土地资源经济责任审计方法实施探究范文

摘要:改革开放至今，我国的经济得到了快速发展，但这种发展是以牺牲生态环境为前提的，部分领导干部为了追求政绩与经济效益而忽略了对自然资源的保护，甚至是掠夺式开发，面对自然资源过度浪费、生态环境日益恶劣的状况，总书记提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，这一思想的提出为我国可持续发展、生态文明建设指明了方向。本文通过对土地资源审计现状进行总结，对土地资源审计存在的难点进行阐述，总结出适合土地资源经济责任审计实际运用的方法，并归纳出对土地资源经济责任审计的建议以及对土地资源经济责任审计未来发展的展望。

关键词:自然资源;生态环境;土地资源;经济责任审计;审计实施方法

引言

开展领导干部自然资源离任审计是党中央着眼于自然资源保护，促进领导干部更好履行生态文明建设职责的重要政策部署。自然资源离任审计与经济责任审计在审计的覆盖面存在较大差异，前者重点在于自然资源开发的经济效益、自然资源的保护与管理和自然资源的剩余价值等职责履行情况;后者除了生态环境建设和自然资源保护责任以外，还需重点关注领导干部在任期间的财务收支、生产经营活动、保障国有资产的安全与增值等方面的职责履行情况。

1土地资源经济责任审计现状

1.1土地资源审计政策现状

土地资源与每个人的生活息息相关，土地的开发利用对各地的经济发展具有重大意义，但随着城市化的不断推进，土地供需矛盾激化，土地出让金额巨大，故而土地资源领域的贪污腐败也屡禁不止。如，在2016年湖南省益阳市在国土资源审查中，6名被查处的关键岗位干部受贿金额高达1100多万元。基于这种社会背景，国家逐步加强对土地资源的审计力度，无论是在“国家重大政策措施落实情况跟踪审计”或是在“党政领导干部任期经济责任审计”项目中，土地资源都已成为审计重要的一环。

1.2土地资源审计开展情况

从2002年起，国家审计署共进行了6次关于土地资源的专项审计，将6次土地资源专项审计依据审计目标分为4个时段。第1时段为2002年和2003年，此时审计的重点是土地专项资金的征收管理与使用，主要目标是监督专项资金使用情况，促进资金高效利用;第2时段为2007年和2009年，此时审计的焦点在于土地资源开发的资金使用与实施效果，主要目标是监督对土地资源的开发利用，保证重大政策的落实情况;第3时段为2011年，此次审计将经济责任审计加入土地资源审计任务中，主要目标是从宏观角度完善生态文明绩效评价;第4时段为2014年，此时重点关注土地资源利用效率，主要目标是加强责任追究制度，遏制腐败增量。

2土地资源经济责任审计的难点

2.1审计涉及部门众多

与土地资源以及资金使用相关联的部门和机构包括财政部门，负责土地出让金收缴、资金使用管理、审核各个部门预算等职能;土地储备中心，受本级政府委托依法从事土地收购、整理储备及出让工作等。由于土地项目涉及领域广泛，被审计单位与众多部门皆有业务往来，这些部门的数据收集仅限于其自身的需要，各自建立数据汇编格式，而且部门之间相互独立，资料不进行共享，审计工作实施时要进行较为广泛的审计延伸程序，数据收集整理难度大。

2.2审计项目实施时间跨度广

土地资源审计的过程是仅对某一领导在某几年间任期时的审计，但是土地资源的变化是一个长期演变的动态过程，领导干部在任期内对生态环境的影响具有滞后性，某一地区的土地资源的开发利用所带来的不良影响可能是现任领导的经济决策失误所导致，也可能是历史遗留问题，故而领导责任难以界定。在审计土地收储时所面临的问题并不仅仅是签订合同约定条款，不同土地涉及的现实问题千差万别，可能由于政策变更、手续不齐全、被征收方不搬出等问题导致收储时间拉长，收储时间过长容易导致懒政简政，相关责任人对土地项目不督促跟进，资料信息记录不完全，有些项目涉及责任人员更替造成对资料不全、对事实了解不清。

