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退耕还林工程的农村扶贫影响与持续性分析

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摘要:

退耕还林工程是唯一以农户为主体的生态建设项目,兼顾了生态治理与扶贫开发双重目标,扶贫效益显著。新一轮退耕还林与精准扶贫战略存在着实施时段与地理空间部分重叠,存在着战略目标的一致性。退耕还林是生态建设脱贫一批的重要载体,扶贫开发是退耕还林持续发展的重要保障。本文系统梳理了退耕还林的目标演变,讨论了退耕还林对农户生计活动的多样影响,分析了退耕还林的扶贫效应与扶贫针对性,提出了确保退耕还林工程实现持续扶贫的制度建设。

关键词:

退耕还林;扶贫效应;制度建设

自1999年四川、甘肃、陕西率先启动退耕还林(草)工程以来,到2007年国务院下发《国务院关于完善退耕还林政策的通知》,全国累计完成了退耕地造林793.25万公顷,荒山造林1078.26万公顷,涉及全国25个省、自治区和直辖市,3200万农户、1.14亿农民、人均累计收益1200元[1],是全球最大规模的生态建设与补偿工程,是唯一以农户为参与主体的重点生态建设工程。工程实施不仅为带来工程区产业结构调整、农户生计资源配置转型,而且在增加农民收入、促进农户生计能力提升和扶贫攻坚等方面均发挥了巨大效用。2014年,新一轮退耕还林(草)工程开始实施且持续到2020年,实施面积达283万公顷1。新一轮工程实施时段不仅与全国脱贫攻坚时段重叠,且实施范围多为脱贫攻坚的关键区、难点区和攻坚区,两者具有相同的生态治理与扶贫目标。四川省的新一轮退耕还林方案就明确将工程“优先和重点安排在地震灾区等生态脆弱地区,长江干流及主要支流流域等生态区位重要地区,以及秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区等特殊困难地区”3,兼顾了水源涵养、扶贫攻坚、生态保护、农村发展能力提升等多种目标。中共中央国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确要求“结合生态保护脱贫”,要求退耕还林等重点生态建设工程“在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜,提高贫困人口参与度和受益水平”。因而,退耕还林是连片特困区精准扶贫之“生态建设脱贫一批”的载体,是生态扶贫之生态建设扶贫类型。1999年启动的退耕还林工程距今已有16个年头,2014年启动的新一轮退耕还林也已实施1年,关于退耕还林工程对农户的生计影响和扶贫效应受到学术界关注,实践也验证了退耕还林的扶贫效应。因而,回顾退耕还林工程的农户生计影响与扶贫效应,既有助于新一轮退耕还林工作的顺利实施,也有助于生态建设扶贫工作的推动,更有利于贫困地区实现生态建设与扶贫开发的融合发展。

