农村土地流转探讨（3篇）范文

第一篇：农村土地流转的风险防范研究

摘要：

土地是农村发展的重要资源。工商资本看到农村市场的发展潜力，积极参与土地流转，引发原生与次生性风险。利益博弈是工商资本参与农村土地流转风险产生的天然基点，为均衡各方利益，应以多元利益观为导向，重构工商资本参与农村土地流转的风险防范模式。

关键词：

工商资本；农村土地流转；风险防范

一、原生与次生：工商资本参与农村土地流转的风险识别

1、原生性风险：企业经营风险与农户权益风险

从事粮食生产的关键在于对其产业特性与产品特质进行深入了解，工商资本参与农村土地流转多半是由“制度红利”推动所致，并不懂得农业的弱质特性和农产品的高风险特质，误以为集聚农地，形成一定的经营规模便可获得经济效益，极易导致企业经营风险。“地租”是工商企业从事主粮种植的主要成本构成，农民浓厚的乡土情怀极易使其对土地价值的判断形成“价格幻觉”，过高估量土地流转的应有价值1，降低企业的利润率农村土地集体所有权主体虚位，承包经营权成为实质上的“垄断性”权利，农民在看到工商资本获利后，认定自身经营也可获利，即会利用其“垄断优势”集体要求收回土地，为保社会稳定，工商企业不得不撤除投资，先期对于农业基础设施、农田改造等巨额隐性投入甚至都无法收回。工商企业参与农村土地流转，替代了以往政府财政支持的公共服务角色，政府和村集体自然乐意与之合作，农村土地流转形成完全的买方市场2，权力结构严重倾斜向工商资本，农民处于绝对的弱势地位，引发权益风险。基于强强联合的权力失衡局面，农户的流转意愿变得无足轻重，强制流转现象屡见不鲜，农民自主权受到侵害；土地流转价格也由资本与政府联合压制为基准价或“一口价”，忽视经济水平波动和农民生存成本增长，严重损害农民的收益权；限于流转规模和公司发展，工商资本能够吸纳的劳动力毕竟有限，这就使得一部分农户要自谋生计，在社会保障不健全的情况下，农民的劳动权受损。

2、次生性风险：粮食安全风险与社会稳定风险

资本具有天然的逐利性。同粮食作物相比，经济作物种植周期短、回报见效快，为把控经营风险，资本倾向于选择种植经济作物以获利，导致良田“非粮化”；区位优势影响土地价值，靠近近郊或交通便利的土地用于非农建设所产生的利润远大于农业利用的经济效益，部分资本正是看中了此中极差才参与农村土地流转，带来土地“非农化”问题。近年来，制度红利推动下工商资本获得土地的绝对规模和总体增量均呈现加速增长态势，倘若引导监管不当，全国大范围的“非粮化”与“非农化”运作行为必定衍生为国家的“粮食安全”风险。“政治权威”是社会稳定风险的风险主体，“群体性事件”是社会稳定风险的一般表现形式3。农村土地流转是政府政绩考核的标准之一，工商资本的进驻则是政府“招商引资”的显著功绩。利益博弈中，政府与村集体出于政绩或利益考量，间接充当“人”一角，借用国家政治语言动员说服农民，运用乡村权威负责租金发放及企业用工选择，看似有效化解了资本与农民间的正面冲突，其实质却耗损了农民对政治权威的信任，给其留下国家“与民争利”的印象4，为冲突爆发埋下安全隐患土地是农村弱势劳动力的蓄水池。工商资本大规模流转土地，因待遇优厚、避免离乡等优势，吸引了一批中青年劳动力成为企业雇工，这就使得原本依靠土地耕作的年老农民在失去土地的同时，失去就业机会，损害其可持续生计；加之企业经营破坏土壤层、污染周围环境，给农民生活带来不便，农民权益受损严重。诸多不满因素的产生与积聚，一旦发生突发事件，就有可能不断扩大，爆发群体性事件，引发“社会稳定风险”。

