国内湿地资源环境评估体系的优化范文

我国湿地环境影响评价制度存在的问题

环评的最大意义在于事前的评估，从而能在源头上遏制环境污染，使得人类活动对环境的负面影响降到最小。但湿地环境评价制度存在着很多问题，《中国湿地保护行动计划》对技术层面的问题做了详细说明，本文在此不再赘述。本文主要讨论的问题在于以下几个方面：

1湿地环境影响评价的对象范围比较窄

《环境影响评价法》第二条明确了环境影响评价的对象是实施后可能造成的环境影响的规划和建设项目。第七条和第八条又对指导性规划和专项规划作出了进一步规定。第七条规定了指导性规划：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”；第八条规定了专项规划：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”我国的湿地环境影响评价在一定程度上起到了预防环境风险的作用，但评价范围还是偏小，仅限于项目的规划上。而发达国家如美国做到了更广意义的环评，不光有规划项目也有政策和立法的环境评价。如美国《国家环境政策法》规定：对于人类环境质量具有重大影响之各项提案或主要法案，建议报告及其它主要联邦行为，均应由主办官员提出包括所列事项之详细说明书：1.提议中之行为对环境之影响。2.提案行为付诸实施时对环境所产生不可避免之不良影响。3.提案行为之各种代替方案。4.人类环境之地区性短期使用与维持及加强长期生命力间之关系。5.提案付诸实施时所会产生之无法复原或无从补救之资源耗损。这说明，某些抽象的行政行为也为评价的范围。事实上，同规划相比，一些法案和政府的政策无疑对环境的影响范围更广，持续时间可能更长，影响后果更大，因此对法案和政策进行环境影响评价在中国意义更大。历史上的由于政策原因破坏湿地的例子不胜枚举。于1958年提出“”，对洞庭湖围湖造田进入一个高峰期。大批农民迁移到洞庭湖区，围湖造田，建立了许多大坝，使得历史上的“八百里洞庭”变成“三百里洞庭”，导致了影响到现在的大面积灾难性的生态和经济后果。根据《浙江省滩涂围垦管理条例》，滩涂的宜农宜建开发被明确鼓励。在2010年初浙江省围垦工作会议上，当地官方这样总结：“围垦的贡献在浙江是可歌可泣的。仅‘十一五’以来的4年，我省就圈围了47万亩……”事实上福建、江苏等都有这样的规定。有时甚至规定开垦一亩滩涂给予高达6000元的补助。很多地方直接把海边的小山或者高地炸平，然后将土石填到前面向海洋过渡的滩涂湿地上，导致漫长的海岸线上很多宽阔的滩涂湿地永久性地消失。所以说，历史和现实的经验得出教训：政策上的随意性，是造成湿地生态环境问题的重要原因，我们有必要把法案和政策列入湿地环境影响评价范围。

2我国的湿地环境影响评价

文件缺少替代性文件美国替代方案是湿地环境影响评价的核心。如前所述，美国《国家环境政策法》规定，环境影响报告书中必须包括提议行为或提案付诸实施对环境的影响，还应包括提案行为的替代性方案。虽然我国于2009年颁布的《规划环境影响评价条例》规定了环境影响篇章或者说明和环境影响报告应当包括的主要内容，但仔细审查发现我国环评制度规定的环评文件所必须记载事项里没有关于替代方案的内容，也没有对其加以规定的迹象。环评文件的主要作用不光在于科学预测分析该环境项目可能对环境造成的影响，还需要在原项目不能按计划实施时作出一个能够替代原项目的替代方案，替代方案能否立即启动，关系着原有方案继续实施带来的环境损害能否避免，关系着能否为项目实施者节约时间和经济成本。在实践中，由于我国的环评文件缺少替代方案的内容，很多项目的环境影响评价都仅仅是一种形式，没有起到真正的作用。

3环评执法不严

当前，我国的环境管理手段和方法趋向多样化，管理体系趋向完善。但是，随着我国社会经济的迅速发展，不少企业和个人盲目追求自身的经济利益，不遵循环评法的有关规定，在高污染和高排放过程中不断地进行各种投资和开发活动，不惜破坏环境，相关的环保部门执法不严，未能履行相应的管理职责，结果导致环境受到极大的破坏。总之，我国的环评法的评价制度尚不完善，湿地开发和利用也没有完善的评价体系，并且缺乏统一的湿地监测标准、湿地效益评价指标和统一权威的数据，故而对其保护就缺乏针对性，有关主管机关和大众对湿地效益的评测就会比较片面和模糊，这将会极大的影响对湿地的保护和利用。

