环境执法监测的法律问题探析范文

【摘要】2016年9月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，首次在党政最高层级规范性文件中使用环境执法监测概念。此概念的使用无疑对生态环境监测体制的构建具有重要而积极的政治、法律、现实指导意义。为依法、全面、准确地落实文件精神，本文拟从执法监测概念出发，探讨执法监测的法律问题，阐述对生态环境监测体制改革的政治、法律和现实意义。

【关键词】环境保护;环境执法监测;法律

2016年9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称两办)印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)，提出“现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测”［1］，并要求“建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度”［2］。这是两办在公开的规范性文件中，首次使用环境监测执法和执法监测词语及概念。因此，研究探讨执法监测的法律问题具有重要而积极的政治、法律和现实意义。为与两办《意见》相一致并便于问题阐述，本文所提执法监测如未做特殊说明，仅指环境执法监测。

1环境监测执法与执法

监测环境监测执法与执法监测在两办《意见》这一最高位阶的规范性文件中首次、同时提出，掌握环境监测执法和执法监测的区别，是探讨执法监测法律问题的前提。

1.1定义及定义方式

(1)定义是对事物本质特征或概念的内涵与外延所作的确切表述。(2)概念是客观事物本质属性在人们头脑中的概括反映，具有抽象性和普遍性，反映同类事物本质［3］。概念是思维形式最基本的组成单位，是构成命题、推理的要素。(3)定义服务于概念，只有用语言或文字为某个概念确定了内涵和外延，概念才能被定义。没有被定义的名词不能称其为概念，更不可依其命题、推理。(4)典型定义方式是“属+种差”，即将某一概念包含在其属概念中，揭示其与同一属概念下其他种概念之间差别。

1.2环境监测执法环境监测执法在环境保护管理部门公开的规范性文件中，最早出现在环境保护部办公厅函《关于申报环保监测执法业务用房建设项目的通知》【环办函［2008］817号】(以下简称817号函)中［4］。从817号函全文表述来看，环境监测执法的规范含义是环境监测和环境执法。此后，环境监测执法多次出现在环境保护部门公开的规范性文件中，但包含环境监测和环境执法的含义并没有发生变化。尽管两办《意见》在(一)、(三)、(十一)、(十六)等多处亦出现环境监测执法，但环境监测执法与817号函的环境监测执法在含义上没有发生变化，仍然包含环境监测和环境执法，但却以最高规范性文件即两办规范性文件形式予以使用。继此，环境监测执法便在各级、各种文件中被广泛使用。上述不同层级公开的规范性文件中的环境监测执法来源、使用表明，环境监测执法并没有对事物本质特征或概念的内涵与外延做出确切表述。因此，环境监测执法仅是名词，其词义是环境监测和环境执法，是环境监测和环境执法的简称。截止目前所能检索到的公开资料中，环境监测执法尚未被定义，亦未形成概念，作为专名，不可用于命题及逻辑推理。虽然环境监测执法这一专名，不具有逻辑推理的价值和意义，但是，识别环境监测执法与执法监测的区别，对于执法监测法律问题的研究具有积极意义。

1.3执法监测两办

《意见》(八)“现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县级环保分局领导，支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应，同时按要求做好生态环境质量监测相关工作。”在资料检索中，两办《意见》是执法监测首次出现位阶最高的规范性文件，此前未有明确清晰的概念。根据两办《意见》(八)的表述，遵循逻辑学原理，执法监测概念的确立，按照逻辑关系应当以环境监测概念为起点，定义内涵和外延后而确定。

1.3.1环境监测的概念

环境监测(environmentalmonitoring)的概念虽因学者研究角度不同，语言表述略有差异，但实质和核心是一致的，即环境监测是指通过对影响环境质量因素代表值的测定，确定环境质量(或污染程度)及变化趋势。本文以此概念为基础，研究环境监测的分类。