二、利益博弈：工商资本参与农村土地流转风险产生的天然基点

1、政府与企业利益博弈的格局：双轨博弈

社会契约论指出赋予政府行政权力是为了服务社会与个人，强调其“公共人”的基本角色定位；企业作为资本的运行载体，以追求利益最大化为目标，具有“经济人”的基本属性，价值层面上“公共人”与“经济人”的角色差别必然导致政府与企业的“阳光博弈”5。政府依靠设计政策的行政性权力在博弈中取得绝对的主动权与优势地位，为维护社会弱势群体的基本权益，须引导与监督企业的经济行为，企业的经营受制于政府，一旦政府改变制度风向、提高准入门槛、缩减财政支持，企业的发展必然面临较大经营风险。面对博弈中自身的弱势地位，企业只能设法通过增加财政税收、提供就业机会等担负社会责任的方式提高社会效益，增强话语权重。中央政府制定鼓励性政策本意是吸引资本加入农村建设，制度本身符合形式上的“良法”，但在执行过程中，地方政府及其公职人员作为其人却会因其自身利益追求进行逆向选择，做出损害政府公信力的行为，影响政策实施效果6。目前我国工商资本参与农村土地流转风险防范的政策依据不足，仅在2015年4月下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，文件中多是原则性规定，对准入规模标准、资格审查职能部门设置等都没有明确规定，这就给地方政府的“权力寻租”带来可能，也给工商资本带来希望。由此，地方政府与企业形成“利益同盟”，二者合力推进土地大规模流转，企业获得经营农村市场的制度收益，地方政府依靠流转率等考核政绩获得与中央政府讨价还价的能力，引导政策走向与自身利益最大化相匹配，造成粮食安全风险、农民权益风险及社会稳定风险，此为政府与企业的“暗箱博弈”。

2、企业与农民利益博弈的核心：定价博弈

“地租”是企业生产成本的重要组成，是农民收益的重要来源，土地流转的定价权自然成为了企业与农民利益博弈的核心环节。外来资本入驻，要想取得农民的信任，就须借助村集体这类基层政府的力量，定价权争夺自然会受到社会资源和行政权力的影响。我国基层公职人员晋升空间有限，农地流转作为政绩考核的重要依据，为追求政绩利益，政府职员即会选择与企业强强联合，获得定价优势，形成农民权益风险及社会稳定风险。同时，近年来农民权益保障的政策指向带动了地方政府保护农民的热潮，为维护社会稳定，避免因大规模流转造成农民群体性权益受损，地方政府的博弈策略选择是保全“公共人”形象，强制介入行政权力，为农民取得定价权，基于地租的传导特征7，不同区域间的农民会产生价格攀比心理，利用政府保护哄抬流转价格，使企业处于弱势，面临因流转成本过高所带来的企业经营风险。

3、农民与政府利益博弈的手段：群体博弈

受“小农意识”影响，农民的主要关注点在于自身当前利益的满足，只要流转能够带来可观利益，农民多半会选择与政府合作。倘若流转中政府与企业“暗箱博弈”形成利益共享体，取得定价优势，农民的重要收益来源被削弱或切断，严重威胁到农民的生存权，逼迫农民急切表达利益诉求；我国现有制度中法制化表达渠道受限，农民利益诉求途径集中于上访，起初农民群体会选派代表与政府沟通，小群体的利益诉求不足以引起政府注意，其轻率的处置方式无法根本解决农民利益受损，政府公信力受到质疑，政治权威受到损害，由此，农民只能选择通过集群行为来争取自身利益，爆发群体事件，形成社会稳定风险。

三、多元利益观：工商资本参与农村土地流转的风险防范模式重构

1、构建“严格准入+强化监管+转变职能”的政府运作规范化保障机制

政府与企业的“阳光博弈”主要强调政府对企业的规范与制约。严格准入是企业流转土地产生良好社会效益的重要前提。在准入条件方面，工商企业必须具备涉农主体资格8，其资本能力须满足农业“慢回报”的产业特质，其资质和经营背景须与农业产业相关，详细了解农业经营特性，避免盲目投资带来企业经营风险，损害农民发展权；在准入程序方面，审批部门主要围绕准入条件是否满足、流转合同的效力变更、协议租金的变动设立审批程序，充分发挥政府“公共人”属性，更好地保障弱势农民权益，增强社会整体效益。强化监管是政府把控企业经营的主要手段，社会责任则是企业与政府博弈的价值耦合点。企业不能因追求利益而忽略社会责任，政府在引导流转时要着重监察企业的“社会责任”：一是不得改变土地用途的法律责任，这是企业生产经营活动的最低底线，对于企业的非粮化、非农化运作应当给予恢复原状、处以罚款、追究法律责任等处置；二是不得损害相关者权益的道德责任，重点监管流转租金的给付方式、价位变更、投资进度等内容。通过全程跟踪监管的方式，将企业的法律责任和道德责任统一管制，使得企业在利益与道德间形成一定张力，有效维护各博弈主体间的利益均衡，有效避免各类风险出现。博弈在暗处，地方政府政策执行者会基于个人利益追求选择与企业联手、放松管制，因此，应当尽快转变政府职能、改变公职人员的激励策略。流转中政府尽量减少使用公权力，从全能型管制地位退下，重点监管企业的社会责任；放弃以GDP增长率为考察标准的公职人员晋升通道，添加民生指标、生态指标、社会进步等考核方式，综合衡量地方政府实绩效果。