1退耕还林(草)工程的多目标并重

退耕还林工程初期目标是兼顾生态治理与开仓济贫。1999年在四川、甘肃、陕西三省启动了退耕还林试点,2000年扩大到长江上游、黄河上中游地区的13个省(自治区、直辖市)174个县(团、旗)试点示范,基本要求是“退耕还林(草),封山绿化,以粮代赈,个体承包”,以减少坡耕地开垦所造成的水土流失、改善生态环境;以粮食换林草可减轻粮食存储压力,节省大量仓储费用,还具有带动西部地区农业产业结构调整、发展效益农业、增加农民收入,加快贫困地区农民脱贫致富3。退耕还林(草)试点示范工作将治理水土流失保护生态环境视为第一目标的同时,也兼顾开仓济民的救济目标以及结构调整促发展的增收目标。四川省在1999年的《四川省退耕还林试点实施方案》中就明确提出“把退耕还林与生态建设、产业结构调整、扶贫攻坚和旅游开发结合起来”4,赋予了退耕还林(草)较为明确的农村发展与扶贫任务,全省36个国家扶贫开发重点县全部为退耕工程的试点示范县。2003年1月20日实施的《退耕还林条例》第四条进一步规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济、防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产、加强农村能源建设、实施生态移民相结合。”在条例中就明确了退耕还林在坚持生态优先的前提下,要与农村产业结构调整、发展农村经济等相结合,具有明显的调结构、促增收、防水土、能源建设、生态移民等目标。实践证明,工程区借助退耕还林工程实现农业产业结构调整、培育起增收致富的支柱产业,工程区的农村经济得到发展、农民收入持续增加。3关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林工程巩固期与新一轮退耕还林强化农户持续发展目标。2005年颁发的《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》(国办发[2005]25号)明确提出了退耕还林工程要“实现农民脱贫致富”和“增加农民收入”的目标。2007年,国务院针对退耕还林农户长效发展机制尚未建立、部分退耕农户出现生计困难等问题,出台了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号),提出“加大基本口粮田建设力度、加强农村能源建设、继续推进生态移民等措施,从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题”,退耕农户可持续发展能力建设成为完善退耕政策的重点内容之一。2014年五部委联合下发的《新一轮退耕还林还草实施方案》提出“实施新一轮退耕还林还草……是贫困地区农民脱贫致富、加快全面小康社会建设的有效途径”。在配套政策上提出“清晰界定退耕林(草)的属性及处置方式……支持林下经济发展,允许间种套种……打捆使用相关资金支持退耕户增收,以巩固退耕还林成果……不设置生态林与经济林比重”。很明显,新一轮退耕还林(草)将退耕还林(草)的生态效益、经济效益以及社会效益等均进行了有效平衡,扶贫开发与可持续发展能力培育是新一轮退耕还林的重要目标。可见,退耕还林(草)从1999年的三省试点启动到全国13个省(区、市)的试点示范、25个省(区、市)的全面实施,以及新一轮的退耕还林还草方案,其目标任务都是多重的,在坚持生态优先的核心目标之下,兼顾农业结构调整、农民增收、扶贫开发(扶贫攻坚)、农户持续发展能力等,扶贫目标内化在退耕还林的实施范围、补贴政策、基本农田建设、农村能源建设以及退耕林木产权处置等各个方面,是国家重点生态建设工程中最具扶贫目标的重点工程,兼具减缓贫困的目标和生态补偿的作用[2],具有典型的生态建设扶贫特征。

2退耕还林(草)对农户的影响

2.1退耕农户的收入变化

退耕还林(草)是唯一以农户为主体的生态建设项目,也是涉及范围最广的大规模流域生态建设项目,具有较强的收入增长目标。那么,退耕农户的收入是否在退耕后明显增加?这取决于初期退耕补贴是否大于退耕地的净收益?退耕农户剩余耕地是否实现了高产出?退耕农户剩余劳动力是否实现了非农转移?从补贴情况来看,国家对退耕农户的补贴在退耕还林实施期和巩固期有所区别(表1)。在退耕还林实施期间,国家补贴标准普遍高于退耕地的净收益,退耕户在退耕地上的净收益是增加的,获得了较高的利润[3-4],且退耕还林补贴在退耕农户收入中的比重不断提高。来自全国6个省(区)3375个样本农户连续16年的跟踪调研表明:随着退耕地面积的增加,全部样本农户退耕补贴占总收入的比重由1999的1.10%上升到2006的5.15%。其中以陕西省样本农户所占的比重最大,从10.42%增加到21.77%;从2007年开始一些退耕地进入第二轮补贴,虽然补助标准减半,但2010年样本农户补助收入仍占其总收入的3.35%[5],一些调查还反应样本村早一年实施该工程可人均年收入提高17.37%,退耕还林对农民人均纯收入的影响是正向的且在1%显著水平上显著[6-7]。由于补贴增收并没有考虑到农户的机会成本和其它损益,所谓退耕地的净收益在某些产出较高的地块是负收益,而且新一轮退耕还林还因未考虑农户的各种惠农补贴收益等,单位面积退耕还林补贴低于农户实际收入,农户退耕积极性不高[8]。退耕农户的收入增加还通过结构调整和剩余耕地增产增收得以体现。退耕后,农户有更多的时间用于高产田地的集约化生产,高产田地收入增加。而且,退耕地产出随着时间的推移后不断增加,到2010年样本户从退耕地上获得的收入占总收入的比重达到1.24%[6]。当然,也有学者认为退耕还林“工程在促进农民增收和结构调整方面作用甚微,经济可持续性存在很大疑问”[3]。另一方面,由于试点示范期退耕地不能套种间种农作物、干旱地区树苗成活率低等,对退耕农户的收入造成一定的负面影响[9]。但总体上讲,退耕还林对农户收入增加是有促进作用的[10]。退耕后,农户劳动力资源配置向非农转移,退耕户劳动力非农化比例增加。退耕还林后,退耕户劳动力从坡耕地上释放出来,有了更多的空闲时间,劳动力非农转移的速度增加[9],劳务经济成为退耕户收入的重要组成部分。刘越(2016)等利用国家林业局的数据采用probit模型测算了退耕还林对农户劳动力非农化的影响,结果表明参与退耕还林工程在促进劳动力进入非农市场方面,较未参与农户高出8.4%的可能性[11]。当然,农村劳动力非农化转移受多种因素影响,退耕还林是影响退耕户劳动力向城镇转移的诸多原因之一。可见,退耕地补贴、结构调整、高产田高投入高产出以及劳动力非农化等同时作用于退耕农户的生产活动,使退耕户的资产流动性和收入流动性均明显增加,而流动性增加是收入增加的重要条件。从全国数据的经验性结果来看,退耕还林工程对农村居民人均纯收入的影响都是正向0.2835且在1%显著水平上显著[12]。另一方面,退耕还林工程实施期是中国经济的高速增长期,经济快速发展所带来的增收效应是退耕农户收入增长的重要原因。无论是退耕户劳动力非农化还是退耕地上收入的增长以及剩余耕地产出的增加,都与经济增长的普惠效应有关[13]。无论是学界对退耕农户的跟踪研究还是短期比较,都不可能将经济增长、国家农村政策等因素剔除出去,退耕户与非退耕户收入稳步增长是不变的客观事实。但不管怎样,退耕还林的生态效益客观存在,退耕农户依靠退耕还林工程实现资源配置的转变、农户林地比重的增加等,说明退耕还林对农户是有益的促进作用。

