中形成的互相依赖、互相制约、互相联系的多维度多样性的共存、共生、共融的关系系统。设若人类仅是自然界一个偶然性的非意识存在、在自然史的发展长河中无能动感知能力的“意外”，那么“环境问题”就是无意义的概念。环境史学的出现和发展对人的角色做了最好的诠释。在一个由联系、交合与看似无序的空间中，人类并非脱离于自然的“神”，而是和其他生物一样，在各方面深深扎根于自然环境。在与包括人类本身的全部自然因素的交融妥协互动中，共同推动各种关系的协调和多赢，沿着自然设定的“量度”发展自身并促进周围因素的和谐共进。随着资源能源的不断消耗、人口的持续增加、经济社会“不可控的进步”，环境问题日趋严重，中国正在承受着“环境恐慌”和致命威胁，环保压力非同寻常。从目前的情况来看，这一问题将会长期存在，并越来越明显地成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。重新审视人与自然的本质关系，树立生态和谐文明理念，跳出“发展—污染—治理”旧路，构筑环境友好、生态文明发展空间的社会需求与日俱增。

二、共存共荣：人与自然的和谐本质与共生规律

人与自然二者是共存共生的。从人的需求视角理解“环境问题”有助于修复二者已经弱化或分离的传统联系。人一直试图以生产合成化学物、提升新技术达到探究未知领域进而控制自然世界的目标，这种努力的效果总是在遭遇未曾预料到的危险以及反噬中大打折扣。人不能摆脱与自然的共生规律：人是自然界的一部分，只能在自然界规定的范围和领域内活动。在自然界中，人的行为有一定的限度。人从来不是孤立的个体，而是存在于本我和自我共存的网络中，人的身体是由DNA基因+细菌+水+病毒构成的有机合成综合体，内在外在任何一个方面的细小的改变，都可能带来整体的根本性变异。人类的一举一动，都在不同程度上影响着这个网络世界的运行和结果，而社会整体之外的所有生命和无生命物质的运动，同样在改变着整体的结构，导致与静止原在的不同结局。设人的需求是必然，则对某种资源的需要亦为必须，但对有用性的发现却是偶然的现象；当把某种称为“资源”的物质从大自然中分离出来进行区别对待时，其与其他物质共同的交互关系未被隔断，改变结果的运动就此开始产生。人作为自然界的一部分，与其他要素共同作用。环境历史论的中心观点认为：自然界并非仅为人类提供需用的客体，其自身有着进化发展的内在需要和动力。事实上，如果没有病痛、过早的死亡、对人们所拥有的物质的零腐蚀，不带来任何人的不适、社会关系的紧张，则仅为满足自身、完全忽略自然的客观需求亦无不妥。RichardWhite对建造铁路利用资源的研究中，就人为作用进行了如下说明：不能以既定的自有经验和知识来看待并理解世界的发展历史。人类从未成为自在世界运动发展的中心，作为一份子，而一直处在各种物质、生命的无序、纠葛、妥协不息止的活动中，人的行为只是在一定的程度上影响着这种活动的进程和结果，但不能改变它。

把自身看做是领导者、控制家的“伟大”思想只是心灵虚空者的安慰剂。必需正视与自然全要素的共存关系规律：人不是自然界的中心，而是同其他物种互相作用、交融共进的。无序、过分的索取会招致自然界的报复。从原始的农耕火种时起，当森林被砍伐，树木被烧成灰烬，人类就开始了恶化自然环境的过程。自然环境有一定的自我修复能力，工业时代以后，环境问题越来越凸显。人们逐渐发现一些化学重金属物质会在生物尤其是在动物身体中富集，通过食物链最终进入高等生物体内，严重影响人体的健康。饮食导入的环境健康问题只是一部分，因呼吸、视听、接触等影响人体健康也很明显。人不得不直面破坏生态的自然报复规律：人的行动的“越位”，导致自然发展的无序，招致“非意识报复”。在自然界的环境网络下，系统整体的优化才是安全的。假如人与环境不在一个大的系统中，相互不影响，那么人们可以按照自己的意志随意作为而无需担心自身行为对身体的影响。事实是，人类身体和人类社会一样，是一个生态系统，在这个系统中各种物质错综复杂地交织在一起。人类作为自然界的一部分，不断与周围环境进行着物质和能量交换。人类时刻处在一定的环境下将各种物质加以转化。工业社会发展至今人们更多的是将制造出来的化学物遗忘在环境中。在解决环境问题时，必要念及与自然的系统规律：在生态自然立体的环境网络下，只能考虑人与其他物种、与自然“达成”整体的优化解决方案。

三、制约环境健康法制建设的核心要素

制约环境健康法制建设、实现环境法治的要素是多方面的，其中最为重要的方面，在于对人与自然的共生性认识不足、欠缺基础性调查研究、没有有效的公众参与以及现有法律制度的操作性不强、执行度不够。