2.3事后审计局限性大

土地资源审计是事后审计，由于事后审计一般是在结账后或经济活动取得成果以后进行的，审计时仅通过已经整理完备的资料了解情况，监督作用比较明显，但是在土地收储或者出让过程中，牵涉诸多“招拍挂”事项或土地开发利用，具体实施过程中操作空间较大，可能存在虚假招投标或者收受贿赂违规利用土地的情况，事后审计无法对过程进行把控，材料的真实性存疑，局限性较大，事后审计无法从源头上遏制自然资源的浪费。基于土地资源审计面临的困境，传统的审计方法并不能满足现有审计任务的需要，故而加大审计方法的创新力度，探索创新审计模式，提高审计成果效率迫在眉睫。

3土地资源经济责任审计的方法

3.1土地储备环节

在对土地储备环节进行审计时，调查土地利用总体规划实施情况、土地年度变更调查报告，了解土地资源总量和耕地、林地、园地、建设用地、未利用地等分类的数量变化情况。审计人员可以对土地收储名录与土地收储台账进行比对，观察是否存在收储未列入名录的土地;通过对收储合同的审阅，查询相关法律法规，确定是否存在收储价格偏离市场价格;审阅年度储备计划，观察是否存在未按实际计划进行收储，出入较大;关注入库储备土地是否达到入库标准，是否明确产权和办理相关手续。在土地资源审计中，审计人员会面临诸多困难，如土地地块无法界定、违规违法用地界定不够准确。如，在浙江省椒江市领导自然资源离任审计中发现存在错报耕地、生态保护林涉及面积16060m2。审计人员可以应用地理信息系统技术(GIS)更好地对土地使用状态、土地类型实施动态监测。

3.2土地管护环节

在对土地管护环节进行审计时，不仅要对提供的管护协议、公函等进行审阅，也要对相关账务处理进行查看深究，必要时要抽查金额巨大、性质严重的项目进行现场查看;要通过与被审计单位的沟通了解是否有对闲置土地进行管护、闲置土地是否被违规利用，以及是否对闲置土地的相关资料和批复进行监督审核;通过审阅土地管护合同，观察是否存在先实施后补合同的情况。在管护环节可能会存在责任单位违规占用土地的情况，如在南阳市新野县某领导自然资源审计中发现违法占用耕地面积20147m2。审计人员在审计时可以利用全球导航卫星系统(GNSS)对土地范围进行定位，并使用航天航空遥感技术(RS)对土地情况进行扫描、摄影形成图像，对于地势险峻、地形复杂的危险地带，可以通过信息技术收集的数据或图像观察土地利用情况，与土地使用性质进行比对，进而从中发现问题。

3.3土地出让环节

审计人员要关注储备计划和供应计划匹配情况，审查是否存在储备多、出让少问题。土地使用权出让方式主要有“招拍挂”出让和协议出让2种方式。

3.3.1“招拍挂”出让方式

在对“招拍挂”出让方式审计时，重点确认“招拍挂”程序是否规范，是否存在量身定做、设定门槛或先实施后补手续等暗箱操作。在实际审计过程中，通过审阅招标文件，观察是否存在条款排斥潜在投标人的情况，如要求中标单位获得某市级奖项等;认真比对各投标单位提交的投标文件，观察是否有陪标、围标、串标现象，如投标文件中有大量内容高度相似。

3.3.2协议出让方式

在对协议出让方式进行审计时，需要关注是否以低于市场价或政府确定最低价出让;延伸审计以协议出让方式获得土地的单位是否按照规划用途进行开发利用，对出让后的土地进行跟踪调查，是否存在改变土地使用性质。如，秦岭别墅违建事件中，该地块申请的是绿地景观建设，但审批手续走完之后并未按照要求的使用性质进行建设开发。