2.2退耕农户的生计资本构成变化

生计资产是农户维持可持续生计的基础,由自然资产、物质资产、金融资产、人力资本以及社会资本等组成,决定着农户的生计产出、生计策略、脆弱性、生产活动等。退耕还林前,农户的生计资产、生计产出与生计策略等处于一种依靠坡耕地等自然资本维持生计的状态,种养业是主要生存策略,生产经营活动场地相对固定,形成一种“靠山吃山靠水吃水”的生计策略。退耕还林后,陡坡耕地转变为林地并获得林权证,农户自然资本构成改变,林地在退耕户中的比重不断增加;由于林地与坡耕地的劳动力投入不同,前者所耗用的劳动力资源远低于后者,退耕后出现劳动力剩余或闲置,倒逼退耕户重新配置劳动力资源,非农配置是重要选项。退耕农户面临因生计资本结构变化而进行生计策略调整与生计活动变化[14-15],其结果可能是一种自觉主动的选择,形成一种可持续的生计策略,如一些区位条件好的农户利用退耕林地发展林下经济(林下家禽家畜)和林下休闲旅游,退耕地及其相关的自然资本成为农户经济活动的新增长点;也有可能出现一种被动接受型选择,严重依靠退耕地的补贴生活,陷入一种依靠国家补贴的生计策略,一旦国家停止补贴就出现生计困难而陷入脆弱性困境。可行能力是退耕户可持续生计的基础,或者说是退耕户免于生计困境或退耕脆弱性的基本保障。能力是指人能够把生存和做事的潜质发挥出来的能力,即可行的能力。一个人的‘可行能力’(capability)指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由,是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由。退耕农户能否根据退耕前后生计资本构成变化并重新配置生计资本和调整生计策略,选择能够替代原有坡耕地生存的生存策略,更多取决于农户自身的可行能力。也就是说,人力资本存量较高的退耕户较人力资本存量较低的退耕户更容易实现生计策略调整,更容易选择可持续的生计活动。在退耕还林后陷入持续贫困或者生计出现困境的退耕户,大多表现为人力资本存量较低或者可行能力低下,或者是社会资本匮乏而难以转移剩余劳动力。

2.3退耕农户的生计活动更加多元化

退耕还林通过增加林地面积减少坡耕地面积影响农户土地利用结构,改变劳动力等生产要素配置,并逐渐改变农业和农村经济结构,使工程区从生态脆弱区向可持续发展转变,农户生计活动的市场化程度增加。刘东生等(2014)的研究表明,2009年与退耕前的1998年相比,样本农户耕地面积减少46.82%,林地面积增长5倍多,同期,种植业占样本农户家庭经营收入的比重从71.28%下降到39.45%,林业收入比重从4.46%增加到18.86%,工副业和养殖业收入比重也大幅度提高[12]。贵州省黔东南州退耕农户通过在经济林下发展种养殖业、林粮间作等拓展增收渠道,带动当地楠竹、茶叶、油茶、松脂、优果、种苗等产业集群发展,形成了林产基地100多万亩,年收入8000余万元[16]。林业、工副业与养殖业等在退耕后显著增加,林下经济(林下种植、养殖、采集以及休闲等)成为林区极为重要的经济活动类型,乡村旅游成为乡村经济发展的一种重要形态。