（一）对环境健康的针对性调查研究缺失关于环境问题及其对健康影响的相关数据记录过少，总体状况不清、具体情况不明，社会难以形成正确认知、公众危机意识和参与能力不足，致使环境健康问题难以解决。由于缺少全国性基础调查，目前环境健康状况在地区指导性、层面范围、广度深度方面无法展开调查，不能把握具体环境污染对人体健康的影响情况。对于变化发展中的生态环境对人体健康的影响，没有足够的针对性研究，故难有科学合理的法律规制。缺乏对复杂污染物反应的了解和研究，不能真正实现对污染物的控制。国家2005年启动环境健康损害标准建设后项目进展缓慢，至今没有明确的判定标准，这极大地影响了环境法律的制定和环境健康方面工作的正常开展，拖后中国环境治理的步伐。

（二）对污染物、污染行为监测不当目前在空气、水、土壤等各个方面对主要污染物已经开展了监测，但没有建立起一定的监测体系，导致不能根据监测过程和结果开展环境健康法制的建设工作。第一，风险监管政策制定的数据老化、粗略，与当下因环境问题导致的健康影响不能紧密联系；第二，风险监测机制分离人体同处环境的关系。“启蒙运动激发出的思想，认为身体和环境一直以来就是两个孤立的现实……通过假定身体与环境之间存在类别差异，立法机构可以颁发一个‘污染排放许可证’在污染物‘未达到足以使环境毒素危害人体健康的门槛限度’的情况下，给予公众弄脏环境的权利”。这段话可以看成是人在重视与自然的固有关系下系统考虑环境问题而实现监控影响环境物质的申明，因为对污染的监测就是以这种系统生态观为前提的。

（三）公众参与力度不够公民环境状况知情权未得到有效保障。环保部门、卫生部门未能实现信息对外公开；网络功能未得到充分利用，政府门户网站、互联网、电信等平台未实现国家环境与健康监测数据库资源的即时共享，环境内外部信息沟通不畅；未建立同国际标准网络的接轨机制，影响社会对环境技术的快速移植和吸收。在基层仅用传统的贴标语、开大会的形式宣传政策，未明确公众参与环境保护、维护自身健康的方式和途径，公众参与的形式“有热量无动力”。考虑到公众参与在环境与健康规制方面的重要性以及以往法律法规有关规定不够具体，2015年7月13日，环境保护部了《环境保护公众参与办法》，为公众参与环境健康法制建设开辟了途径。

（四）法律执行力度过弱目前存在许多法律条款过于笼统，没有细化规定，有些规定权责不清、职责不明，类似“有关部门负责如何”的说辞和法律规定频出，但因职责未落实到具体单位和个人，助长了环境管理机构争功抢利和推诿责任的现象，法律法规的实施效果欠佳。这里的“执行力度”包括3个方面：第一，法律规定的可操作性不强。笼统、权责不明、落实困难，无法给权利人、义务人、监管人以有效的指引，法律有关环境健康的零星规定因缺乏确定性指引，不能形成法律执行中具体的权利义务关系。第二，对法律的执行力度不够。实践中的复杂情况使得正确执行法律产生难度，权利义务空间模糊，很多地方有法不依、有法难依。第三，欠缺激励性机制。法律应该给环保市场产业的开发发展提供空间、给政企合作和多方互动铺设道路、对生态建设努力加以补偿激励。

（五）单向性“过度博弈”，使法律制定欠缺前瞻思维自然界生物链低端的大部分行为，都是在需求———获取———满足的状态下完成，很少考虑“获取”过程的手段因素，即不断“需要———得到”的单向线型循环。个人理性要求在人与自然、人与人之间的博弈中，努力求得自身利益的最大化；社会理性要求在社会与生态环境中，充分利用开发自然资源为我所用，索求越多，越能彰显胜利。在人与自然的双边关系中，作为“理性人”会选择不顾及生态环境、最大限度最快速度满足自我的路径。这种长期的不合作态势反映在法律制度的建设上，就一切以能够促进经济的发展和GDP的增长为目标，这看似最为理性的选择，在结果中却造成了集体的非理性。与自然的过度博弈，使双方都采取“不合作”的策略（自然界本身不能自主选择，以对方的选择为选择，且其他生命体尚有自我满足需求的条件反射），事实上博弈基础理论却表明：双方如果采取合作，则能够实现共同利益最大化的“帕累托最优”。

四、科学构筑和谐环境健康法制体系

环境健康法制就是以防治环境污染和生态破坏以及人体健康维护及救济为主要手段、从人与自然关系的角度着眼于环境友好状态下生命健康的保持而全方位构建的环境与健康法律制度。中国环境健康主题的法制研究整体上还处在起步阶段。《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》2007年开始实施，虽取得不少的成绩，但还有更长的路要走。应摆正对人与自然共生共存关系的认识，从二者的系统联系规律、整体性、互动共荣规律、局部改变决定论以及生态要素共生规律上，全方位实现环境健康法治目标。

