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农村土地流转价格形成机制的比较

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摘要:“三农”问题一直是国家关注的焦点,党的十九大报告明确指出,深化农村土地制度改革。完善农村土地流转机制是深化农村土地制度改革的重要内容,而土地流转价格机制形成的前提是产权明晰,因此土地确权是农村土地制度改革的关键。目前,中国农村地区主要有流转双方自主协议定价、土地需求者竞拍定价、土地流转中介机构估价、政府指导参考定价4种模式。中国农村土地流转价格形成机制应从以下几个方面加以完善:首先进一步完善土地确权工作,然后建立统一的土地供求信息平台,最后实行政府指导、市场定价的农村土地流转价格形成机制。

关键词:土地流转;政府指导价格;价格评估

一、引言

“三农”问题一直是国家关注的焦点。2018年中央一号文件明确提出,培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体,发展多种形式适度规模经营。李克强总理在2018年政府工作报告中提到实施乡村振兴战略要以完善产权制度和要素市场化配置为重点。形成合理的土地流转价格是落实上述政策的前提和必然要求,因此,土地流转定价成为土地制度改革的重中之重。世界银行的研究表明,当人均GDP大于1000美元时,农村土地使用权有了较大规模流转的根本动力,2016年中国人均GDP为53935元人民币(折合美元为8568美元),远超世界银行的标准,同时相关研究指出,在满足宏观经济基础(人均GDP大于1000美元)的总体约束下,土地使用权流转制度的健康推行还必须具备5个主要条件:农村人口中的恩格尔系数在45%以下;农业产值在社会总产值中的比例小于10%;农村经济中的非农活动收入在75%以上;农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50%;农业种植结构中经济作物种植面积占总种植面积的30%以上。总体来看,中国已经满足上述所有条件,因此,中国应该并且能够健康推行农村土地流转制度。在现行制度下,中国农地产权被分解为3个方面的权利——经营权、承包权、所有权。土地流转实际上是土地经营权的流转,是使农户所承包土地的经营权、承包权、所有权三权分置,在确保农民土地承包权不变的前提下,将农户拥有的承包土地的经营权转让给其他农户或经济组织。目前,中国的土地流转以转包和出租两种形式为主。许多学者研究表明,通过合理的土地流转使土地集中化,有利于发展农业规模化经营,提高农业效益,同时有利于转移农村剩余劳动力,拓宽农民收入渠道,提高农民收入。土地流转有利于充分利用土地,有利于农业结构调整与农民增收(蒋文华等,2001),可以降低零碎分割带来的效率损失(黄贤金等,2001),能够提高农户的全要素生产率,促使农业生产从小规模农户的劳动密集型生产向大规模农户的土地和资本密集型生产转变(陈训波,2011;陈海磊等,2014),还能提高投资交易收益,产生交易收益效应和边际产出拉平效应(姚洋,2000)。薛凤蕊等(2011)运用DID模型对内蒙古自治区鄂尔多斯市的农户数据实证分析与冒佩华等(2015)结合2000年和2012年的农户家庭微观调研数据使用平均处理效应和受处理的平均处理效应方法分析,都发现土地流转能显著提高农户家庭的收入水平。还有研究发现,农村土地调整越频繁,农民使用有机肥的密度越低(LBrandt,2002),而有效克服农地频繁调整的治本之策在于开辟农地使用权流转市场(张红宇,2002)。土地流转能够促进区域农业生产规模化经营(马晓河等,2002),有利于乡村振兴战略中发展多种形式适度规模经营工作的推进。然而,中国农村土地一直没有形成一个合理的流转价格形成机制,很多农村地区还将亩产量作为评定价格的唯一指标,使得土地流转价格偏低,难以科学反映耕地价值。还有一些农民进城后土地直接抛荒或者赠给亲戚、朋友种植,使得目前土地承包经营权流转价格的主观随意性较大,大量土地并没有实现规模化经营。因此,本文重点讨论如何完善中国农村土地流转价格形成机制。

