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机构改革测绘地理信息业务调整

2019/01/08 阅读:

【摘要】本轮国家机构改革后,测绘地理信息工作面临许多新的机遇和挑战。本文指出了测绘地理信息工作融入自然资源管理工作是必然趋势;分析了新时代下测绘地理信息工作的定位;展望了测绘地理信息五大公益性业务今后的发展方向;明确了机构改革后测绘地理信息工作服务自然资源管理的新业务。

【关键词】国务院机构改革;测绘地理信息;自然资源管理;业务

引言

2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《改革方案》)[1],拉开了新一轮党和国家机构改革的大幕。此次党和国家机构改革是在我国进入新时代的大背景下开展的一项涉及长远的大事。《改革方案》中要求,组建自然资源部,不再保留国家测绘地理信息局。2018年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称自然资源部“三定”方案)[2],明确了自然资源部的职能、内设机构和人员编制。新形势下,融入自然资源工作大局的测绘地理信息工作如何重新定位,以适应新时代的要求,更好地为自然资源管理工作提供服务,是一个迫切需要回答的问题。本文试图对上述问题进行初步分析。

1测绘地理信息工作融入自然资源工作是必然趋势

组建自然资源部是生态文明制度体系建设中的一项重要的具体举措。《改革方案》中明确指出,组建自然资源部的目的是“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”;自然资源部的主要职责是“对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。”《改革方案》规定自然资源部同时行使自然资源资产所有权职责和自然资源管理职责。从国外自然资源管理的实践看,通常的做法是在负责自然资源管理的部门内部设立自然资源监管机构[3-4]。为了解决内部监督所产生的中立性不强的问题,一般会通过司法监督和社会公众监督的方式来弥补[3]。自然资源部各项职责的履行,对测绘地理信息工作提出了许多新的要求和需求,需要测绘地理信息工作提供有力支撑。具体分析将在后文中阐述。国务院2007年印发的《关于加强测绘工作的意见》(国发[2007]30号)开篇即点出了测绘工作的定位,即:“测绘是经济社会发展和国防建设的一项基础性工作。”近十年来,测绘地理信息工作的范围已经大大拓展。地理国情监测、应急测绘、服务空间性规划“多规合一”和自然资源审计等,使得测绘地理信息工作的定位发生了变化,已逐渐由原来的基础性工作拓展为直接参与经济社会发展的相关领域。自然资源部的成立,大大扩展了测绘地理信息工作的范围,测绘将会更多地参与到自然资源工作的方方面面。同时,测绘地理信息工作原有的一些核心内容也将进一步增强,如维护测绘基准、建设全球地理信息资源、服务国防建设等。