2、建立“二次补贴+农业保险”的企业经营安全化保障机制

农业补贴制度的设计初衷是秉承“谁种粮谁受益”原则保障弱势农民的基本权益9，工商资本参与农地流转，土地使用权转至企业手中，政策保障下，直接种粮补贴仍旧留给农民，原有制度演变成“谁承包谁受益”，与当初目的相悖。为保企业长期发展，农民获得可持续收益，应当转变政府投入，因势利导，采用增量补贴的形式从国家粮食补贴总量中抽取一部分资金用于创建适合企业规模化经营的“二次补贴”政策10，综合考量流转规模、土地质量、风险承受能力等因素，衡量出累进制的阶梯补贴，增强企业经营实力。规模化经营的弊端即是当农产品遭受自然灾害、市场价格波动影响时具有扩大效应，农产品的风险保障就显得尤为重要。农业保险具有政府强力推动、市场规范运作的特征，在土地流转过程中建议政府扩展保险范围，设立农作物受灾保险，将企业的用工成本、流转价格波动等内容囊括其中；设置动态风险保障，基于各省市的大数据以五年为一单位测算出未来“风险度”，及时调整风险保障水平；根据不同区域和档次进行类型化保险保障，实现农业保险由保成本到保质量的转变11，增加企业盈利空间。根据2013年我国出台《农业保险条例》中“大灾风险基金”的规定，建议政府构建中央、省级、县级三层次大灾风险准备金制度，由中央和地方政府按照1：1的比例逐年出资支持，以便企业能够抵抗大灾风险、度过艰难时期，实现企业的可持续经营。

3、确立“农民协会+农村社区”为主体的农民权益组织化代表机制

农民在与政府、企业博弈时，处于弱势地位的原因在于组织化程度不高，组织主体缺失，权益代表与表达机制不健全。农民协会作为以农民需求为导向自主建立的利益代表主体，通常以农民群体主导、农村精英辅助的形式出现，在市场经济环境下，农民协会更加了解农民群体的需要，农村精英能手在乡土社会拥有一定的社会资源与人情权威，农民更加信赖精英人物能够为其谋求利益，面对工商资本参与农村土地流转的利益博弈，有必要确立以农民协会为主导的农民利益代表主体。农村社区建设的初衷便是秉持维护自身成员从生存权到发展权转变的理念，在发挥政府作用的同时，作为组织载体和制度载体在政府与农民间构筑沟通桥梁12，实现“保发展”与“保权益”两者的有效衔接与良性互动。因此，确立以“农民协会主导+农村社区辅助”为主体的农民利益诉求代表组织对于化解社会群体性事件、抑制社会稳定风险具有重要的实践意义。

4、创建“利益联结+权利义务对等”为内容的农地流转市场化协调机制

工商资本参与农村土地流转，不可避免地存在着违约率高的问题，因此应当建立起股份制利益联结机制，农民个体以土地生产要素共同组建农民股份合作组织，再由合作组织作价入股工商企业，作为“利益共享、风险分摊”共同体进行农业生产经营活动，形成紧密型利益联结，企业节约了交易费用，规避了违约问题，在合同约定租赁期存续期间，整体规划、调整产业结构以取得长远发展利益，农民在年底不仅能够回收土地租金，还能够得到股份分红或利润返还，其收益权得到很好保障，流转双方均实现利益有限最大化。权利义务的对等是指主体享受权利须对等履行义务13。工商企业享受流转土地带来的增量收益，也须承担相应的社会责任，倘若权利外扩，势必侵犯农民权益。工商资本经营农业生产面临诸多风险，企业是否可持续关乎到农民增量利益的稳定，建议创制“权利义务对等”的风险保障金制度，流转前由企业提前缴纳一定数量的保障金作为风险防控资本，地方政府根据财政规划划拨相应资金辅助，为资本流转农村土地打下坚实基础。

参考文献：

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［3］李长健.刘磊.代际公平视域下农村土地流转过度集中的风险防范［J］.上海财经大学学报.2014年第1期.

