新一轮农村土地确权的困境范文

摘要：为了盘活农村土地资源，解放农村生产力，必须以建立完善的农村资产财产权体系为目标理清国家与集体经济组织、集体经济组织与农民以及农民与农民之间的财产权利界限。因此，大规模推进农村土地财产确权登记是农村产权制度改革的首要任务。通过对湖北省监利县新一轮农村土地确权工作基本情况进行实地调查研究，调查结果发现：尽管监利县具有较好的农村土地确权基础，但仍然存在由各种原因所导致的土地权属争议，此外在农村土地确权工作中面临着一系列问题，主要包括：农民、工作人员等相关人员存在认识误区；土地权属争议引发矛盾纠纷；县、乡（镇）、村确权资金需求压力；确权工作人员不足等诸多问题。针对土地确权工作中所存在的问题，可以提出加大政策宣传力度，强化相关人员的政策认知；完善纠纷调处体系，全力化解矛盾纠纷的阻力；制定合理财政方案，确保各项资金的有效分配；扩大确权工作团队，合理安排人员的工作职责等来推进土地确权。

关键词：农村产权；土地确权；土地登记；农村土地资源；土地纠纷

农村土地确权作为我国当前农村一项重大制度改革，是完善农村基本经营制度、夯实农业农村发展基础的重要举措。在前期农村土地确权试点工作的基础上，2013年，中共中央决定全面启动农村土地确权登记颁证工作，由此，新一轮农村土地确权在中共中央部署下有计划、有步骤地推进，相关确权的政策越来越具体化、明确化。2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”［1］。2014年中央一号文件中明确提出可以通过确权确地或确权确股不确地的方式，“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”［2］。2015年中央一号文件进一步要求，“扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”［3］。2017年中央一号文件明确再次提出“加快推进农村土地确权颁证”［4］的要求。根据中共中央要求，在2018年底全部完成全国承包地确权登记颁证工作，因此，各地在截止时间到来之际必须一方面总结前期确权工作中的经验教训，进一步加快推进农村土地确权登记，同时重点关注确权工作遗留问题并提出具体措施、方案，以保证确权工作顺利完成，为积极推进确权成果应用、释放确权红利、助力乡村振兴战略奠定基础。［5］为了解农村土地确权的基本情况、主要问题，并有针对性地提出有关建议，笔者于2017年下旬在湖北省监利县的10个村委会以调查问卷、结构性访问的形式进行走访调研，共发放问卷300份，回收问卷285份，有效问卷279份。

一、农村土地确权的重要意义

（一）农村土地确权有利于农村资源配置

当前我国农村发展存在着土地资源配置不合理，农业经营规模分散，农业生产过程中资金、技术、土地等要素结构不合理等问题，不利于农业现代化发展。土地确权通过对农村土地进行保护和用途管制实现土地资源更好的统筹规划，多样化的土地交易方式能有效破解农村村域发展中劳动力、土地、资本等要素配置的结构性矛盾，促进各要素优化重组，从而建立城乡一体化发展格局。农村土地确权对于农村资源的优化配置源于两个方面的作用：一方面以土地确权颁证为基础，建立规范的农村土地产权交易市场，使市场机制在土地资源要素配置中起到决定性作用，以改变当前的土地产权交易方式，实现交易情况的公开透明，从而提高土地资源的使用效率及配置效率。此外，确权颁证将土地经营承包权赋予农业生产经营主体，丰富完善农村产权结构，为农村市场主体优化资源要素配置，加快实现农村一二三产业融合以促进农业现代化发展创造条件。另一方面，从农民角度而言，在稳定的承包关系下，农村土地确权有助于强化农民土地产权安全水平，激发农民对土地的投资热情，而且能使农户在土地信贷市场上以土地作为抵押获得投资资本，提高土地资源产出效率。