2测绘地理信息原有五大公益性业务分析

国家发展改革委、原国家测绘地理信息局2016年印发的《测绘地理信息事业“十三五”规划》中,确定了“十三五”时期测绘地理信息五大公益性业务,即:新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘和全球地理信息资源开发[5]。新的形势下,这五大业务将进行适当调整。一直以来,基础测绘都是测绘部门的立业之基。新型基础测绘是在原有基础测绘之上的转型升级,其内涵仍在探讨之中[6]。按照《测绘法》的要求,基础测绘今后仍将继续开展。为更好地适应新一代信息技术的发展,基础测绘的主要任务是维护全国统一的测绘基准和测绘系统,更新国家基础地理信息系统,不再像以往那样过多地强调测制基本比例尺地形图。近年来,信息和通讯技术(ICT)迅速发展。ICT时代下,地图的种类拥有更多的可能性,如动态地图、三维地图、虚拟现实地图,等等[7]。基础测绘要适应ICT技术的发展,创新基础地理信息产品的采集方式,创新产品形式和种类[8]。自然资源部“三定”方案中明确,成立国土测绘司,负责拟定全国基础测绘规划、计划并监督实施;组织实施国家基础测绘和全球地理信息资源建设等重大项目。基础测绘实施的主体仍然以测绘地理信息生产单位为主。机构改革后,地理国情监测应与自然资源调查监测进行融合。根据自然资源部的“三定”方案[2],自然资源部负责自然资源调查监测评价,实施自然资源基础调查、专项调查和监测;定期组织实施全国性自然资源基础调查、变更调查、动态监测和分析评价;开展水、森林、草原、湿地资源和地理国情等专项调查监测评价工作。可见,地理国情监测属于自然资源调查监测中的专项监测。自然资源调查监测重点关注“山水林田湖草”等自然资源的数量、质量、分布等状况。相比之下,开展地理国情监测的主要目的是分析各类自然和人文地理要素之间的相互关联和因果关系。因此,地理国情监测工作应围绕“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家重大战略开展专题性监测,为政府决策提供依据[5]。应急测绘近年来的作用日益彰显。《改革方案》中要求,组建应急管理部,整合优化应急力量和资源。自然资源部“三定”方案中明确地理信息管理司负责“提供地理信息应急保障”[2]。因此,今后应急测绘仍将属于测绘地理信息工作的一部分,实施主体依然是测绘地理信息生产单位和企业。航空航天遥感测绘原来是作为获取基础地理信息数据源的主要技术手段,今后将主要为地理国情监测和自然资源管理工作服务。国家测绘地理信息局撤销后,航空航天遥感测绘工作将由自然资源部统筹安排,原有专门从事航空航天遥感测绘的有关机构将会进行整合,以避免重复生产,发挥机构的合力。全球地理信息资源开发业务标志着测绘地理信息工作由国内向全球的拓展。习近平总书记在党的十九大报告中指出,中国将推动构建人类命运共同体,继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设。为此,要前瞻性地加快开展全球地理信息资源开发,为我国在国际舞台上发挥应有作用提供支持。自然资源部“三定”方案中明确了国土测绘司负责组织实施全球地理信息资源建设重大项目。目前,测绘地理信息部门正在开展的全球地理信息资源建设中尚没有涉及海洋地理信息资源,而海洋是极为重要的自然资源,自然资源部“三定”方案中明确了海洋是自然资源资产之一。因此,在未来全球地理信息资源建设中,要逐步把海洋地理信息资源建设纳入。

3机构改革后测绘地理信息工作的新业务

机构改革后,测绘地理信息工作的业务重点将发生极大变化,除了上述五大公益性业务以外,参与自然资源管理将成为测绘地理信息工作的一项新的重要任务。根据《改革方案》,自然资源部具有三大职责,即:统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制职责和统一行使生态保护修复职责;在职能上实现“五统一”,即统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监测监管、统一整治修复[9]。测绘地理信息工作在自然资源调查监测、自然资源确权登记,以及空间性规划“多规合一”中都将发挥重要作用。

3.1服务自然资源调查监测自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和,其内涵有广义和狭义之分。广义的自然资源应包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源,狭义的自然资源仅指法律规定并授权的范围[10]。自然资源部“三定”方案中共列举了7种自然资源,即:土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋[2]。自然资源调查监测是自然资源管理的重要基础性工作。从俄、德、英、法等为代表的诸多国家经验看,开展自上而下的资源调查是国家事权,目的是保证国家战略的贯彻实施[10]。自然资源调查监测是指查明某一地区资源的数量、质量、分布和开发条件,提供资源清单、图件和评价报告,为资源的开发和生产布局提供第一手资料的过程。“三定”方案中明确自然资源部负责实施自然资源基础调查、专项调查和监测。在自然资源调查监测过程中,需要统筹制定各类自然资源调查标准,统一自然资源分类,形成自然资源“一张图”,以便全面、准确掌握我国自然资源“家底”。在自然资源调查监测中,主要采用遥感影像判读解译和实地调查相结合的方法,测绘、遥感等技术将在其中发挥重要作用。事实上,第一次全国地理国情普查的内容中包含了种植土地、林草覆盖、水等自然资源要素,是开展自然资源综合调查监测的重要基础。未来,自然资源调查监测宜将土地调查、地理国情普查等数据进行融合,统一调查指标和统计的标准及规范,实现自然资源调查监测的“一本账”。

