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欠发达地区农村土地流转路径

2020/10/27 阅读:

摘要:受新冠肺炎疫情影响,《农村土地经营权流转管理办法》迟迟没有出台,但三权分置让农村土地流转成为可能。文章希望尽快规范农村土地流转,造福农村百姓,推动农业现代化发展。基于改革开放以来“三权分置”相关政策概述,欠发达地区农村土地流转面临许多问题,如政策失位、管理失当、操作失误、功能失效等。文章认为,落实政策、强化机制、规范操作、完善功能等路径可以为欠发达地区农村土地流转规范发展提供参考。

关键词:三权分置;欠发达地区;农村土地流转;路径

与东部地区相比,我国的中、西部地区的一些农村发展落后,属于欠发达地区农村,经济实力不足,潜力挖掘不够,生产力发展不平衡,科技水平还不发达。这些地区面临着农业现代化的瓶颈问题,制约着当地经济和社会发展,对脱贫攻坚、全面建成小康社会提出了严峻的挑战。农村土地流转既是新时代农民对土地收益的最大化追求与土地经营发展落后之间存在矛盾的焦点,也是实现农村经济快速发展和农业现代化必然要求。

1改革开放以来“三权分置”相关政策概述

“三权分置”是指所有权、承包权、经营权三权分置,在坚持所有权、稳定承包权的前提下释放经营权的活力,赋予经营权市场化应有的法律地位和权能,是对农村基本经营制度的自我完善和发展,是农业现代化发展的必然选择。1984年,《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出,社员可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包。“首次允许农村土地有限度流转,规定了土地可以在集体内部社员间转包,打破了在实行家庭联产承包之初政策上禁止土地承包经营权流转的限制。”[1]2014年,《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出,“以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标,坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置。”[2]政策引导农村土地(指承包耕地)经营权有序流转、发展农业适度规模经营。2016年,《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》强调,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。2018年,修正的《农村土地承包法》确立了“三权”分置的法律制度,专节对农村土地经营权作了具体规定,赋予土地经营权入股、融资担保的权能。现实中受制于地区差异和资源禀赋等因素,农业现代化和集约化面临诸多困境,存在着有此规定,依此操作而难有成效的情形,特别是欠发达地区农村土地流转还存在着诸如政策失位、管理失当、操作失误、功能失效等问题,严重制约着农村现代化的发展。规范农村土地流转,发展现代农业,加快农户承包土地的经营权流转,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,解决农业现代化的瓶颈问题,实现农村发展、农业增效、农民增收,为农村脱贫攻坚、全面建成小康社会提供坚实的保障。

2欠发达地区农村土地流转面临的突出问题

欠发达地区农村土地流转既有土地传统观念破解问题,也面临着政策失位、管理失当、操作失误、功能失效等现实困惑,制约着农村整体面貌的改善和农业现代化的发展。实施乡村振兴战略必须高度重视农村土地流转存在的突出问题。

2.1政策失位导致流转不畅

欠发达地区面临着人多地少、资源匮乏、耕作落后、种植单一等问题,需要更多的政策倾斜与引导,这就需要将最新的农业政策落地落实落细,而实际上这个过程也在考验着基层干部、农技人员服务当地农业发展的能力和水平。为此,现实中存在着对“三权分置”以及土地流转的政策理解有偏差、落实不到位、执行力不够的问题,致使一些好的做法得不到有效推广,比如,化零散细碎土地单个耕作为整体集约化规模种植、化单门独户各自经营为合作社统一经营、化人工劳作为机械作业等,这样就能最大程度调动农业生产积极性,提高土地效益,推动土地流转顺畅发展,否则会导致政策失位,不利于农业现代化发展。

2.2管理失当造成流转无序

伴随着城乡一体化发展和乡村振兴战略的推进,农村劳动力得到充分释放,外出务工人员渐增,很多地方土地没有耕种,出现了严重的撂荒现象,或耕种粗糙,或予以闲置,或植树等。此外,承包地补偿机制不合理和有偿退出保障不到位,农民无意退出,也不能退出,承包地退出受阻且缺乏审查监管,农民承包地依然处于无法流转难题。农村土地荒废,土地产值低下,资源使用不合理,农村经济发展缓慢,导致农民离土难离乡、离土不舍地,即使离乡也不愿把土地经营权转让出去,至少还有补贴,有基本保障,这样就势必造成土地流转难以自然运转,需要加以有效管理、积极引导,否则会造成流转无序,任其闲置,造成资源浪费,不利于农村落后状况的改善。

2.3操作失误引发流转隐患

农村土地需要流转,应着眼于当地实情,尊重农民意愿,妥善处理“三权分置”制度理解不到位可能引发的不解与猜忌,化解“人”与“地”矛盾,为无心无力耕作土地的人提供更多的选择,保障土地合法权益。只能规范操作,有效引导,不可强制推进或幕后操作,更不能只顾当前而缺乏长久考虑,导致农民权益得不到有效保障。因此,农民将土地经营权流转出去,让善经营者获得土地经营权,实现农户和经营者共赢,否则会埋下流转隐患,让农户利益受损。

