农村闲散土地盘活利用的问题和策略范文

核心提示：随着城镇化进程加快，大量农村宅基地长期闲置，荒废院落、废弃坑塘等明显增多，甚至出现了“空心村”现象，导致农村土地资源巨大浪费，成为制约乡村振兴战略实施的一大瓶颈。本文从完善农村闲散土地盘活利用制度机制、探索多元化利用方式、落实实施保障措施等方面，对农村闲散土地盘活利用提出了建议。农村闲散土地主要是指农村无建筑物或建筑物已坍塌的宅基地、废弃坑塘、残次林地、历史遗留工矿仓储废弃地及利用粗放、布局散乱的其他建设用地。近年来，随着城镇化进程加快，大批农村人口涌向城市，大量农村宅基地长期闲置，造成农村土地资源巨大浪费。

一、目前面临的主要问题

土地利用布局散乱。长期以来，由于缺少全面科学的村庄规划引导，农村闲散土地存在分布广、零碎分散、单块面积小等特点，在空间上难以集中成片形成用地规模。有的村庄一户多宅、超面积占地、建新不拆旧等现象突出，一些废弃房屋、河沿、道路、坑塘、场院无偿使用或闲置荒芜，杂草丛生、污水横流，不仅影响村容村貌、浪费土地资源，也带来了安全隐患，堵塞了集体增收渠道。具体盘活程序不规范。目前，关于农村闲置土地盘活利用的政策多属于原则性指导，对盘活利用主体、征求群众意见、盘活利用流程、腾退废弃房屋和宅基地档案管理，以及土地盘活利用收益分配等具体内容涉及较少。有的地方对于农户腾退的闲散土地未及时进行影像、书面签字等材料的保存归档，给闲散土地的权属归属、拆迁补偿留下了风险隐患。闲散土地盘活利用收益不高。当前，一些地方盘活农村闲散土地的方式较为单一，经济效益有限。有的地方废弃房屋拆除复垦后的土壤质量不高，所种植的经济作物难以实现高产；有的地方缺少农业专业技术人员，闲散土地发展产业的管理比较粗放，抗风险能力较差；一些地方的闲散土地过于分散零碎，加上基础设施条件欠缺，导致灌溉用水保障不足，冬季保温效果差，造成种植作物旱死、冻死。主动退出闲置宅基地和农房的较少。农村闲散土地盘活利用工作推进较快的村庄，主要集中在城区周边村、生态景区村、乡镇驻地及重点支持发展的试点村。这些村庄退出的闲散土地较多，而一些村庄受地理区位、经济补偿不高等因素影响，主动退出闲置宅基地和农房的比例明显较低。

二、原因分析

内生动力不足。一是农村地区受传统乡土观念影响，往往将闲置的土地视为老家祖业，一般不愿主动退出多余的闲散土地。二是有的村民即便进入城区购买了商品房，但仍将闲置宅基地作为家庭储备资产，期待以后获取拆迁补偿、租金收益。三是一些村集体组织认为盘活农村闲散土地会触及村内多方利益，易产生矛盾纠纷，造成村情不稳，工作中有畏难情绪，致使工作较为被动。盘活利用资金缺口大。农村闲散土地盘活利用工作涉及废旧房屋拆除、坑塘整治、土地整理、后期管护等，需要大量资金投入。农村集体经济普遍较为薄弱，导致部分村庄闲散土地盘活利用工作推进缓慢。配套措施不健全。农村闲散土地成因复杂，与农村土地制度息息相关，是一项长期性、系统性、综合性工作。目前，地方各级政府部门制定出台的农村闲散土地盘活利用的相关政策措施越来越多，但其政策“含金量”仍有差距。主要表现在：未设置相对独立的闲散土地盘活利用项目作为支撑，农村闲散土地盘活利用经常挂靠城乡建设用地增减挂钩等项目实施，造成一些项目在推进中“水土不服”。

三、对策建议

突出规划引领，强化政策激励。笔者建议如下。一是注重规划引导，科学合理布局。以编制村庄规划为契机，在县域总体规划和国土空间总体规划框架内，围绕村庄节约集约用地，科学修订村庄布局规划，引导土地空间资源要素重新配置，合理安排农村生产、生活、生态用地，适度形成连片闲散土地。二是注重政策激励，兑现奖惩措施。加大资金投入力度，制定出台闲散土地盘活利用的奖补办法，规定腾退一定亩数土地给予奖补资金，对开展不力的管区、村实行年度考核“一票否决”。同时，提高群众盘活闲散土地的收益分成，调动基层群众参与闲散土地盘活利用的积极性。坚持因地制宜，推动多元利用。笔者建议：在土地整治类型上，对村庄周边与大田相连的闲散建设用地，实施增减挂钩项目，将闲置宅基地和相邻散乱土地统一复垦为耕地，腾出土地指标，增加土地收益；在综合利用类型上，将废弃房屋、坑塘、荒片综合整治利用，打造“闲地经济”，种植绿化苗木、果树、茶叶、药材等，增加村集体收入，收益由村委会、农户协商分成；在发展产业类型上，利用闲散土地建设厂房、冷链仓储，或对外租赁，统一对外招标，让创业青年以租赁形式入驻乡村，或将老旧房屋改建成精品民宿，建设农家乐、休闲游乐场所；在入股收益类型上，农户可将整理出的闲散土地以土地入股的方式交给农村股份合作社经营，并参与收益分红；在设施改善类型上，通过拆除退出闲置农房，收回闲置或超占宅基地，建设停车场、文化活动广场，改善村庄基础设施。细化工作环节，保障群众权益。笔者建议如下。首先，搭建农村闲散土地盘活利用平台。新《土地管理法实施条例》第十条第二款明确规定，县、乡（镇）人民政府应当积极组织农村集体经济组织，实施土地整理方案，对闲散地和废弃地有计划地整治、改造。笔者认为，在具体实施中，可探索建立县、乡（镇）级自然资源管理平台，将分散在农户手中的自然资源经营权、使用权等，通过租赁、购买、托管等形式在管理平台上流转运营，形成集中连片的土地资产，增强抗风险能力，提高专业化管理水平，实现农村土地资产保值增值。其次，实行闭环管理。坚持“公开公平公正、科学有序、规范操作”原则，以维护群众利益为前提，建立摸排底数“清”、群众工作“细”、签订协议“实”、清理整治“活”、收益分配“明”的工作操作流程。最后，对盘活退出的闲散土地逐户建立档案，作为今后收益、补偿的重要依据，解决村民的后顾之忧。健全管理机制，细化保障措施。笔者建议：一是单独建立农村闲散土地盘活利用项目报批机制，对于可复耕的连片闲散土地，简化报批程序，明确项目立项、规划、施工、验收各阶段具体步骤和要求，加快农村闲散土地盘活利用数据库建设，推动信息化管理，精准支持农村农业发展；二是做好项目结合文章，依托全域土地综合整治、增减挂钩、集体经营性建设用地流转等措施，科学合理盘活农村闲散土地，形成土地利用的叠加效益；三是探索退出宅基地或废弃农房基金管理办法，根据农户意愿，将退出补偿金存入基金，作为村民在城区购买商品房、获取低息贷款的重要依据；四是加强执法监管，坚守耕地红线，强化用途管制，坚决防止违法占地和农地“非农化”，着力保障农村土地利用健康持续发展。

作者：郭宗亮 单位：山东省汶上县自然资源和规划局