二、土地流转价格确定的前提条件

产权清晰是任何一种资产或者商品形成有效价格的前提。2011年,国家相关部门印发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,意味着从政策层面开始加快农村土地确权工作的开展。2013年中央一号文件提出,全面开展农村土地确权登记颁证工作。2014年,中国开始农村土地确权试点。自2014年部署开展整省试点以来,全国的土地确权工作取得突破性进展,预计在2018年年底全国土地确权工作将基本完成。中国的农地产权是指附着在农村土地上各种权利的总和,包括所有权、承包权、经营权等。所谓确权,就是上述权利的确认与确定。根据中国土地制度,农村土地的所有权归属村集体,农民具有承包权和经营权。农村土地流转问题也就是以农村土地经营权流转为核心的土地产权问题。土地产权的可交易性能够体现其作为生产要素功能所带来的收益增加;土地产权的细分性能够促进土地权利交换价值的实现。土地流转能够体现出土地产权(这里指经营权)的权益,而农地产权的完整性也直接关系到农地经营权是否能够合理流转。因此,需要从法律层面厘清土地承包经营权的所属问题,继而才能确定土地的流转价格。土地交易权不完整前提下农户之间的土地流转容易造成土壤肥力的衰退。土地承包经营权清晰有利于提高土地流转效率。中国农村土地承包制度的发展历程可划分为3个阶段:第一阶段是农村土地承包关系的确立。1979年,中国开始实施以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济改革。1984年,中国基本完成农村家庭联产承包责任制改革,标志着农村土地承包关系的正式确立。第二阶段是土地承包期限从15年延长到30年。1984年1月,国家发布《关于一九八四年农村工作的通知》,明确提出土地承包期一般应在15年以上。临近第一轮土地承包期末,1993年11月,《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出,为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。第三阶段是土地承包关系从长期稳定变为长久不变。2002年,《农村土地承包经营法》规定,国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定,同年修订的《农业法》再次重申依法保障农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包关系长久不变的提法最早见于党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,它指出,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变;随后,党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,再次提出稳定农村土地承包关系并保持长久不变。2018年年底,全国农村土地确权工作结束后,农村居民将获得相关的农村土地承包经营权证、农村宅基地使用权证、产权证,这样在产权认定和归属时间方面,农村土地产权得以进一步清晰,从而为农村土地流转工作的深化提供制度保证。然而,由于尚未形成统一完善的土地流转市场,土地经营权流转的定价方式多种多样,缺乏科学合理的参考标准,从而制约中国土地流转规模的扩大和效率的提升。

三、中国农村土地经营权流转定价方式比较

目前,中国农村地区主要有流转双方自主协议定价、土地需求者竞拍定价、土地流转中介机构估价、政府指导参考定价4种模式。

1.流转双方自主协议定价流转双方自主协议定价指土地经营权流转的成交价格由土地流转双方自行商定形成。具体来说,就是流出方的农户根据自己对所流转土地具体情况的认知及以周围土地流转价格为参照给出流出土地报价,寻找对此价格有意愿的流入方,双方再进行协商,直至达成一致的土地流转价格并签订合同。这种形式是中国农村土地经营权流转的主要方式,大部分农村地区都是以这种模式完成土地流转的。该方式具有以下几个特点:第一,流转双方随意性较强,没有明确的契约关系。以陈志芬(2016)对云南省大理市大理镇的调研为例,截至2015年,农户间自发的土地流转面积占农民耕地流转总面积的41%,土地经营权流转总体以农户自发流转为主态势,土地经营权流转价格也以农户自主协商定价为主。许多流转没有建立稳定的流转关系,双方只有自主协议的口头约定,没有签订协议。第二,土地流转的配置效率较低,土地并没有流转至最具生产效率的主体。根据谢玲红等(2016)对中国8个省4727户农户的调查发现,耕地转给本村亲戚和本村其他村民的户数占比和面积占比分别达52.18%和57.3%,其中转给本村亲戚的面积占比为21.41%,转给本村其他村民的面积占比为35.89%,流转土地的平均价格为400.33元/亩,有9.89%的农户认为他们不转出土地的重要原因是价格较低。由此可见,中国农村土地流转大多局限在村内农户与农户之间,价格以自主协议定价为主。自主定价有可能造成土地流转价格偏低,其原因在于,由于中国农村存在小农民与大市场的基本矛盾,导致农民拥有耕地的收益偏低,也就意味着农民转出土地的机会成本较低。另外,农村土地流转信息不完全、不充分,农户持有土地找不到买方或意向流入方找不到流转土地的农户的情况比较普遍,从而导致相邻农户之间自发进行土地流转。如果流入方为一般用户,其同样面临小农民与大市场的基本矛盾,不存在提高价格的空间;如果流入方为农业大户或当地农业企业,则流入方具有买方垄断的优势。