1.3.2环境监测的分类

环境监测依划分标准不同而分类不同，为研究便利，本文只对与执法监测相关分类展开分析。为了说明执法监测，以两办《意见》印发为时间节点，本文将此前的所有分类称为传统标准分类，对《意见》的分类称为新标准分类。传统标准分类有很多种，其中，与执法监测具有渊源关系的分类是按照监测任务的标准所进行的划分。按照这种标准划分，环境监测可分为:①污染事故监测;②纠纷仲裁监测;③考核验证监测;④咨询服务监测。上述分类中，考核验证监测和咨询服务监测属于内部行为及指导性行政行为，不是行政法学中的行政行为，不具有行政法律意义，本文不予探讨。污染事故监测中的事故行为本身缺少主观故意，因此，污染事故处理中的监测目的，并不是为行政执法活动提供证据支持，即便是在未来可能的民事赔偿中，监测报告作为监测行为的结果而转换为证据，污染事故监测行为也不是履行职能行为，而是技术性任务行为。纠纷仲裁监测的法理与污染事故监测相同，此不赘述。综观传统标准分类，没有分类能够与行政执法行为相匹配。为了规范环境行政执法，两办《意见》(八)，按照职能标准对环境监测做出执法监测和生态环境质量监测的划分［5］，定义了执法监测的内涵和外延。创设了环境监测分类新标准，为落实依法行政、实现环境行政执法规范化提供了政策支持，满足了环境监测监察体制改革的政治、法律、现实需求。

1.3.3执法监测的概念

基于环境监测概念及分类对内涵外延的明确，根据两办《意见》(八)的表述及逻辑学定义概念的原则，执法监测是指环境监测机构为支持配合属地环境执法所实施的有效联动、快速响应的环境监测行为，即环境监测机构按照法定程序和要求，对具体环境行为代表环境质量及发展趋势的各种环境要素进行技术性监视、测试、解释、评价全过程操作的法律行为。

2执法监测的法律问题

执法监测概念的提出，为在法律上解决监测机构定位与其职责不相适应问题提供了切入点。但在科学地定位环境监测机构的法律地位、诠释执法监测内在法律原理上，具有诸多法律问题值得商榷。

2.1执法监测的本质和特征

执法监测的本质是国家监测机构履行职能的法律行为。其法律特征是:(1)执法监测主体特定。两办《意见》(八)中明确指出执法监测主体是“现有县级环境监测机构”。现行环境监测体制下，环境监测机构主要职责是承担国家监测任务，是执法监测主体，履行国家环境监测权。国家环境监测权系国家环境管理权的重要组成部分。(2)执法监测是行政执法的重要环节。两办《意见》(八)中指出“环境监测与环境执法有效联动、快速响应”。有效联动、快速响应是行政诉讼法及行政证据规则对行政执法活动中，环境监测与环境执法关系的政策性表述。联动、响应表明二者参与行政执法时间上的平行性。这种平行性，将环境监测纳入到行政执法过程中，并使之成为行政执法的重要环节。(3)执法监测应当遵守法定程序。执法监测是环境监测机构履行国家监测职能的法律行为，受行政法律规范所调整，应当遵守法定程序。(4)执法监测结果用于行政执法。执法监测是环境监测分类中具有法律意义的监测种类，在行政法上的属性是履行职能的行为。执法监测的结果是用于行政执法环节，为行政执法从技术上提供不可替代的证据支持。