［4］丁关良.工商企业租赁与使用农户“家庭承包地”的法律对策研究［J］.华中农业大学学报.2013年第5期.

［5］李长健.农业补贴制度体系化建构逻辑的法理分析——基于利益与利益机制的视角［J］.上海财经大学学报.2011年第4期.

作者:李长健 胡月明 单位:武汉华中农业大学文法学院

第二篇：农村土地流转中农民养老保险探讨

摘要：

土地流转后农民依托于土地的长久稳定收入模式被打破，农村地区传统家庭养老功能弱化。因此，在我国城镇化发展和老龄化问题的影响下，农村土地流转后农民养老保障问题成为农村社会保障体系需要解决的核心问题，关系到我国农村经济发展和城乡社会和谐稳定。本文对当前我国土地流转后农民养老保障现状进行分析，探讨了目前农民养老保障体系存在的问题并分析了原因。基于此，提出了土地流转背景下完善我国农民养老保障体系的建议措施。

关键词：

土地流转；养老保险；农民

一、前言

农村社会保障体系建设是新农村建设的主要内容，在我国人口老龄化和城镇化建设的双重影响下，农村土地流转制度下农民的养老问题成为农村社会保障的核心内容。在农村，传统的家庭养老仍然是解决养老问题的主要方式，而家庭养老的基础是建立在以土地为主要生产资料和生活来源的，土地是农民生存的根本，也是农民老有所依的基础。我国是农业社会，农民占我国人口数量的绝大多数，解决好农民的养老问题，在很大程度上决定着我国社会的稳定，影响着社会发展。在我国长期的城乡二元结构下，农村社会保障体系不完善，农民长期依靠土地生存，没有了土地，就意味着他们没有了生活来源，丧失了基本的养老保障。但是，随着生产技术的发展和农村土地流转制度的实施，传统的小农生产已经无法适应社会发展，农业规模化、专业化经营逐渐发展，农民通过土地转让、承包等获得部分收入，单纯依靠土地收入已经无法满足农民的生活需要。但是，土地流转实施过程中存在的问题得不到有效解决，使得农民无法获得持续稳定的收入满足生活需要，很多农民离开土地获取其他收入，依托土地养老不再是现实选择。目前，传统家庭养老已经无法满足养老需求，很多空巢老人、失地老人等不得不依靠政府养老保障。但是我国农村养老保障制度不完善，缺乏有效的养老保障管理机制等，使得农民的养老问题，特别是土地流转后农民的养老问题成为我国农村社会保障的核心问题。土地流转制度有效推动了城镇化发展，但是对我国农村社会保障而言，既是改革的机遇，也使我国农村社会保障的建立和完善陷入了困境。

二、当前我国农村养老保障现状

一是我国农村老龄化人口比例上升。据世界卫生组织预测，“到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。中国将是世界上老龄人口最多的国家，同时也是老龄化速度最快的国家，中国面临着人口老龄化的巨大压力。”由于城镇化不断发展，大量的农村剩余劳动力进入城市，农村人口年龄结构发生变化，老年人口比例更高，农村老龄化问题更加严重。特别是在我国农村社会保障体系尚未完善的背景下，养老、照料、医疗等资源的不足使农村老龄问题更为突出，特别是养老保障和医疗问题亟待解决，贫困农村地区情况更加严重。二是家庭作为农村传统养老保障的功能逐渐弱化，甚至丧失。在我国，家庭养老仍然是养老体系的最主要组成部分，农村中仍然占有绝对高比例。但是，随着社会的发展，农村土地流转，更多的年轻人外出打工，使得老年人无法再依靠年轻子女养老；并且由于我国长期实施计划生育政策，家庭结构也发生了巨大变化，年轻人赡养老人负担加重；土地结构的变化以及随之而来的收入结构变化导致家庭养老可以依托的基本保障不再存在，养老丧失最基本的保障，家庭作为养老保障的功能弱化，甚至丧失。三是土地不再具有保障功能。土地对于农民而言，不仅仅是进行生产获得收入的方式，更是对未来生活的一种长期保障。但是，随着城镇化的发展，农村大量剩余劳动力转移到城镇，农业生产技术的发展和规模化专业化生产，农民对于土地资源的占有和使用远远满足不了现实生活的需要，传统的人地平衡被打破，即农民与土地的相互依赖关系不再，土地对于农民的保障功能丧失，不再具有绝对的生活保障功能，农民依托土地的养老保障体系被打破。四是目前我国农村养老保障不足。尽管农业技术不断发展，但我国农业发展长期以分散化经营为主，发展水平较低，各地区发展速度不一致，农民收入较低；在我国城乡二元结构下，城乡差距较大，社会保障体系建设也是二元发展，从而导致我国农村地区社会保障体系建立不完善，尽管我国农村新型养老保障已经开展，但是仍然存在农民养老保险覆盖面小，发展不成熟，对农民的保障水平有限等问题。同时，由于农村的养老、医疗等基础设施不足，对农民的养老保障实施不规范，使得农民普遍对养老保险认识不足，投保热情低，农村养老保障不足以满足我国农民巨大的养老保障需求。