3.4土地出让金管理环节

在对土地出让金审计时，要关注是否存在土地出让后，对土地出让金收缴不及时，违规减免、返还土地出让金;长期滞留土地出让收入不上缴财政，土地出让收入未纳入基金预算实行“收支两条线”管理;挤占挪用使用土地专项资金等情况。如，2018年上海市对市本级国有土地使用权出让收支预算执行的审计结果中显示，根据市区两级土地储备投入比例，嘉定区应当按规定缴入市级国库资金4.99亿元，截至2019年4月，实际缴入1.53亿元，少缴3.46亿元。审计人员可以利用大数据技术对审计数据进行横向和纵向对比，运用专业能力对筛查出的问题进行进一步调查，对于应用了区块链技术的被审计单位，审计人员可以共享被审计单位的数据，实时跟踪被审计单位的资金流、业务流，有利于增加数据的真实可靠性，降低获取审计证据的成本，提高审计工作的效率。并且由于这些新型技术的引入，能够增强审计证据的信服力度，进一步提高审计质量。

4土地资源经济责任审计实施建议

4.1做好审前调查，加强审计质量

随着审计业务量的增加以及审计全覆盖的要求，传统的审计模式已不适合现代审计，审计工作已从单纯的纠错查弊过渡到效益性的综合审查，所以做好审前调查，了解被审计单位情况，可以加强审计质量、提高审计效率。结合被审计单位的特点以及审计时限，安排适当的人员对被审计单位进行初步了解，确定审计内容和重点，初步评估审计风险，审前调查可以为后续的审计工作指明方向，把握好审计的性质、规模、重点，可以省去审计过程中诸多不必要的人力物力的浪费。

4.2建立审计部门间耦合机制，加大信息共享力度

随着社会化进程不断发展，审计环境越来越复杂，各种违规违纪和职务犯罪涉及的地域范围广泛、作案手法多变、技术性和隐蔽性越来越强。当前，审计机关审计资源难以整合，审计系统未建立信息共享渠道，造成审计资源无法得到高效利用。建立审计一体化网络，加强审计各部门之间的信息共享，减少审计人员获取信息的成本，把审计人员、审计部门所获得的信息链接起来，可以提高审计效率，用有限的审计资源产生更大的审计价值，各部门之间应强化对接、积极联动，实现数据共享、审计结构共享。

4.3智能化审计为基础，构建大数据平台

在传统审计方法下，审计工作受人员数量以及审计时间的限制，往往采用重点审计的方法，对于金额大、性质严重的项目进行抽查，不可避免由于人为判断出现遗漏重大问题的局限性，智能化审计有利于实现审计全覆盖，同时还可以避免人为因素的影响。审计人员在审计时要将传统的资料审阅法、实地观察法和复核法有机地整合使用，同时也要灵活运用智能化审计构建大数据平台，利用审计软件按照设定好的指令自动进行数据收集、数据整理、数据分析，对常规性问题进行智能纠错查弊，并将审计中新出现的普遍性、常态性异常问题归纳汇总存入指令中，通过不断审计丰富软件指令，在下一次审计中自动对新增问题进行审计。

4.4提升审计人员综合素质，培养复合型人才

随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，审计工作涉及的范围越来越广，对于审计人员的职业技能和综合素质要求越来越高，高等教育对于提升审计从业人员的综合素质起着至关重要的作用，需要提高对审计专业的重视，健全审计课程体系，不仅仅学习会计、审计相关课程，对于实际工作中所需的工程建设类、环境保护类知识进行全方位补充，同时丰富审计课程内容，加入对于智能化审计以及信息化审计技能的教学，如“Python”、“3S”技术等，并且提高审计师资力量，为审计人员的培养提供有力保障。在审计工作中，建立常态化培训机制，从审计人员的实际需求出发，注重多形式培训并行，集合线上讲授、线下研讨、案例模拟等途径开展长期高效的培训内容，丰富和更新审计人员的专业知识，提升思维方法，积累实践经验。同时，做好培训的质量把关，不能流于形式，加大审计人员的工作量，要真正的使审计人员学有所获、学有所用。

5结语

土地资源是人类赖以生存和发展的物质基础，也是国民经济发展的必备条件，加强土地资源资产审计是加快生态文明建设、实现可持续发展的重要措施。审计机关要明确审计思路，改进审计方法，加强审计手段，灵活运用计算机技术、智能化审计以及“3S”技术等，打破部门之间信息壁垒，充分利用审计资源，注重审计人员技能培训，增强审计能力。

作者：周格 丁斌 单位：西京学院会计学院