3.2服务自然资源确权登记自然资源统一确权登记是自然资源资产产权保护的基础。2016年12月,原国土资源部、中央编办等七部门联合印发《自然资源统一确权登记办法(试行)》(国土资发〔2016〕192号),旨在规范自然资源统一确权登记,建立统一的确权登记系统,推进自然资源确权登记法治化,推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。未来,在不动产统一登记基础上,将推进所有自然资源和不动产的统一确权登记,实现登记机构、依据、簿册和信息平台“四统一”。在进行自然资源确权登记时,需要确定自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况。这些信息的获取,都需要利用测绘地理信息技术手段和方法。此外,测绘地理信息还能够在建立自然资源和不动产登记信息管理平台方面发挥重要作用。

3.3服务空间性规划“多规合一”统一的空间性规划既是国土空间用途管制的基本依据,也是国土空间用途管制的重要手段[9]。此次机构改革,将空间性规划编制相关部门的职责统一纳入自然资源部的职责,从而避免了各个空间性规划相互“打架”的弊端。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。未来将以主体功能区规划为基础,形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系,市县层面实现“多规合一”。自然资源部“三定”方案明确自然资源部负责建立空间规划体系并监督实施[2]。2014年,全国28个市县开展了“多规合一”试点工作。2016年,国家选取吉林、浙江等9个省份开展省级空间规划试点。上述省市的测绘地理信息部门深入介入“多规合一”的具体实践,发挥了重要作用。未来,测乔朝飞.机构改革后测绘地理信息工作业务调整初探绘地理信息工作将在以下几个方面参与“多规合一”工作[11]。一是服务规划基础统一,对各类空间规划的空间基准进行统一。二是服务空间规划底图编制,将资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价结果与地表现状分区数据叠加,通过遥感等测绘技术手段,划定“三区三线”(“三区”指生产、生活、生态三类空间;“三线”指生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田)。三是搭建信息管理平台,借助测绘地理信息技术,搭建空间规划管理信息平台,应用于规划管理各项工作中。四是评估规划实施情况,在发挥实施过程中,利用测绘地理信息技术手段评估监测规划的实施状况。

4结束语

新时代对测绘地理信息工作提出了新要求和新需求。测绘地理信息工作要满足新要求,就必须调整工作思路,始终秉承服务宗旨,切实扭转只重视数据生产的思路,深化供给侧结构性改革,切实提供与社会公众需求紧密结合的产品和服务。为此,必须大力加强能力建设,尤其是技术方面的能力建设。围绕自然资源调查监测和确权登记、国土空间用途管制等领域,创新相关的测绘技术,改造技术流程,提高工作效率,继续为经济建设、社会发展、自然资源管理等提供有力服务。

参考文献

[1]中共中央.深化党和国家机构改革方案[EB/OL].2018.

[2]中华人民共和国自然资源部.自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定[EB/OL].

[3]国土资源部信息中心课题组.国外自然资源管理的基本特点和主要内容[J].中国机构改革与管理,2016(5):25-28.

[4]苏轶娜,王海平.俄罗斯自然资源管理体制及其启示[J].中国国土资源经济,2016(5):54-58.

[5]国家发展改革委,国家测绘地理信息局.测绘地理信息事业“十三五”规划(发改地区[2016]1907号)[G].北京:国家发展改革委,国家测绘地理信息局.2016.

[6]乔朝飞.新型基础测绘刍议[J].地理信息世界,2017,24(5):8-12,41.

[7]郭仁忠,应申.论ICT时代的地图学复兴[J].测绘学报,2017,46(10):1274-1283.

[8]乔朝飞.新型测绘地理信息部门信息化建设的有关思考[J].测绘与空间地理信息,2018,41(6):17-20,24.

[9]董祚继.关于新时代自然资源工作使命的思考[N].中国国土资源报,2018-04-09.

[10]国土资源部咨询研究中心.关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究[N].中国自然资源报,2018-06-09(6).

[11]刘芳.在自然资源管理中发挥测绘地信技术作用[N].中国测绘报,2018-07-10(3

作者:乔朝飞 单位:国家测绘地理信息局

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