2.4功能失效致使流转不力

有序流转土地经营权,发展农业适度规模经营,有助于土地资源配置优化,有助于改善土地细碎化问题,有助于经营者提高经营效率,有助于农业增效、农民增收、农村发展。而土地流转的功能发挥影响着流转的效率和力度,降低土地承包经营成本,提高土地收益;转移农业剩余劳动力,提供多途径就业选择;优化农村产业结构,推进农村多元发展;满足城镇经济社会发展,打破城乡二元结构。在欠发达地区,政府需要发挥这些功能,推动农村经济发展。而实际上这些功能一定程度上失效也为流转不力埋下了伏笔,主要还是区位功能、吸纳能力、发展潜力、城乡差距所致。为此,需要切实注重发挥土地流转功能,推动流转市场健康发展。

3欠发达地区农村土地流转的路径探究

3.1推进政策落到实处,保证土地流转顺畅

土地是农民的命根子,是农民最大的财富。落实“三权分置”各项政策措施,规范土地经营权流转,保障农民权益,改善农民生活,加大农业投入,发展现代农业,保障农村长治久安,是农业现代化发展的必然要求。2019年11月26日,《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出,任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转,所以土地经营权的流转应该是农民自愿,任何组织和个人不能强迫农民流转,也不能阻碍农民的流转。让《农村土地经营权流转管理办法》尽快落地,推进农村土地经营权流转规范发展,维护流转各方合法权益,促进农业和农村经济发展,维护农村社会和谐稳定。一系列政策文件的出台为土地流转市场健康发展提供了方向指引和制度保障,有助于促进农村土地经营模式多样化,满足农业现代化发展的实际需要。

3.2强化管理执行机制,推动流转有序进行

稳定土地承包关系不等于限制甚至是否定土地流转行为。稳定是前提,放活是动力,二者是辩证统一的。稳定土地承包关系,为“三权分置”稳步实施奠定基础;放活土地经营权,土地效益最大化,农户权益才能更好实现,承包关系保持长久稳定,土地承包权才能牢牢掌握在农户手中。遵循农民意愿,稳定土地承包权,推动土地经营权流转,不可强人所难,也不能置若罔闻,需要循序渐进、有序发展。为农村提供先进的技术与人才管理,拓宽农村经济的增长点,为农村经济带来活力。组建专门管理机构,制定土地流转可行方案,鼓励农民成立农业合作社,采取“抱团取暖”方式,提高农业集约化经营水平,也可通过引入承包大户或者社会资本组建企业为农民牵线搭桥,保障农民流转土地权益,对企业或大户进行监督,推动流转有序进行,权益始终有保障,促进土地流转市场健康发展。

3.3规范操作有效引导,保障流转各方权益

“土地经营权的分离与放活以及经营权的有序流转符合时代发展的要求,符合社会主义新农村的发展要求,同时也完善了农村基本经营制度。”[3]坚持土地集体所有权是农村基本经营制度的前提,农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,赋予经营主体更有保障的土地经营权是完善农村基本经营制度的关键。尊重农民意愿,维护农民权益,遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则,农民对土地承包权可做灵活处理,或保留或流转或代耕托管,以此实现土地收益。转包给种植、养殖大户以及集体向农户反租转包等形式,让善于经营能够长久经营的经营者获得土地经营权,让不善经营者的土地利用率和回报率大幅度提升,保障承包者出让经营权的利益最大化,经营者通过经营能力提升确定最优产业布局,尽力达成各方期待,让农民真正过上幸福美好的生活。

3.4完善功能讲求实效,确保流转措施有力

“三权分置”下的农地流转权利配置可整合为“土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”“土地所有权—土地承包经营权—土地租赁权”“土地所有权—土地经营权”“土地所有权—土地租赁权”4种类型[4]。维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能,加快推进土地流转市场发展,赋予土地流转市场主体相应权利,实现互利共赢。流转功能得以发挥有待于流转形式的多样化和流转权益的保障性,通过转包、出租、互换、转让、折股量化进行入股分红等方式,保障农户承包权的权益,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,提高农村土地利用率,实现农村土地收益最大化。

4结语

“三权分置”下农村土地流转既要政策保障推进,也需要农村地区摸索前行。欠发达地区农村土地流转要因地因村采取积极措施,探索一整套规范制度,在赋权还能、自主探索、政策帮扶等方面规范农村土地流转行为,进而盘活农村经济,改变农村落后面貌。但鉴于地区发展不平衡性,各地土地资源禀赋、经济条件、农业政策等方面不同,农村土地流转还需循序渐进、稳中求进,切不可一刀切、简单复制。在坚持集体所有权、农民承包权的基础上放活经营权,提升农民土地权益,让“三权分置”下的农村土地流转之路越走越宽阔,成为改变农村落后面貌、改进农业经营条件、改善农民收入状况的幸福之路。

参考文献

[1]李军国,赵晓强.从“两权分离”到“三权分置”——改革开放以来中国土地流转政策实践与探索[J].中国经济报告,2020(3):60-76.

[2]叶兴庆.农村改革的历史脉络与未来趋势[J].山西农经,2018(11):2,129。

[3]段美琪,曾宪军.“三权分置”下农村土地流转优势及措施探析[J].农村经济与科技,2018(11):33-35.

[4]宋志红.三权分置下农村流转权利体系重构研究[J].中国法学,2018(4):282-302.

作者:倪良明 单位:正德职业技术学院

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