（二）农村土地确权有利于维护农民权益

尽管我国已经在2013年以前开展过两轮土地确权工作，但由于确权工作不到位，导致我国农村仍然普遍存在着土地所有权、使用权、承包经营权以及相关权责不清的问题。长久以来，农村土地资源没有得到明确的、法定的产权界定，加之政策体制、行政区划、农村劳动力就业等存在诸多变化，因而难以在农村建立一个稳定、明确的农村土地财产体系。［6］而在当前农村人口大规模向城市流动的情况下，土地抛荒闲置、非正规流转、非法改变用途等现象所导致土地纠纷问题普遍，因而更难以保障农民的合法权益。土地确权作为国家行政机关依照相关法律法规对农村土地产权归属及其关系进行认定的行政行为，其根本目的就是以法律形式保护农民合法权益。［7］从法律层面上看，农村土地确权所颁发的各项登记证明以法律形式赋予了农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，将土地承包权、经营权以用益物权的形式固化于农户，通过明确土地产权归属以及各项权责关系，强化农民土地权利意识，切实保障农民合法土地权益。从实际确权工作来看，在确权工作中，有清查农户土地面积大小、明确土地空间、解决土地边界四至不清等问题，以处理土地权属矛盾纠纷，理清土地各项权利归属；在土地确权之后，对于再次发生有关土地边界位置的纠纷，以颁发的证书中所明确的地理位置为依据，通过实地测量解决纠纷，而对于因承包经营关系不清所导致的矛盾，以证书、合同等书面证明为依据，保障农户的合法权益。

（三）农村土地确权有利于增加农民收入

从目前各地农村土地确权结果来看，农村土地确权有利于直接增加农户财产性收入。大部分地区在完成土地确权之后出现耕地面积增加的情况［8］，这主要是由于两个方面因素所形成的：一是农业税费改革之前，农民出于规避税费故意少报土地面积以减轻经济负担，但在农业税取消后，农民所享受的各类农业补贴以其承包土地面积为依据，而且在新一轮土地确权工作中采用技术测量和实地指认确认地块面积，因而农户会更倾向于实报；二是随着农业技术快速发展，一些地方由传统耕作模式转变为现代化机器耕作，承包农地由分散耕作转变为集中规模经营。为适应农业发展要求，一些地方会在土地连片整理过程中将原先存在的田埂合并为耕地面积的一部分。此外，根据产权理论，农村土地确权也能因产权确权的经济激励作用间接增加农户收入。当农村土地的产权以法律形式明确界定，拥有该土地承包经营权的权利主体在其预期收益激发作用下会形成增加土地投资或促进土地流转等经济行为的内在动力。对于从事农业生产的农户，确权会使农民敢于长期投资土地，增强农业生产发展后劲，对于有条件发展实现适度规模经营的农民，可以通过承包其他农户土地成为家庭农场或专业大户，增加家庭经营收入同时又使被承包土地参加大田托管的农户享受现代化农业的高收益。［9］不直接从事农业生产的农民会因确权所带来的产权安全感放心流转承包地，获得合理的租金收益或股份收益。

二、调查基本情况

（一）监利县的基本情况

监利县位于湖北省中南部，江汉平原腹地，江汉平原南端、洞庭湖北面。全县国土面积3508平方公里，耕地面积206万亩；辖21个乡镇（区）、675个行政村，全县总人口156万人，其中农户25.6万户，农业人口116.3万人。2016年GDP总值246.55亿元，在荆州各区县中排名第二位。①监利是全国产粮大县，有“湖北粮食第一县”“全国水稻第一县”美誉。2016年，全县粮食总产132万吨，稳居全省之首，全年农产品加工业总产值达294.2亿元［10］。现阶段，监利县农民年人均可支配收入13，785元，增长12%。监利县先后成为全国首批51个国家现代农业示范区之一［11］、国家21个现代农业改革与建设试点县之一［12］，承担多项“三农”的改革试点工作。

（二）监利县农村土地确权的具体做法

为了规范新一轮确权登记颁证工作的基本程序，监利县人民农业局在总结前期确权工作的基础上，结合新一轮土地确权的要求，采取边试点、边总结、边推广的办法，在全面启动确权工作之前形成了一套“十六步工作法”，即成立专班、制定方案、宣传发动、培训人员、调查摸底、地块测绘、现场指界、制作底图、公示审核、勘误修正、建立数据库、建立登记簿、颁发证书、建立管理信息系统、成果验收、资料归档。监利县立足县情在工作规划中将十六步法划分为三个阶段，即组织准备阶段，2015年底完成；调查测绘阶段，2016年6月完成；颁证建库阶段，2016年底完成。2015年监利县土地确权工作强调工作组织准备，重点关注宣传动员、人员安排、业务培训、经验交流等相关工作，同时有序、稳步地在上车湾镇、白螺镇等地开展了试点工作，并于2015年8月对其试点情况进行总结，以期指导其他地区确权工作的开展实施。到2016年6月，确权工作全面进入第二阶段，21家测绘公司的专业技术人员进驻各乡镇村组开展现场测绘、实地指界，部分村组已完成公示审核进入颁证建库阶段。至此，全县应确权村庄637个，全县已落实确权方案的村为420个，24%的村完成相关表格填写工作，20%的村完成指界测绘工作，5%的村进入确权公示审核阶段。［13］2017年中下旬，监利县土地确权工作进入全面推进登记颁证的重要时期，在这一阶段主要针对省、市验收评估工作以及当前工作中存在的问题做出重新部署与安排。对于确权工作中遇到的矛盾纠纷，采取不同手段予以解决：对共性问题做出统一政策解答，分类解决；对个性问题坚持从实际出发，采取“三协”（民主协商、组织协调、多方协作）、“五到场”（双方当事人、村组干部、知情人、地邻、测绘人员）的矛盾化解机制。截至2017年10月，已完成641个村、19万农户、26.7万个地块、175万亩耕地的确权登记相关工作，实测面积超过二轮延包统计面积36.7万亩，增加21%，预估于同年12月底全面完成。截至12月，全县23个乡镇外业工作已全部完成，内业资料整理工作正在进行，其中新沟镇、朱河镇、上车湾镇、汪桥镇、柘木乡、毛市镇、周老嘴镇等7个乡镇的成果已通过市级预检，剩余16个乡镇正在进行内业资料整理和组织市级预检资料。

