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经济与人口资源环境发展分析

2014/06/10 阅读:

一、首都经济与人口资源环境相互作用机理

第一,产业与人口、居住、公共服务等资源要素在空间上的不匹配,进一步加剧城市运行管理压力,阻碍首都经济与人口资源环境之间的协调发展。在同样的经济规模、人口规模条件下,如果城市空间布局合理,城市运行效率相对较高,对资源、环境造成压力较小。反之,如果城市内部的产业、居住、公共服务等功能在空间上布局不合理、不匹配,都将明显增加不同空间之间的交通流量,严重影响城市运行效率,造成更多的资源能源消耗和污染物排放,将对经济与人口资源环境协调发展产生不利影响。

第二,资源环境在受到经济、空间、人口等因素作用的同时,也对城市发展、经济发展产生强力约束。随着经济社会的进步尤其是科学技术的进步,区域的资源环境承载力可以不断提高,但是,如果人口规模、经济体量过大,超过区域资源环境的承载力,就会使区域发展环境严重恶化,反过来又将制约城市的可持续发展。目前,北京城市生态环境问题突出,已严重影响对海外高端人才、国际组织、跨国总部资源等的吸引力,对北京可持续发展已经构成严重挑战。

二、新阶段首都经济发展面临的突出问题

多年来,北京一直在积极探索与首都功能定位相适应的经济发展模式,但受制于国家现行财税体制,在某种程度上无法摆脱“通过扩张经济规模来增强财力,进而支撑城市运行和发展”的思路。虽然北京通过积极转变发展方式,深化产业结构调整,产业发展对资源的依赖程度有所下降,产业发展对环境的影响逐步减弱。但是,与国际先进水平相比、与首都城市功能定位要求相比,我们必须看到,现阶段首都经济发展仍然面临诸多矛盾与问题,突出表现在以下几个方面。

第一,经济快速发展引致首都人口过快增长。近年来,北京市经济的快速发展提供了大量就业岗位,吸纳了大批就业人口,就业人口总量呈快速增长的态势。2000~2012年,全市就业人口总量从619.3万人增长到1107.3万人,年均增长近41万人,就业人口年均增量占常住人口年均增量的69.7%。根据第六次人口普查数据,外来就业人口成为就业群体的主要组成部分,外来就业人口占全市就业人口的比重从2003年的33.7%提高到2010年的55.7%,净增337.2万人;从外来就业人口的就业行业看,外来就业人口主要集中在批发和零售业、制造业、住宿和餐饮业、建筑业四大传统行业,占外来就业人口总量的2/3左右。同时,随着北京经济社会发展水平的不断提升,人们对更高生活品质的追求也催生了更多的城市生活性服务需求,家政服务、保安服务等劳动密集型服务行业迅猛发展,进而带来更多的流动人口进京。

第二,还存在大量与城市功能定位不匹配的低端产业。目前,与首都功能定位要求不相符的传统低端产业仍占一定比重,黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、石油加工业等部分低端生产环节仍在京发展;中心城区还存在大量小商品批发、建材批发、服装批发等低端市场。比如,大红门地区有服装市场31家,建筑面积合计达76万平方米,其市场交易量占到全市服装批发量的50%。

第三,产业发展对资源环境的压力依然很大。目前,北京市还存在一定数量的“三高”行业和企业,产业资源能源利用效率仍然偏低。2012年,北京单位GDP能耗是2007年东京的11倍、伦敦的5.5倍、纽约的1.69倍;单位GDP水耗是2007年东京都的7倍。产业发展带来的能源资源消耗在全市整体资源能源消耗中所占比重仍然偏高。2012年,北京产业用能占全市能源消耗的4/5,产业用水约占全市用水总量的3/5。同时,产业发展也是北京环境污染物排放的重要来源,2012年工业二氧化硫、烟(粉)尘、氮氧化物排放量分别占全市的63.2%、46.2%和48.1%。