完善我国环境影响评价制度的措施

湿地环境影响评价是对湿地开发之前科学评测该开发可能带来的不良后果，评测的区域包括开发区域和与湿地毗邻的区域，在不减损原有湿地功能及影响毗邻土地功能的情形下才能进行湿地的开发和利用。这种评价制度可以预测、评价和约束人类活动，使得人类在充分利用湿地效益的同时尽量减少对湿地资源的冲击和破坏。针对目前我国湿地资源评价体系存在的问题，本文认为应该遵循湿地的特性，制定符合湿地的评价体系。本文健全湿地资源评价体系应做到以下几个方面：

1拓宽湿地环境评价的范围

目前我国环评条例已经详细规定了对规划的环评内容，包括实施该规划可能对整个生态系统、公众身体健康造成的影响以及是否符合整体环境效益和人类的长远利益。但只是按照该条例的规定对湿地在建项目和规划进行环评是不足的，应当参照发达国家如日本的做法，列举出应当进行环评的湿地开发活动（如取水、挖沙等），并要对湿地资源的每一种要素进行调查和评估，对有可能影响湿地整体生态系统的活动都应当进行评价。另外，由于目前我国政府的决策已经能够影响到产业结构、工业布局、投资模式，国家的重大决策行为对生态环境具有非常大的影响，所以我国应由对项目和规划环评向战略性环评发展，将环评范围扩大到政策、法律、法规等战略层次上。只有这样才能从全局上解决环境问题。

2引进湿地评价文件的替代方案机制

我国应积极引入美国环评文件中的替代方案机制，在湿地环评文件中不仅规定对湿地环境可能造成影响的分析、预测和评估，还应规定对规划草案可供选择的替代方案，丰富环评文件的内容。但是就我国国情来看，因为设计替代方案费时费力并需要一定的财力和技术支撑，要求所有的湿地项目都设计替代方案不太现实。因此，在对湿地环境影响较小的综合性规划中，只需编写环境影响篇章或者说明，可不做替代方案。在对湿地环境影响较大的专项规划、立法和建设项目中，应当在规划草案报送审批前的环境影响报告书中涉及替代方案，即对规划草案的调整建议。除此以外，与公众利益有密切联系和公众反应强烈的建设项目也应进行替代方案的设计，并且实现替代方案的信息共享，让公众更加了解替代方案，或者充分听取有关学者专家和公众的意见，充分保障公众的知情权和参与权，使公众对决策者更具信心。

3加大湿地资源环境评价的执法力度

要充分发挥环评制度的价值和作用，提高环评的实际效力，首先要改变环评的机构设置。目前环评一般由施工方雇佣具有环评资质的机构进行环评，施工方出于自身利益的考虑往往敷衍了事，导致这样的环评往往流于形式。因此，本文认为要想使环评真正发挥实效，必须由环保机构进行或者指定专门机构进行，将环评纳入政府行为。其次，要充分发挥环评法的法律威慑和惩治作用，对违反环评法有关规定的规划编制机关、规划审批机关、审查小组和规划环评技术机构给予严惩。第三要落实湿地环评的跟踪评价工作。规划编制机关和环保部门应全程跟踪规划的实施过程，一旦产生重大环境问题，编制机关应及时提出改进方案，环保部门应及时核查并提交改进措施的建议。另外，要建立环评审批的长效监督机制，保障环评工作的贯彻执行。环境职能部门应对企业和单位进行不定期检查，检查环评处罚决定是否真正执行。环保职能部门还可以对环评进行定期的专项执法监督，纠正错误的执法行为，及时曝光典型案例，充分发挥案例的教育作用和执法的威慑力。

结束语

我国湿地环境影响评价制度在保护和合理利用湿地方面发挥着越来越重要的作用，但在湿地环境影响评价的对象、湿地环境影响评价文件、环评执法等方面还存在诸多问题。这些问题的出现与我国还处在社会主义初级阶段的基本国情有关，也与我国湿地保护落后的观念有关。因此，需要在结合我国的现实国情的基础上，完善湿地环境影响评价制度。我们相信通过政府和人民的共同努力，我国的湿地环境影响评价制度会走上良好的法制轨道，我国的湿地资源能够充分发挥经济和生态效益并得到可持续的发展。

作者：李凤霞朱淑英单位：中国石油大学