（三）监利县农村土地确权的基本情况

（1）土地确权颁证的总体情况1.土地承包经营确权颁证基本完成，仍然存在一部分无法确权到户调查显示，到2017年10月份，所调查的村中83.4%的村庄已经完成集体所有权和使用权的确权工作，23.4%的样本村确权到村民小组，60.2%的样本村确权到户，尚未确权的占16.6%。这种没有确权到户的情况也通过上级主管部门的评估验收，但实际上可能会形成一些历史遗留纠纷。在所调查的已经完成确权登记的村中，90.3%的村庄已经实现农村土地承包经营权证发放到户，并有82.5%的村庄以村民小组为基本单位确立本组的分田调地模式，而且17.6%的村庄为进行土地流转的农户颁发了经营权证。根据调查情况可知，此次大规模开展农村土地确权取得较好的成效，但仍然存在一些问题遗留阻碍确权工作的进行。首先，一些乡村存在历史遗留问题一直没有得到妥善解决。这一现象产生的主要原因是一些涉及到农户之间的土地权益问题无法查阅可靠文献、资料以追溯其源，而且难以根据纠纷处理规定确定争议处理方案而选择暂时搁置争议。其次，在确权过程中由于现场指认、丈量土地等而产生的矛盾纠纷，也会因没有协调好而成为新的历史遗留问题。2.宅基地确权总体实现颁证，但宅基地确权登记颁证面临诸多矛盾调查结果表明，2016年底，所调查的村庄中符合条件农户的宅基地使用权登记发证率已达到83.4%，宅基地住房登记发证率不高，仅为40.6%，10.5%的农户拥有不动产权证书，但仍存在一部分农户由于拥有一套以上宅基地和房屋，私下买卖宅基地、对继承宅基地的产权证明不明等情况导致未取得任何证件。此外，2016年4月，监利县开始颁发首批不动产权证，原先宅基地使用权证和房屋所有权证都已停止颁发，因此，一些农户存在需要换证统一产权证书。从调查情况来看，在农村“一户多宅”、违法占用耕地、宅基地私自交易、未经允许改变宅基地的性质等现象比较普遍，尽管政府已经针对各种违法使用宅基地做出原则性处理意见，但在实际确权过程中农民却并不认可。如，有50%左右的农民认为宅基地属于私有财产，其中41.3%的农民认可在个人具有相关房契、地契等权属证明的条件下宅基地作为私有财产可以自由买卖，甚至出卖给城市户籍的居民。34.5%的农民对于以拥有一处宅基地，再通过继承、购买等方式取得第二处宅基地，仅能登记一处宅基地的规定难以接受。长期宅基地无偿使用权模糊了农户对宅基地权属认识，阻碍了宅基地确权颁证。