3退耕还林工程的农村减贫效应

退耕还林的核心价值是改善生态环境特别是减少坡耕地、沙化土地带来的水土流失问题,但参与主体的农户属性以及实施区域的社会经济发展滞后等,使扶贫目标内化于退耕还林之中并随着退耕还林后续扶持配套政策的实施而得到强化。《关于完善退耕还林政策的通知》就明确指出要“完善退耕还林政策,继续对退耕农户给予适当补助,以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题”。退耕还林工程对中低收入群体和贫困户的减贫效应明显,国家钱粮补贴足以满足坡耕地供养人口的吃饭问题,试点期退耕大户的补贴粮食还出现剩余。王立安等(2013)对甘肃南部武都区实证调查表明,参与退耕还林项目的绝对贫困、相对贫困和一般农户退耕后在人均纯收入和生计综合能力方面都发生了变化,其中绝对贫困人口受益最大[17]。谢晨等(2011)研究表明,退耕还林对低收入农户的贡献更大,退耕收入在低收入农户中的占比更高,对低收入户具有明显的收入提升效应。在1998~2009年期间,退耕补助占调查农户家庭收入的平均比重分别为:东北16.82%、华中12.95%、西北19.11%、西南12.63%、少数民族地区17.53%、退耕重点县16.36%。从平均数来看,10年中退耕还林补助占农户收入的比重在15.9%。对贫困户、遭受自然灾害的农户以及以种植业为主的农户,退耕补助可以占农户收入的80%以上或全部[18]。对收入来源单一且相对集中于家庭经营收入的贫困户来说,退耕还林补贴与退耕林地收益是极为重要的收入来源。新一轮退耕还林的扶贫针对性将更加明显。按照新一轮退耕还林(草)的目标,到2020年,将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。其中包括:25度以上坡耕地2173万亩,严重沙化耕地1700万亩,丹江口库区和三峡库区l5-25度坡耕地370万亩。我们知道,经过第一轮(1999~2006)的退耕还林以及经济发展的涓滴效应(trickle-down),农村大量劳动力的城镇转移和农民收入的持续增加,大量陡坡耕地和部分坡耕地或因退耕还林工程实现工程性还林,或因劳动力外流而自主退耕还林,城市周边还出现了大量农耕地(水田)在市场配置下转变为园林土地5。据介绍,我国还有6500万亩陡坡耕地、4000多万亩严重沙化耕地亟待退耕还林,而且这些陡坡耕地和沙化耕地大多分布在高寒地区和贫困地区,生态治理难度大,潜在生态灾害也大,是“最棘手和最难啃的硬骨头”[16]。存量陡坡耕地和沙化土地越来越向贫困地区和贫困农户集中,因为农村贫困户和低收入群体对陡坡耕地和沙化土地依赖程度更高。从这个角度看,新一轮退耕还林的主体更多是贫困地区和贫困人口,所承载的扶贫目标更加突出,退耕还林的扶贫针对性更强。新一轮退耕还林实施期与打赢脱贫攻坚战的持续期一致,生态建设脱贫一批是精准扶贫的五大策略之一,而退耕还林是生态建设项目中贫困人口参与度最高的项目,自然承担着脱贫任务。