2.土地需求者竞拍定价土地需求者竞拍定价指农村土地产权交易所与土地流出方进行洽谈,对流出方进行土地经营权政策的指导,流出方准备相关材料,申请挂牌,农村土地产权交易所在规定期限内进行受理决定,经农村土地产权交易所公开征集产生两个及两个以上意向流入方,采取电子竞价、一次性密封报价、综合评审等公开竞买方式,流出方向农村土地产权交易所递交确认函,农村土地产权交易所组织流出方和流入方协商达成一致,签订土地经营权流转合同。早在2014年4月,辽宁省海城市就率先成立了东北首家农村产权交易市场,通过平台进行土地流转拍卖。以海城市感王镇于官村为例,首先村民通过内部沟通商议出一致同意的土地流转价格,然后提交到海城市农村综合产权交易中心进行挂牌拍卖。为了提高土地拍卖的成功率与拍卖价格,村集体用多余的肥沃土地与不参加流转的土地进行交换,收集了2480亩耕地到海城市农村综合产权交易中心登记,进行挂牌交易。经过地块公示、资格审核、确定底价等程序,2014年4月,海城市开展第一次农村产权交易会,于官村的2480亩耕地最终以198.4万元的价格成交,每亩土地的流转价格从700元的底价提高到800元,而当时海城市自主定价区间大致在600—800元。据当地农民介绍,竞拍后产生的土地经营权流转价格高于农户私下流转的价格,比自主协议定价更有保障。然而,土地竞拍需要耗费大量的人力、物力、财力,有时难免会产生流拍,也会产生土地需求方联合恶意压低价格等问题,这就需要保证竞拍过程公平、公正,土地供给方与需求方必须保持契约精神。因此,土地流转竞拍定价适合面积庞大的土地流转交易,范围比较局限。3.土地流转中介机构估价2016年6月,原农业部发布《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》,其第十一条指出土地经营权流出方或流入方可以委托具有资质的评估机构对土地经营权流转交易价格进行评估。土地流转评估机构根据农地所在地人口数量、农地面积、气候、水文、土壤等条件及行政区划内的经济发展特点、居民收入、社会投资状况、区域规划、产业政策和税收政策等条件,选择合适的评估方法,进行科学测算。以最早创立的土地流转信息平台——土流网为例。土流网建立“互联网+土地流转”机制,将在线土地流转平台作为信息传递平台,发布土地供求信息,同时在各地级市以加盟的形式设立线下实体交易服务中心,提供土地信息核实、土地价格评估、法律咨询等服务并采取O2O模式(“线上土地流转平台+线下实体交易服务中心”模式)。线上运行协作平台包括土流网站、土流通、土流学院、土流金4大部分。土流网站设有土地市场、流转中心、土地金融、土地数据和土地资讯。其中,土地市场主要负责发布土地的供求信息供用户选择;流转中心负责为用户提供预约线下土地勘察服务;土地金融属于在线土地流转平台与相关银行或保险公司合作项目,主要负责为用户提供土地贷款和土地保险;土地数据和土地资讯分别负责收集并发布全国土地行情相关数据以及全国最新土地政策和农业政策。但是,这种定价方式也存在一些问题。第一,大多数的中介组织都是行政主导的中介服务平台。不少中介组织并没有遵循市场经济的运行规律进行定价,更多的是通过政府控制或政府介入来影响土地流转定价。在实际操作中,行政因素介入过多,影响中介组织正常功能的发挥。第二,专门针对土地流转中介的法律法规尚不健全,土地流转过程中可能存在寻租行为。第三,中国土地流转市场仍处于起步阶段,市场机制不完善,评估方法不规范,专业的评估人员数量不足。4.政府指导参考定价土地流转政府指导价即每亩土地农业生产常年农产品产量×农产品价格-生产成本(包括人工成本)=每亩土地流转收益底价。同时根据资源配置水平(地形特点、基础设施配套、区位优势等),确定相应的流转浮动收益,土地租期在3年以上的,还要根据物价浮动水平,确定土地流转收益递增幅度和租金逐年浮动比例。政府指导价能促进土地在公开市场规范、有序流转,优化农村土地资源配置,提升现代农业发展水平。确保农民持续稳定增收、农业持续健康发展。以成都市青白江区制定政府指导参考价的过程为例。