（四）监利县农村土地确权主要成效

新一轮农村土地确权工作自开展以来，通过科学规划、精心部署、周密安排，扎实推进土地确权工作，监利县主要取得了四个方面的成效。一是有效促进了农村耕地集约利用。以农村土地确权颁证要求统一测量、统一登记为机遇，顺应农户意愿，在全县范围内积极推行土地连片整理。据不完全统计，全县共调剂零星地15，628块，面积141，256亩。在土地连片后，机械化作业、规模化经营水平大大提高，农户水、电等成本投入减少近两百万元。二是有效化解了农村土地权属纠纷。监利县首先以县、乡、村三级为纵向调处机制主线，以横向相关部门配合为分支，建立上下联动、左右衔接的调处网络和调处机制。再针对土地权属纠纷中所反映的各类突出问题，具体划分土地权属争议类型，依据现行法律法规中的处理程序、处理方式制定具体纠纷调处方案，矛盾化解率达95%以上。三是有效推动了农村土地的规范有序流转。通过土地确权为农户颁发各项证书，减轻农民流转土地的后顾之忧，为促进土地流转奠定了坚实基础。据统计，2017年底，全县土地流转率比上年提高5.3%，新增流转面积36万亩，通过土地流转实现规模经营面积比上年高3.7%。四是有效解决了农村土地面积不准、位置不明的问题。为摸清全县农村土地家底，在测绘技术单位入村前以乡镇为单位对村、组干部进行业务培训以配合技术人员入村测绘工作。在测绘单位人员入村后技术人员通过智能测绘，无人机对土地的实际面积、空间分布以及位置形状等信息进行精准测绘，采集四十万余张高清图片，制作1∶2000数字高程模型图5236幅，形成精确的地块分布图。通过利用无人机、大数据等空间信息技术采集真实、准确的农村土地数据，并进行可视化输出，为解决农户土地空间位置不明提供了重要依据。

三、监利县农村土地确权工作存在的主要问题

（一）土地确权工作认识存在误区

根据调查显示，不少农户和确权工作人员对农村土地确权工作认识上都存在一定误区。农民对确权工作存在认识误区主要根源于农民对确权的重要意义认识不足，不能清晰地认识到土地确权能为农民所带来的当期利益和长期利益。从调查结果来看，70.2%的农民都积极肯定土地确权工作，认为土地确权之后有利于保障自己的权利，在支持确权工作的农民中大多都存在类似“土地确权登记在我名下，这就意味着土地是我的”的观点。对于15.3%不支持确权工作的农民，大多数人认为“不确定土地确权工作是否有利于个人利益”，出于对已有权益保护，农民会消极对待确权一事，故意不配合、不参与。在土地确权工作实践工作中，基层干部面临着诸多难题需要解决，确权颁证后政策效益并不明显，因而基本干部对于土地确权工作产生一些不统一意见：有村干部质疑“这次花费大量人力物力重新开展土地确权，似乎重复了上一轮确权的工作”；有的村干部担心土地确权工作一旦难以协调好各方利益时，容易引发矛盾纠纷，影响到农户情绪，更难开展以后工作；还有干部认为一些村庄中只是确权到村，没有进一步明确到户，这种确权又可能是形式化工作，产权其实还是不明确，这些认识都影响了土地确权工作的推进。

（二）土地权属争议引发矛盾纠纷

在调查的所有村庄中均出现了各种形式的土地纠纷。一名村干部表示“自从土地确权工作开始以来，自己每个星期大多时间都在处理纠纷。平时自己也只能讲讲政策说说道理，能协调好就能解决问题。如果不行，这老百姓的事情都是各说各有理，最后可能走法律程序”。土地确权工作涉及政策、对象、利益等广泛，引发土地权属争议的原因复杂多样：一是家庭人口变动所引致的纠纷。一些原村民为了保障自己权益，已经在城市定居后却仍然将户口暂时留在本村，继续享受土地承包经营权，但村集体希望收回其土地权益；对于确权工作中妇女权益维护所产生的纠纷，在国家有关稳定土地承包关系并保持长久不变的政策要求下，农村人口增减不能及时调整土地权益，妇女嫁出后会减少家庭土地权益而在嫁入地难以分配到土地。此外，对于一些离婚或丧偶的妇女会因为土地承包证上登记男性家庭成员名字而失去土地承包权益。二是人口流动所导致的纠纷。很多农户长期外出务工将土地多次私自流转，登记变更不及时导致土地权属不清，权证与合同不符；一些农户长期将土地抛荒，村干部将这些土地重新分配给其他农户耕种，在确权工作开始后，原土地的农户又要求争取自己土地，从而引发与现在耕地者矛盾。三是承包地重新调整引发的纠纷。土地调整会影响农户耕种收益，而且直接关乎其土地的农业补贴，即使合理合法重新分配也会引起受损利益农户的不满。另外，针对历史遗留的土地问题，在之前确权工作未落实到位缺乏具体凭证情形下，村干部难以理清利益关系，一些问题只能暂时搁置。