4实现退耕还林扶贫持续性的几点建议

随着国家对生态文明建设的高度重视,“两屏三带”生态安全战略格局区内、长江流域水源涵养区以及一些生态脆弱区,将实施力度更大的退耕还林还草工程。正如习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出“要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项,实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程,增强水源涵养、水土保持等生态功能”。退耕还林是生态建设脱贫的重要建设载体,关系到生态脆弱区的全面小康建设、关系到重点生态功能区的生态建设、关系到贫困人口的全面脱贫。因此,新一轮退耕还林工程要在坚持生态治理的核心价值基础上,进一步发掘退耕还林的扶贫载体作用,在补贴制度建设、农户生计配套能力、实施区域以及碳汇造林等方面有所强化。一是提高退耕还林补贴制度,激励贫困地区农户积极参与退耕还林。合理的补偿标准是激励农户自愿参与退耕还林工程的关键,而现有退耕还林补偿标准的测算方式没有考虑农户机会成本和损益状况的动态变化和不确定性[19],没有考虑到在取消粮食税和实施种粮直补后农民“种粮”收益已大大超过“种林”收益[16],加上新一轮退耕补助低于2000年的标准6,农户退耕积极性下降[20],也不利于退耕还林扶贫目标的实现。另一方面,陡坡耕地的耕种者越来越多地集中于贫困地区的贫困户和沙化地区、生态脆弱地区,退耕还林将兼顾生态治理与扶贫开发的双重目标,生态效益、社会效益与经济效益并重。对此,应提高退耕还林的补贴力度,以提高陡坡耕地种植者的退耕参与率;应将退耕还林与农村扶贫开发、生态公益林建设、林下经济项目等结合,改善退耕农户的生计资本结构,拓宽退耕户的收入来源。二是要更加重视退耕农户的生计资产配置和生计能力提升。新一轮退耕还林参与主体更多是贫困户和低收入户,表现出一定的生计资产配置能力和管理能力缺失。正如阿马蒂亚.森认为贫困人口的贫困更多是缺乏一种可行能力,这种能力的缺失导致贫困人口的长期贫困。其中之一便是对家庭资产的配置能力与管理能力,特别是在坡耕地退耕后的生计资本应急管理能力。因而,新一轮退耕还林政策除了实施直接补助外,需要更加关注农户资产和生计能力的加强[13]。退耕还林工程不仅要包括如何退耕、如何管理退耕地,更要包括如何提高剩余耕地的利用能力、如何利用退耕还林工程实现自身发展能力的提升。提高农户对退耕还林地块的利用能力,重点是发展林下经济(林下种植、林下养殖、林下采集等),对自然保护区周边农户在退耕还林后实施身份转变,就地转变为生态建设者与保护者,获得稳定的生态建设与管护资金。三是新一轮退耕还林向重点生态功能贫困区倾斜,提高退耕生态林补助标准。随着社会主义市场经济制度的不断完善,市场在耕地资源利用配置的作用越来越明显,经济发达地区大量良田沃土转变为各式园林,山区富裕群体在外出务工和收入增长后亦将耕地资源转换为林地,反而是收入偏低且非农就业技能缺乏的群体依然依靠坡耕地资源维持生计。新一轮退耕还林应避免“撒胡椒面”工程布局,将退耕还林相对集中于重点生态功能贫困地区,使退耕还林成为生态建设扶贫的重要载体。另一方面,要提高上一轮退耕生态林的补偿标准,构建重点生态功能区退耕生态林的动态补偿制度。据调查,上一轮退耕还林地的90%为生态林(难以产生显著的经济效益),有10%的退耕户为贫困户[16],退耕生态林的经济产出低而抑制退耕农户的持续发展。建议对重点生态功能贫困区的退耕还林实施动态补偿制度(即补助标准随物价上涨,每隔一定年限向上动态调整),对重点生态功能贫困区的退耕生态林纳入生态公益林的补助范围并由国家财政长期进行补助。四是将退耕还林与碳汇造林结合,提高退耕林地的持续收益水平。碳汇是指森林吸收和储存二氧化碳的能力,碳汇造林就是指以增加碳汇为目的的造林活动,是对造林及其林木(分)生长过程实施碳汇计量和监测而开展的有特殊要求的造林活动,通过出售所增加的碳汇获得收益。退耕还林造林不仅具有生态治理和结构调整的目标,退耕造林同样增加了森林碳汇,可借助碳交易市场出售碳汇而增加收益。我国首轮退耕还林工程已新增退耕造林地达到793.25万公顷、荒山造林1078.26万公顷,新一轮退耕还林还将增加282.6万公顷的造林地,将退耕还林与碳汇造林相结合,通过退耕还林碳汇林的碳交易量来构建退耕地林的长效增收机制,有助于生态服务消费市场发展,有利于构建可持续的扶贫发展机制。总之,退耕还林是重点生态建设工程中农户参与度最高的项目,也是生态建设扶贫的重要载体。无论是1999年启动的退耕还林还是2014新一轮退耕还林工程,都兼顾生态治理、扶贫开发、社会进步的多重目标。在生态建设脱贫一批的精准扶贫中,退耕还林是极为重要的生态建设脱贫载体。

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作者:沈茂英 单位:四川省社科院

退耕还林工程的农村扶贫影响与持续性分析责任编辑:沈应婷    阅读:人次
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