由青白江区农业和林业局招标选择有资质的土地评估公司成立项目组,首先根据项目组测算的所有定级单元的分值状况,结合各村的实际行政边界进行土地定级,然后根据各级别内的有效样点地价,采用算术平均数模型确定各等级承包经营权的基准价格。定价体系主要由3个部分组成。第一,土地定级。项目组在现有耕地分等的基础上,将分等单元进一步细化为定级单元,参考国家标准中的《农用地定级规程》和《农用地估价规程》,采用修正法确定土地级别。项目组以青白江区耕地质量等别年度更新及监测评价成果中的自然质量等指数作为农村土地定级的基础,以中心城镇影响度、交通便利度为修正条件,结合各区域交易样点数据,综合确定土地均质地域划分。第二,确定农村土地经营权基准价格。根据土地定级划分的均质区域作为基准地价的评估单元,收集青白江区的耕地流转资料,采用市场比较法、收益法修正已确定的样点地价,并对样点地价进行修正、检验、剔除,最终确定出合格样点来测算基准地价。利用各个级别的合格样点地价代入算术平均数模型来评估各级别的基准地价,确定各级别的承包经营权基准价格。第三,农村土地经营权基准价格的检验分析与对比。首先,项目组采用收益倍数法(年产值倍数法)予以检验分析。为保障农民的基本权益,测算得出的基准价格应符合《中华人民共和国土地管理法》(2004年)规定的征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6—10倍的标准。从青白江区公布的土地经营权基准价格来看,其农村土地经营权基准价格与年平均亩产值的比值在18.67—22.86倍,高于此规定,不仅保护了农民的权益,也符合土地流转市场价格变化的趋势,因此,青白江区评估的农村土地经营权基准价格成果(见图2)是比较合理的,此价格每两年调整一次。其次,与邻近行政区的农村土地经营权基准价格对比。项目组将其测算的基准价格与温江区、新都区测算的基准价格进行对比,分别从1年期、30年期、无限年期3个角度,进行各个土地级别的基准价格对比,发现3个区之间的价格并无太大差距。总体而言,成都市青白江区的基准价格成果与当地的实际交易价格比较接近,基本反映了当地农村土地经营权客观、合理的价格水平。然而,在还未全面进行土地流转制度改革的地区,政府指导定价的方式可能会损害农户利益。如在某些地区,农村土地所有权的权利主体是农民集体所有,但实际上掌握在少数村干部手中。基层村民自治组织并没有代表农民集体的利益行使土地所有权职能进而进行合理的土地流转,而是按照乡镇政府的不合理规定进行土地流转,如某些基层政府或村干部滥用职权强行挪用或占有集体土地,甚至逼迫农民进行土地流转,忽视农民在土地流转中的交易主体地位,再加上农民土地三权分置意识淡薄,致使基层政府或村干部为了寻租或迎合上级政府的不合理规定而将农户的承包经营权收回,使得土地定价受到政府的极大干扰,无法实现市场机制决定土地定价,极大地损害了农民的利益。综上所述,中国的农村土地流转市场具有显著的区域差异性,各个地区土地定价方式与价格水平存在较大差异。从土地流转的成交价格来看,中西部地区不收取报酬或采用粮食补偿的比例明显高于东部地区,而东部地区更倾向于使用现金补偿的方式,这反映出市场发育的不完善性和矛盾。从土流网公布的价格信息来看(见图3),地区之间的土地流转价格差异很大。一般来说,影响土地流转价格的因素主要有农作物价格、流转面积、年收益、流转期限、土地位置以及土地质量等,此外,土地流转方式也是造成地区价格不同的影响因素之一。目前,大部分地区仍以农户自主协商定价为主,这种价格是由市场决定的,但由于分散经营的农户没有很强的认知水平和谈判能力,他们通过流转得到的土地承包经营权价格大多偏低,存在市场失灵的现象,同时由于中国特有的土地产权制度,农户的产权结构不完整,导致其成为市场中的弱势群体。因此,政府需要在农村土地流转市场发育不足时承担维护市场公平的责任,扭转农村土地流转自发、盲目的现象,维护市场有序、稳定的发展,保障农民利益,同时政府也不能越位,不能过分干预市场,遵循以市场定价为主、政府干预为辅的规则,形成各省(区、市)的政府指导参考价。为了更好地培育发展新型农业经营组织,应使土地流转方式多元化,通过统一的土地流转交易平台以拍卖、竞标等方式进行土地流转,既支持新型农业经营主体的发展,也保护普通农户的利益,在此过程中还能够发挥新型农业经营主体对普通农户的辐射带动作用,让农民成为现代农业的参与者、受益者。总体来看,政府为土地流转市场制定指导参考价,农户以及其他市场主体通过流转信息平台竞标、拍卖等方式进行土地流转交易是最适合当前中国农村土地流转的方式。