（一）科学分析，建设数据库研究分析考核系统污染物是直接影响人体健康的因素，应在其排放和控制方面，建立从中央到地方、上级与下级间的问责机制，细化考核标准，切实将数据库建设和考核制度落实到位。可以借鉴国际上先进最新的研究分析成果，对主要污染物与健康关联系数进行分析，对目标物质进行污染预防与控制，并分地区建立各类污染因素在本区的疾病致因频度与影响深度数据库。参照当前工业生产技术层次和污染物处理工艺水平，深度研究分析排放的有害物质种类、数量。应当做到污染物与人体健康影响因子数据库建设专业化。

（二）考察环境弱项对比，完善生态预警机制在收集数据并科学分析的基础上，将对环境影响较大的行业（重污染聚集地区）、重点污染地区、重点污染物广泛而有重点的展开调查，开展对典型疾病的健康救治和重大污染地区的环境治理。调查必须涵盖历史工业背景、环境污染和人群健康因果分析、重点特征污染物的确定等。从医学、生物学角度考察环境各类污染物对于身体健康和遗传问题的交互作用，建立污染物健康负值指标，制定法律规则，有效预防环境污染严重损害健康事件的发生，同时对复合型污染效应进行分析，获得人体在符合污染情况下的身体健康状况对比数据，为预警机制的建立提供有效参考。

（三）构建全方位全过程污染检测控制系统及标准借鉴国外经验，评价主要污染物控制水平及公众健康指标、完善检测体系非常重要。区分轻重污染地区，区别不同监测措施水平，预防与治理同步，做到缓急有序。在现有监测标准及体系的基础上，尚有以下监测标准与人们日常生产生活密切相关：（1）建立国家水安全健康监测网络，分别设立饮用水、灌溉用水、一般生活用水、生产用水的指标；工业排水、生活排污水质净化指标；水质安全与疾病关系监测指标等，分级分类管理控制。（2）制定大气污染监测指标。超量排放高于健康标准的，制定有关空气与健康监测计划，专人负责、网络立体化运营。（3）土壤健康监测，将生产区域土壤环境监测与生活区健康土壤状况分别设点监测，取样定期检查。可以再细分为水源区、农业区、工厂区、居民区等，建立全方位土壤污染监测网络，通过检测形成实时数据汇总，全过程了解土壤污染状况。（4）气象监测。不断拓宽气象监测站的覆盖范围，包括气象、大气污染物（粉尘类和辐射类等）状况，对极端气候和天气进行重点观察和记录。（5）生物污染控制，主要关注实验室、养殖场、医院、食品厂及公共场所等的生物生态，必须设立重点监控点，防止生物污染及预防危害扩散。完善风险评估方法，确定“生态红线”预警机制，根据环境污染情况、机制工作效能，结合医学上污染物危害身体健康的标准，科学确立预警红线的范围等级，逐步实现对环境与健康风险全方位全过程的控制。将监测过程及预警事件实时，做到早预报、早预防。

（四）细化环境健康危害判断基准细化环境技术标准，可以给法制建设提供数据支持，促进法律法规的科学制定和实施，从而完善环境和健康相关法律。在环境影响评价标准指标中，将环境对健康的影响评价作为基础评价标准，将促进健康危害的预防和控制工作。食品安全、饮用水污染、雾霾问题等关系日常民生，亟需法律规治。

（五）普及全民环境健康知识，构建公害公知公众参与平台区分不同人群，加强环境健康知识普及，寻求公众及各类社会团体的配合及支持，逐步提高公众的自觉意识，营造全民关注公害防治、关心环境健康的良好氛围。分级分类建设国家环境健康的实时监控数据平台，发挥数据收集、事件公知、信息普及、全社会互动的作用。根据平台数据信息，利用当代软件及互联网技术，建立起环境与健康监测数据库，并与国际环境与健康监测数据库代码接轨。逐步升级、不断完善细化数据库，有效利用国际环境与健康大数据库信息制定有公众全程参与的具操作性的环境改善及救治方案。

（六）发展环境健康管理新思路环境健康问题无国界，应学习国外先进环境管理经验，增强环境治理和环境健康方面的全方位管控力度。第一，科技管理上，根据环境健康工作的科技需求，集中不同部门的科技优势，配合协作，加大管理的协调性。二，系统管理方面，根据工作经验积累及研究能力优势，合理安排课题项目，建立立体全覆盖的监测体系，通过深层次的合作交流，完善对环境健康预防预警系统的优化管理。三，法律管理思路。系统整理目前有关环境健康方面的法律法规，起草统一的环境健康危害防治法律。四，宣传教育管理方面，通过公众参与信息平台，加强政务公开和信息透明度，充分发挥居委会等基层组织的能动作用，让健康宣传成为知识学习班、行动促进会。此外，环境健康工作涉及面广，让实践与研究发展出更加有建设性的管理思路，促进改善人与自然和谐共生的本质联系。

作者：张天泽 杨凌雁 单位：北京航空航天大学 法学院 江西理工大学 文法学院