第四,经济功能与居住功能、公共服务功能等在空间上的不匹配加剧城市运行管理压力。首都功能核心区和城市功能拓展区集聚了全市近六成的就业人口,其中,西城金融街、朝阳CBD、海淀中关村西区等地区成为主要的就业区域。总体来看,就业主要集中于四环以内;而居住人口向城市发展新区和城市功能拓展区边缘地区集聚的趋势越来越明显。从区县看,西城、东城、顺义、海淀、朝阳五个区县的职住比高于全市平均水平;其余大部分区县职住比都低于全市平均水平,区域职住比不平衡,尤其是昌平、通州两大居住人口集聚区最低,职住比严重不平衡。比如,2008~2012年,昌平区新增常住人口达88.8万人,是新增就业人口(5.2万人)的17.1倍;通州区新增常住人口25.2万人,是新增就业人口(2.8万人)的9倍。详见图4。经济功能与居住功能、公共服务资源相互间的不匹配,给人口资源环境协调发展和城市运行管理带来一系列问题。如郊区居民需要到中心城区就业,形成“钟摆式”通勤格局,这也是造成北京交通拥堵的一个重要原因。目前,北京市平均通勤时间长达50分钟,居全国各大城市之首;由于优质公共服务资源主要位于中心城,加大了新城居民看病、享受文化娱乐以及小孩上学的成本,导致城市管理难度和管理成本提高,从而降低了城市运行效率。通勤距离和通勤时间的上升,增加了整个城市的资源消耗和交通运行带来的污染,加剧了全市资源环境压力。

第五,全市缺乏强有力的统筹调控机制。市级层面对于城市发展中的规划、重大项目统筹协调机制不健全,效率不高,推进力度不大。面对分税体制和GDP层层考核,各区县、乡镇发展经济动力十足。虽然北京市多年前就提出并强调要转变发展方式、提高经济发展质量,但在实际操作中,各区县、乡镇在规模与质量、速度与效益、经济效益与生态社会效益矛盾面前,往往选择前者。各区县出于自身发展需要提出的一些规划或项目,从局部看或者从全市发展经济角度看有其合理性,但从首都经济与人口资源环境协调发展角度看未必合理。

三、推动首都协调发展的战略思考

党的十八届三中全会对我国全面深化改革作出了整体部署,为北京破解城市发展矛盾、实现科学发展提出要求、指明方向。北京在新的历史发展阶段,迫切需要站在统筹人口资源环境协调发展的战略高度,抓住这一战略契机,拿出壮士断腕的气魄,以牺牲局部利益换取整体利益,以牺牲眼前利益换取长远发展,抓住关键性、根本性矛盾,做好顶层设计和战略部署,凝聚共识、形成合力,切实有效地推动首都经济与人口资源环境协调发展。

(一)以经济调控为突破口,主动降速、提质发展

通过提高经济发展质量、调控经济增速来控制人口过快增长,这是当前和今后一段时期促进首都经济与人口资源环境协调发展的有效手段。

第一,明确重点发展和坚决淘汰的产业方向。一方面,要明确各区县差异化的产业定位和发展重点领域。基于四类功能区功能定位,深化区县产业定位,按照差异化发展思路,明确各区县重点产业领域。首都功能核心区、城市功能拓展区重点发展总部经济、生产性服务业、文化创意产业和高技术研发,每个区明确2~3个重点发展领域;城市发展新区重点发展战略性新兴产业、现代服务业和具有明显优势的高技术制造业,每个区县明确2~3个重点发展领域;生态涵养发展区各区县结合优势资源,适度发展旅游、都市农业、生态休闲等环境友好型产业。另一方面,要确定各区县应当坚决淘汰退出的产业目录清单。制定各区县与功能定位不相符的传统产业退出清单,明确具体的实施方案和时间表。首都功能核心区和城市功能拓展区分类逐步搬迁五环路以内的小商品批发市场、建材市场、物流仓储等低端业态;城市发展新区和生态涵养发展区着力清退高污染、高能耗的低端制造业。

第二,加快实施创新驱动发展战略,提升全市经济发展质量。北京转变发展方式的重中之重是推进产业结构特别是产业内部结构深度调整,其中最关键的就是要加快实施创新驱动发展战略,提升科技自主创新能力。中关村国家自主创新示范区作为北京实施创新驱动发展战略的强大引擎和主要阵地。要抓住中关村范围扩大契机,充分发挥其创新引领作用,凝聚更多的高端创新资源,承载更多的创新成果产业化项目,形成更强大的创新增长极。