三、土地流转背景下农民养老难的成因

1、农民失去养老的收入保障。在传统上，农民依靠土地作为最主要的收入来源，虽然人多地少，但保证基本生活没有问题。随着经济的发展，在土地保障基本生活来源情况下，很多农民外出务工，收入渠道增加，提高生活水平，一旦工作收入不满意还可以退回农村。但是农村土地流转制度后，虽然农民可以获取部分土地补偿，但是不稳定不持续。首先，农村土地流转后，由于土地性质不同，土地收益获取上有很大的不稳定性，土地收益不能顺利实现；其次，农村土地流转市场不完善，土地流转信息不畅通，土地流转程序和收益分配还处于探索期，没有形成固定的流转制度，无法保证收益的可持续性；另外，在我国土地属于国家所有，农民只有使用权而没有所有权，虽然在流转土地制度下农民可以有偿转让承包，但是土地所有权归属往往直接影响土地收益的分配界限，从而导致利益分配不明确，另一方面，对土地价值的评估没有统一的标准，往往受到很多行政因素的影响，不能按照土地市场价格进行有效评估。以上原因都导致农民无法从土地流转中获得持续稳定的收入，使得土地流转后对农民的收入保障难以实现，造成完善农村养老保障制度的困境。

2、农民对养老保险认识不清，参与积极性不高。虽然在农村土地流转后，政府会有一部分安置费用，但是仍然不能解决后续的农村养老保障问题。目前我国农村养老保障制度很重要的内容就是养老保险。但是在我国传统养老观念的影响下，农民参保积极性不高，农民普遍还是愿意选择家庭养老，对养老保险持观望态度；一方面，由于农民受教育程度有限，对养老保险的认识不足，信息不对称严重，并且由于农民收入有限，普遍思想观念保守，不愿意多拿钱交给政府以备养老。另外，农村养老保障制度的建立受到当地经济发展水平、政府政策实施、人才因素等影响，养老保险资金的保管使用等方面往往存在一定风险，对养老保险资金的投资、使用等方面受到限制，保值增值能力有限，农民认识不清，对农村养老保险未来前景担忧，这也是农民参保积极性不高的原因。

3、政府扶持有待加强，管理不完善。在我国长期城乡二元结构下，农村的社会保障制度与城镇居民社会保障存在较大差距。农村土地流转后，更是加深了这种差距。因此，政府应该着手完善农村社会保障制度，特别是解决农民的养老问题。但是在这一过程中，政府对土地流转后农民的养老保障扶持方面还存在很多问题。首先，作为政府基本职能的社会保障制度，应该与其他社会制度保持一致，但是在农村土地流转制度改革中，政府没有及时出台相应措施，保证土地流转后农民享受到的社会保障水平不变，即农村养老保障制度没有与土地制度同步改革，导致了土地流转后农村养老保障出现问题。第二，在农村养老资金筹集中，政府财政支持不足。长期以来，我国财政用于社会保障的比例偏低，用于农村的养老保障制度财政支持也是较低的。虽然社会养老保险资金筹集不仅仅依靠政府财政，也需要个人缴纳和集体补助，但是出于我国城乡的现实状况，农村社会养老保险资金基数较小，总额偏低，影响了农村养老保障制度的顺利实施；第三，政府管理不完善，缺乏有效监督。在我国，由于城乡社会保障体系不统一，农村养老保障水平低、覆盖面窄，使得对农村养老保障的管理不够重视，缺乏明确的政策导向，管理机构不明确，缺乏完善的组织管理机制，在农村养老保险资金的管理和使用上，监督不完善，针对农村养老保险资金的违法违规现象时有发生，无法保障农村养老资金投资的收益性、安全性和稳定性。