四、完善中国农村土地流转价格形成机制的对策建议

中国农村土地流转价格形成机制应在完善土地确权工作、建立统一的土地供求信息平台、建立农村土地经营权价格形成的通用方法等方面采取有效措施。

1.进一步完善土地确权工作想要对土地进行定价,首先要进行土地评估,评估的前提是建立完善的农村财产权利体系,因此,评估中土地归属的界定即确权工作是土地流转定价机制的基础。改革的重点是把法律规定的农村集体土地所有权进行更具体的划分,选择特定的所有权代表去执行。根据地籍管理制度的统一性原则,确权工作均须按全国统一规定的政策、法规开展。同时,必须遵循地籍资料的连续性和系统性,持续跟踪土地的变化情况,如实记录土地面积、质量、利用状况等方面的变化,及时对采集变更的资料进行完善。以周其仁等(2010)调查的最早进行确权工作的成都市都江堰柳街镇为例,在柳街镇的村组层面,首先由5—15户家庭推选出一位“长者”组成“村庄评议会”,其基本职能是对入户土地产权调查和实测的结果进行评议,特别是对一些存在异议、纷争的疑难案例进行梳理,并把评议结果作为土地确权工作的预案再行公示,通过“村庄评议会”协调并反复沟通,直到涉及相关利益的各方都接受,才向政府上报此村组确权方案,再经法定公示环节,无异议的才正式颁证。由此,中国农村土地确权已从一个比较抽象的政策目标,发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等环节组成的可操作程序。值得关注的是,2018年是中国承包地确权登记颁证工作的收官之年,截至2017年年底,全国整省推进此项工作的省份已达28个,试点范围扩大至全国2718个县(区、市)3.3万个乡(镇)53.9万个行政村,实测承包地面积15.2亿亩,已经超过二轮家庭承包耕地面积,确权面积达到11.1亿亩,占二轮家庭承包耕地账面面积的82%;山东、宁夏、安徽、四川、江西、河南、陕西等7个省(区)已向国家报告基本完成。党的十九大报告提出,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年,这给参与土地流转的买方和卖方吃了一颗定心丸,更有利于土地流转中对土地利用方式的适当调整以及买卖双方利益的协调。