(二)以空间调整为着力点,建限并举、重心外移

为促进首都经济与人口资源环境协调发展,城市空间结构优化是很重要的一个着力点。从国际大都市空间发展历程来看,在推进城市空间优化过程中,有三方面的经验值得借鉴:一是“建”,即通过分阶段建设城市“副中心”来推进城市空间优化。如东京于1958年开始分三阶段实施“副中心”战略,形成目前“一主七副”城市空间格局。二是“限”,即通过出台各种限制中心城过度开发建设、引导城市中心区功能有效疏解的政策措施,促进城市空间优化。比如,巴黎市政府于1959年宣布禁止在市区内建造1万平米以上规模的办公大楼。三是“联”,即同步推进大容量、网络化、高速度的轨道交通体系建设。又如,东京首先修建了一条环市中心的轻轨线,依托各个交通枢纽把多个“副中心”连接起来,使东京的城市综合承载力得到进一步提高。借鉴国际经验,未来北京城市空间结构优化,要“疏堵结合”,一方面,要限制中心城区的再开发,禁止大型公建项目、商业项目、商品住宅项目等的开发建设,防止中心城区继续“摊大”和“摊厚”,避免人口、产业等功能向中心城区再集聚。同时,要积极引导中心城区的医疗资源、教育资源等公共服务资源以及大型公交枢纽等搬迁,推动中心城区人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面,要引导城市发展重心全面转向城市“副中心”和新城。借鉴东京经验,近期集中精力加快通州城市“副中心”建设,高标准配置公共服务资源和基础设施,提高对人口和产业项目的吸引力。此外,还要加快大容量、网络化轨道交通体系建设,争取在较短时间内补上北京轨道交通建设的“短板”和“欠账”,一方面要继续加密中心城轨道网络,研究现有地铁线路满复线建设,通过采用“大站快车”方式,提高轨道交通运行效率。另一方面,加快规划和建设市郊铁路干线,使中心城区的居住功能和产业功能在更大范围内得到有效疏解,在更大尺度上引导城市空间格局优化。

(三)以体制机制为根本,上下联动、多主体协同

推进首都经济与人口资源环境协调发展,在体制机制上对区县关键是要建立强有力的激励约束机制,形成全市“一盘棋”、令行禁止的工作格局,彻底解决“调不动”的问题。

第一,实施差异化的区县财税管理体制。通过改革市区税收分成制度,积极引导区县高端化、差异化发展。按照差异化发展思路,调整市、区税收分成比例,对区县产业发展进行分类指导,鼓励各区县积极发展符合自身功能定位和重点方向的产业,并加大区级税收留成比例;限制各区县发展不符合自身功能定位的产业,并相应减少区级税收留成比例。

第二,深化行政管理体制改革。要积极推进区县政绩考核体制改革。改变以GDP增速为主的政绩评定办法,取消对区县经济总量和增速指标的考核,重点考核单位GDP税收、能耗、水耗,以及创新能力、生态效益、特色化高端产业集聚程度等指标。

(四)跳出北京,大尺度谋划,跨区域配置首都城市功能

东京、纽约等世界城市都通过在更大腹地范围进行功能配置来缓解“大城市病”。因此,解决北京“大城市病”,要跳出北京,在京津冀地区乃至环渤海区域等更大尺度空间范围内实现功能再配置,实现首都经济与人口资源环境协调发展。

第一,提请国家建立“首都经济圈发展协调委员会”。协调推进北京与首都经济圈、环渤海地区其他省市重大事项的合作。近期,协调北京、天津、河北规划设立“首都经济圈区域合作战略储备区”,重点涵盖武清、廊坊、涿州等地区土地资源,遏制一些大型地产商、国企等以各种名目“跑马圈地”、转手获利,为北京与周边区域的产业合作、功能对接预留空间。

第二,探索建立北京与周边区域产业合作的多元路径。加强北京与首都经济圈其他城市等周边地区的产业合作,积极带动周边地区发展,这样既可以减缓周边地区人口向北京集聚的压力,周边地区的发展又可以吸引一部分外来人口就业,对北京外来人口发挥一定的“拦截”作用。建议在首都周边地区选取具有区位优势和产业特色的开发区、工业示范园区,以“共建园区”、“总部—制造基地”等模式,优先支持北京高新技术企业、科研院所在周边产业化。

第三,引导首都养老服务、健康休闲等部分功能向周边地区有序转移。北京功能再配置的核心在于,要舍得“做减法”,强化首都政治、文化、国际交往、科技创新等核心功能,将部分制造、养老休闲、会展、批发商贸、农产品供应等城市功能向周边地区有序转移。比如,在养老服务方面,可以将北京市新建养老院、养老基地等选址在周边区域,探索建立异地养老补贴机制,建立跨区域养老保险对接制度,鼓励北京市老年人异地养老。

第四,建立跨区域生态保护与环境治理机制。可以考虑积极争取国家层面支持,将京津冀北地区作为“生态经济特区”,开展节能量、排污权、碳排放权、水权交易制度等试点工作,探索跨地区、长效化的生态补偿机制。在国家大气污染防治工作领导小组的领导下,建立区域联防联控长效机制,在煤炭消费总量控制、联合执法监管、规划及重大项目环境影响评价会商、环境信息共享等方面加强合作。建立跨区域水质改善目标管理制度,共同加大对跨界河流、湖库的水环境监测、管理和治理力度。

作者:赵弘李柏峰单位:北京市社会科学院

经济与人口资源环境发展分析

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