4、农村养老保障法律制度不健全。虽然我国农村养老保障制度在不断完善，但是养老保障制度的建立和实施离不开法律法规的约束。在法律法规的规范下，农村养老保障制度的实施才能更顺利。但是目前我国没有健全完善的农村养老保障法律法规，主要以政府公布的指导意见和政策实施方案为主，在具体的实施过程中，无法可依，无例可循，缺乏法律依据，老年人的合法权益无法完全保障。并且社会舆论对农村老年人法律权益宣传不足，农民的维权意识不强，虽然在宪法和老年人权益保护法中对保障老年人权益有所规定，但是土地流转制度下农村养老保障问题是个综合性社会问题，需要专门的农村养老保障法律制度保障农民的合法权益，保障农民顺利实现养老权利。

四、土地流转制度下农民养老保障体系

建立和完善完善农村养老保障体系，解决土地流转后农民养老问题是维护我国社会稳定，保证城乡和谐发展的重要内容。随着国民经济的发展和农业规模化产业化经营，解决土地流转后农民的养老保障问题，就要建立和完善土地流转后农村社会保障体系，完善农民养老保障机制，最大限度的保护农民的利益。

1、发展农村经济，夯实农村养老保障基础。在我国传统农村养老观念中，以家庭成员照顾和土地保障为主，但是土地流转后农民失去土地保障，使得农村养老保障问题凸显，其归根结底是因为没有土地，农民就失去了获取持续稳定收入的来源。因此，完善农村养老保障制度，最重要的是发展农村经济，增加农民收入，夯实农村养老保障基础。首先，通过土地流转推动我国农业产业化发展，提升农业生产规模，为农村经济发展提供条件，以农业经济的快速发展弱化土地的社会保障功能，同时为完善农村社会保障提供经济基础。其次，增加农民收入，排除农民由于收入方式单一，收入水平较低带来的养老恐慌。土地不仅仅作为生产资源，更重要的是农民一种资产，在土地流转中，农民以土地资产作为投资换取未来可持续的稳定收入，提升土地的发展性功能；第三，招商引资，多元化农村经济。积极制定政策为农村地区招商引资，促进当地经济发展，改变农村地区单纯依靠土地经营进行生产的局面，同时为农民创造了更多的就业机会，解决失地农民的再就业问题，增加农民收入。同时，政府部门还可以组织对农民进行再就业培训，提高就业技能，鼓励农民自主创业。通过多角度发展农村经济，为增加农民收入创造条件，改变以往农民单纯依靠土地获取收入的状况，消除农民对土地的依赖，为完善土地流转后农村养老保障制度奠定基础。

2、拓宽养老资金来源渠道，提高养老保险资金安全性。尽管由于我国农村人口基数大，农村养老保障制度以广覆盖低水平为主，但是农村社会养老保险资金不足仍然是影响农村社会保障制度有效实施的一个重要因素，如何扩宽养老资金来源，多元化投资渠道，保障养老资金安全性和收益性是需要解决的重要问题。由于我国农村经济发展水平低，农民可接受的养老保险缴纳资金有限，因此要扩宽资金来源渠道。一方面，提高集体补助，增加养老保障金基数。鼓励农村土地流转后，农业集体化经营和产业化经营。利用现代农业技术，引入先进农业管理经验，增加集体化收入，用于补贴养老保障金。第二，在土地流转中，延续土地在我国传统养老中的保障作用，鼓励农民用土地作为资产入股农业经营，以土地补偿金或土地分红保障长期稳定的养老收入；提高农民养老保险资金的投资使用效率，扩展农民养老金投资渠道，保证投资收益，用以补贴农村居民养老保险账户。