2.2执法监测法律主体

执法监测主体的法律定位是法律问题的核心，它包括几个方面的内容:(1)执法监测机构主体不适格。行政法学理论认为，行政主体是指享有国家行政权，以自己的名义行使职权并承担相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，其他组织经法律法规授权可以成为行政主体。在行政法中法律法规授权仅指全国人大及其常委会制定法律法规授权，不包括行政规章授权。国家行政机关以规章、文件等规范性法律性文件“授权”是法律意义上的委托，受托组织不能以自己的名义对外承担相应责任。因此，受国家行政机关以规章、文件等规范性法律性文件“授权”的组织，不是行政主体，不能为行政行为，所为行政行为无效。国家环境监测权是国家环境行政管理权组成部分，执法监测是国家环境监测权行使手段和方式。依据行政法基本原理，该手段、方式必须由国家行政机关或法律法规授权的组织行使才具有法律效力。我国环境监测机构为环境保护部门的直属事业单位，不是法定行政主体。同时，我国宪法、行政法、环保法等法律法规均无对国家环境监测机构的法律授权。因此，环境监测机构既不是当然的行政主体，也不是经授权具有主体资格的组织，以执法监测的形式行使国家环境监测权，在主体上不适格，存在明显的法律问题。(2)监测机构人员身份不合法。国家行政权必须由国家行政机关工作人员代表国家行使。国家机关工作人员，在行政法律规范中的主体身份为公务员。公务员虽然不是行政主体，但却是行政机关组织的必要要素，其行为范围与履行的行政主体职责相联系。公务员履行其法定职责是行政行为合法的法律要求。公务员为职责范围外的行政行为、非公务员为国家行政行为，除非法律法规授权，其行均为无效。我国环境监测体制中，环境监测人员为非经法律授权组织的成员，不具有公务员身份，不可为国家行为，所为执法监测行为无效。执法监测人员身份存在不合法的法律问题。(3)环境监测主体与国家环境监测职责存在法律错位。依据行政法学合法行政原则，国家行政权应当由国家行政机关承担，没有法律法规授权其它组织不得行使;行政权具体行使，由公务员或经法律法规授权组织成员承担;不是行政主体所为国家行政权权限范围内的行为，不具有法律效力。合法行政原则要求:行政主体与行政职责相统一;行政主体与履行主体责任的人员身份相统一;行政主体与行政权限相统一。我国环境监测体制，国家监测权由没有法律法规授权的组织行使;承担国家环境监测的环境监测组织成员，不具有履行国家职责所必需的公务员身份或法律法规授权;环境监测机构没有国家行政权。执法监测主体与国家环境监测职责存在法律错位。

2.3执法监测的法律意义

(1)执法监测是根据环境监测监察体制改革的需要，对环境监测做出的一种全新定义。它明确了执法监测主体，为监测体制重新构建提供了支点。执法监测的探讨，是全面、准确地落实两办《意见》的前提，应以执法监测法律问题的探讨为引领，构建与其相适应的环境监测体制并提供法学理论的支撑。执法监测的提出具有重要的政治意义。(2)依法行政是依法治国的必然要求。执法监测是国家环境监测权的重要组成部分，执法监测概念提出了体制建设中问题所在，为保证依法行政的落实，必须有与依法履职相匹配的体制设计。执法监测的提出具有重要的现实意义。(3)执法监测明确了主体责任。两办《意见》(八)明确地指出执法监测的主体是环境监测机构。至此，从职能的角度，将环境监测机构在执法监测中的主体地位予以确定。这一确定具有重要的法学意义。

3法律建议

3.1改革现行环境监测体制

改革现行环境监测体制，使执法监测主体与其职能相匹配。环境监测权是国家环境行政管理权的重要组成部分，依法应由环境管理部门或法律授权组织行使。又由于环境监测为环境管理的重要技术支撑不宜法律授权的特点，形成现行环境监测机构不具备执法监测的主体资格。建议改革现行环境监测体制并使之与其职能相适应。

3.2理顺环境监测机构与环境执法机构关系

理顺环境监测机构与环境执法机构关系，形成有效联动，快速响应的管理机制。现有环境监测机构体制，与环境执法机构性质不同，制约着有效联动、快速响应领导机制全面、有效地建立。为此，建立监测机构与执法机构相平行的架构，是落实有效联动、快速响应必然要求。

3.3依法设立执法监测机构层级

依法设立执法监测机构层级是履行行政执法职能的法律要求。各级环境保护管理部门均有法律规定范围内的行政执法权，依照法律规定，行政执法应由同级执法监测机构的监测结果作支撑的法理要求，执法监测机构层级应当与行政执法机构层级相一致，而不能错级作出。综上，执法监测是以职能为标准所做的监测职能种类划分，其意义在于明确了执法监测主体，为在法律上解决监测机构定位与其职责不相适应问题提供了切入点，为重新构建环境监测体制提供了支点。执法监测法律问题的探讨与研究，是全面、准确地落实两办《意见》的前提，具有重要的政治、法律、现实意义。

作者：吴宇欣 单位：中国环境监测总站