（三）地方政府确权资金需求压力

在调研村庄中都面临着不同程度确权经费不足的困扰，导致农村土地确权登记颁证进展缓慢。农村土地确权工作消耗时间长、涉及面复杂、工作要求严格，每宗地确权都需要经过登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、证书颁发等多个环节才能实现土地确权，这些环节都需要大量人力、物力、财力保证工作正常运行。而且在土地确权过程中，为了实现土地信息化管理，各村在县政府支持下采取实测、航测相结合的测量方法，这就要求专业设备、专业技术人员开展工作，因此土地测量所占用确权成本最高，一般在40%—50%左右。在调研中，县政府工作人员表示根据农地确权试点情况，农村土地确权亩均成本基本在四十元左右，尽管中央财政和省财政根据承包合同面积对土地确权分别给予每亩10元、每亩5元的补助，但是大多数资金需要县政府出资保证项目运转，其中一些项目也可能需要乡镇财政安排资金投入。而且农村土地确权工作开展所产生额外资金，政府部门相关政策文件不可能详细明述资金来源，需要确权工作人员根据实际情况作出合理安排。但有村干部提到“平时上级补贴财政资金本来就只能保持工作的日常运作，而且在基层一些纠纷闹到上级政府，又要村里资金补偿时，真是吃亏不讨好！”

（四）土地确权工作量大人员不足

监利县每个乡镇所辖行政村平均为32个，行政村下的自然村数量不等，有行政村拥有12个自然村，而仅凭借一个3—5人的村民小组显得人力不足。落实在乡镇、村土地确权工作明显存在工作人员不足的现象。乡镇政府中的行政人员必须有人身兼数职，除了要完成原先政府行政性、业务性工作，又要承担起土地确权工作中的部分职责，投入时间、精力有限难以全身心投入到确权工作中。为配合政府确权工作，村委会、村民小组按照工作要求细化方案，各村以当前3—5人组成的村民小组为基本工作小组，具体负责宣传动员农户、组织登记申报、收集权证资料、现场指认地界、处理矛盾纠纷等。前期土地摸底工作要收集各种资料，填写摸底表，落实户主信息、家庭成员信息、地块数、各地块面积和四界等；现场指认地界必须保证工作人员、农户以及相关人员到场，确权人员奔波各地；完成确权工作进行最后信息登记时工作要求细致，负责又繁琐。有村民小组的工作人员提到“有时候事情太多只能让自己的亲戚朋友过来帮帮忙，去特意请人来做这个工作很不现实，现在农村请一个人一天就得花100元，这个开支村里负担不起”。

四、有效推进农村土地确权的对策建议

针对监利县农村土地确权工作中所存在实际问题，在此提出几点对策建议：

（一）加大政策宣传力度，强化相关人员的政策认知

在确权工作开展之前，各级干部、技术人员、村民代表参与了确权工作动员大会，但还需要加强宣传教育与业务培训，提高相关人员的思想认识，以便于确权工作有效开展。县级政府不仅要组织各级干部学习中央、省级政府有关确权文件，澄清有关农村土地确权登记颁证的各种错误思想，将各级干部的思想观念统一到中央的正确决策上来，而且要充分利用各种传媒的宣传渠道和途径，强化各级干部对确权工作的重要性、必要性的认识。除此之外，尤其要注意加强作为政策对象的农民的宣传教育，增进农民对确权政策的理解，减小政策实施阻力，获取农民对确权工作的支持。［14］针对农民所开展的政策宣传必须注意政策推广方式，充分利用张贴标语、告农户书、宣传栏、宣传单等形式让农民了解确权意义、内容，以调动农民参与农村土地确权登记工作的自觉性和主动性；并且通过定期组织咨询点与农民讲解相关内容，及时解决农民的思想困惑，增进农民对政策认知和理解。同时，使村委会、村小组中品德好、能力强、作风正、威信高的人承担起宣传角色，他们不仅能较好地理解、表达土地确权政策，又能获得村民的信任，可以要求这些能人组织有关土地确权登记的宣讲大会，向农民解释政策目的、普及土地矛盾纠纷相关基本法律常识、宣传土地确权登记的内容与程序。