2.建立统一的土地供求信息平台土地流转不同于一般的商品买卖,它是一种自然禀赋,不能像一般的商品一样根据生产成本确定价格。很多地区存在着一个村里不同土地转出方有不同的转出价格的现象,买卖双方都担心在价格上会有失误。作为土地的供应者不能及时发布自己想要流出土地的信息,并且土地的需求者也不能快捷高效地找到适合参与经营的土地。一个运行良好的土地租赁市场可以替代土地的行政调整(姚洋,2000),因此,需要建立全国范围的土地供求信息平台,向土地供给方与土地需求方传递土地流转价格变动的趋势与幅度,更新流转土地的基本情况及价格等信息,并有专门的土地经纪人进行土地价值评估。这有利于土地流转价格的合理制定,使土地流转的价格市场化,解决土地流转价格信息不对称问题。建立统一的土地供求信息平台能够实现农户作为土地流转市场主体的目的,同时减少行政因素的影响,削弱土地流转信息不对称的消极影响,使市场机制在土地流转价格形成过程中发挥作用,更好地保障农民的收益。除同一集体组织内部农户之间进行的互换、转让、转包、股份合作外,其他的农业生产组织作为受让方进行农村土地流转的,应在当地土地流转交易中心进行。将各市的土地流转信息汇集到省土地流转网络交易平台,再由各省汇集到全国土地流转网络交易平台。意向购买者可在全国土地流转网络交易平台查看全国的土地流转信息,若意中某地区土地,购买者可进入此地区的土地流转中心网络平台进行交易。各地区土地流转中心可以采取协议转让、拍卖、招标等方式,也可以采取法律、法规、规章规定的其他方式,但前提是成交价格不能低于政府指导参考价,此举是为了确保转出土地农户的利益不受损害。此外,根据交易量大小决定是由市土地流转中心办理还是由区土地流转中心办理。交易双方须在土地流转中心签订农村土地承包经营权流转合同并由土地流转中心出具交易鉴定证书。在整个过程中,由所属的农村产权交易监督管理小组进行监督,土地流转中心对土地转让方的集体经济组织和农民免收交易服务费用,对其他交易主体按规定收取适当费用。

3.建立农村土地经营权价格形成的通用方法当确权工作完成,全国范围的土地供求信息平台建立后,如何对流转的土地进行定价成为最关键的问题。由于中国土地流转市场暂不完善,市场上存在大量的土地流转价格评估机构,不同的评估机构会采取不同的计算方法,致使最终的土地流转价格存在偏差。同时,根据王亚运等(2015)对武汉、荆门、黄冈进行调查发现,仅有10%的农户信任土地流转中介。因此,既需要政府的适当干预,又需要市场调节,才能确保农民利益不受损害。建立一套政府指导下的农村土地经营权价格形成的通用方法是未来中国土地流转价格评估的发展趋势。结合中国现存的农村土地经营权流转的定价方式,通过改进形成一套政府指导、市场定价的综合完善的价格形成机制。成都市作为第二批农村改革试验区之一,率先出台《成都市农村土地经营权价格评估技术导则(试行)》,成都市青白江区贯彻落实《成都市农村土地经营权价格评估技术导则(试行)》并在2017年10月发布了更准确的农村土地经营权基准价格评估成果,其价格评估方法可行性强、可信度高。由于中国现存的商业机构估价水平参差不齐,因此,可通过改善成都市农村土地经营权评估体系进行普及应用其评估价格作为政府指导参考价。

作者:郝宇彪;管智超

农村土地流转价格形成机制的比较责任编辑:张雨    阅读:人次