（二）完善纠纷调处体系，全力化解矛盾纠纷的阻力

提高业务人员对土地纠纷处理能力的前提是健全有关土地纠纷的法律法规，避免因政策法规调整或不完善所引起的土地纠纷。［15］以法律、法规和规章为依据，完善多元化、多渠道的土地确权纠纷处理机制。首先，要保证具有独立性、非官方的土地纠纷调处中介组织，合理分设于乡镇、村庄等矛盾纠纷原发地，鼓励开展政策咨询、中介服务、纠纷冲裁、法律援助等服务，确保土地权属争议能得到及时处理。此外，土地权属争议负责涉及面广，因此必须理顺有关土地权属争议调处部门之间的关系，在明确各部门职责前提下建立部门间工作的协作、衔接平台，确保农民土地纠纷有效解决。其次，要建立土地权属争议调处标准，主要包括明确土地权属争议调处的责任主体、一般程序、基本原则以及工作方法，增强土地权属争议解决的规范性，确保解决矛盾纠纷有章可依，最大限度地实现规范的矛盾纠纷调处。再次，要通过制定土地权属争议相关调处制度以加大土地纠纷调处力度。以一定的标准建立土地权属纠纷典型案例分类数据库，对于甄选入库的案例必须保存详细案例经过、证据调查过程、案例处理依据及其判定结果，以作为相关业务人员处理纠纷的学习资料和处理同类型土地纠纷的重要依据。针对非常规土地纠纷，建立纠纷调处紧急预案制度，以解决一些涉及群众利益广泛、在一定区域内具有重要影响的土地纠纷。同时要加强村干部、土地纠纷调处人员的业务工作培训，不定期组织不同地区相关人员纠纷调处的经验学习交流，以共同提高各方处理土地矛盾纠纷的能力。

（三）制定合理财政方案，确保各项资金的有效分配

目前土地确权颁证成本中，监利县政府承担经费额度最大，主要支出在土地测绘项目；乡镇财政收入在承担日常工作经费和工资支出后富裕资金较小，难以保障土地纠纷调处相关经费的资金支持；取消农业税后，大多数村级集体少有经营收入，一般有少量资金集中在村民小组一级，但无法自行解决确权工作的追加费用。为保证各项资金的合理分配，首先，县政府在坚持“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”总原则下，制定年度或阶段性专项资金预算，对农村土地承包档案清理、土地承包经营权权属调查勘测、农村土地承包经营权证书印制、土地权属争议问题排查、矛盾纠纷调处经费以及农民误工费用等各项资金进行合理安排。基层政府在确权工作开展过程中出现资金短缺情形的，县政府必须及时下达工作经费追加方案，督促有关部门财政落实追加经费。其次，要求各乡镇政府以试点地区经费支出和县政府预算方案为参考，结合乡镇财政收入、地理位置特征、人口数量结构等实际情况制定资金分配方案，设定并安排各村土地纠纷调处资金。最后，确权工作小组在基础必须整合确权工作中的成果，降低确权成本，并以乡镇资金分配方案为依据，坚决按照财务纪律要求，确保资金的使用安全高效。

（四）扩大确权工作团队，合理安排人员的工作职责

农村土地确权工作时间紧、任务重、要求高，当前监利县确权参与人员数量规模略显单薄，难以保证确权工作顺利开展。因此，必须适当吸纳各部分力量以扩大确权工作团队，并明确各单位、各组织、各人员的工作职责。将县级相关部门主要负责人组织确权工作领导班子，从科研院所、专业机引起技术人才确定技术协作团队，在乡镇级政府抽调人员组建日常工作小组，从村庄内部选聘基层专员从事宣传、协调等工作。具体而言，由国土、住建、档案、财政、民政、司法、农业、林业等部门主要负责人为成员，县长、副县长分别担任组长和副组长成立土地确权工作领导小组，并下设办公室主要负责制定确权工作计划、审核项目实施方案、组织并领导各部门工作，对确权工作中关于土地纠纷、财务安排等重大事项和政策问题提出解决方案。对于确权工作中土地测绘工作由土地确权工作领导小组办公室通过招投标的形式选择具有良好资质、信誉以及技术的测绘机构承担起外业测量、宗地制图、表格填写、资料收集以及数据库建设等工作。乡镇政府各办公室需要临时抽调一部分人员组建确权工作小组，主要负责组织宣传动员、纠纷争议调处、现场指界签字、初审调查公告等工作。村内由村委会成员、选聘基层专员所成立的工作小组主要从事入户调查、资料收集、纠纷调处以及协助技术人员外业作业等。在明确各层级、各单位工作前提下，形成以领导小组为核心、技术机构为骨干、村级入户调查、乡镇初级审核以及县级审核发证为原则的确权工作团队，以保证各部门分工协作、紧密配合，确保土地登记发证顺利进行。

作者：李梦娜 单位：华中师范大学