3、加大政府扶持力度，增加财政补贴。政府是保证社会保障制度顺利实施的基础，是社会保障体系的主体，完善我国农村社会养老保险制度，离不开政府的支持。首先，增加财政补贴。政府财政补贴在完善农村养老保障中扮演者重要的角色，财政补贴一方面是农村社会保障制度实施的后盾，保证农村地区公共服务设施的顺利完善，对土地流转后家庭进行政府补贴，缓解家庭经济压力；另一方面，也向外界传达政府政策倾斜信号，有利于农村地区招商引资，发展当地经济；其次，政策倾斜。国家政策对地区经济社会发展和制度实施具有非常重要的指向作用，由于土地流转后农村家庭养老负担加重，需要政府政策倾斜，积极应对土地流转后农民养老问题。第三，完善农村最低生活保障，提高低保标准，真正解决低收入者生活困难状况；提高农民高龄养老补贴，降低获取政府养老补贴的年龄限制条件，让更多的老年人享受政府福利待遇。在制度上，建立政府补贴动态管理标准，对符合政府补贴条件的人群进行动态管理，特别是土地流转后生活困难的老年人要及时纳入政府补贴范围。从农村发展现实状况出发，以政府政策为指导，以加大财政补贴力度为手段，保障农民养老需要，实现农村土地流转后农民养老保障制度改革与现实同步，减轻农民养老负担。

4、宣传养老保险知识，提高农民参保热情。我国农村地区养老保障体系发展进程缓慢的另一个重要原因就是农民参保热情低，对养老保险认识不足，因此要加强对农民养老保障制度的宣传，让农民从思想层面认可农村养老保险，提高农民参保热情。首先，要加强农村精神文明建设，丰富农民文化生活。由于农民普遍受教育水平低，文化水平有限，因此要用文化活动引导农民改变传统的养老观念，接受农村地区养老现实发生的变化；其次，要利用现代媒体向农民广泛宣传我国针对农村社会保障体系。农村地区信息不畅通，农民获得信息的渠道有限，并且受限于他们的知识水平，即使看到相关信息也不甚了解。因此，要让农民知道农村社会保障制度的好处，用农民易于理解的方式进行广泛宣传。特别是对农民养老保险的实施、管理、投资收益等进行广泛宣传，公开透明相关信息，让农民对社会养老保险资金的使用和管理心知肚明，提高政府在制度实施中的权威性和可信度，增强农民对农村养老保险的信任，提高参与积极性。

5、完善法律法规，依法保障农民权利。解决土地流转后农民的养老问题是农村社会保障制度的核心，有利于保障农村社会稳定和城乡和谐发展。为了确保农村社会养老保险制度的有效实施，必须完善农村社会保障制度的法律制度体系。以法律的形式规定农村养老保险的主要内容、资金来源、资金使用、管理监督、政府部门权责划分等，保障农村养老保险制度有法可依有例可循。规范政府部门行为，切实保障农民的利益和合法权益。各级政府要重视农村养老保障，以政策约束指导当地政府部门行为，坚决杜绝侵犯农民养老权利的事件，保障农村养老保险顺利实施，保障土地流转后农民没有后顾之忧。以法律的强制性和政府的权威性，保证农村社会保障制度顺利实施，确保农民养老保障稳定，促进土地流转后农民养老问题顺利解决，保障农村地区和谐稳定发展。

参考文献:

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［4］唐钧，转移接续：养老保险适应流动性的重中之重［J］.中国社会保障，2013（1）.

［5］位涛，闫琳琳，中国农村土地养老保障贡献研究［J］.人口与经济，2014（1）.

作者:郎大鹏 单位:首都经济贸易大学财政税务学院

第三篇：农业土地流转下经营体系构建探讨

摘要：

在构建新型农业经营体系、发展现代农业进程中，土地流转不畅、农业经营效率差异化明显等现实问题依然存在。基于此问题，通过对现代农业经营体系构建的主流思想的辨析，指出了其存在的不足之处，进而分别从微观的农户及新型经营主体异化视角、宏观生产要素匹配视角出发，结合现实问题及经济学机理提出了构建现代农业经营体系的新思维，即我国现代农业经营体系的构建必须走渐进式、内生化发展道路，构建多种经营方式和多种类型的经营实体并存发展的、生产要素间优化匹配、自我演进的内生系统。而政府的职责则是作为公正的制度制定者，规则的监督履行者和贴身的服务者，不断推进现代农业经营所需的制度及配套体系改革。

关键词：

农业经营体系；经营主体；农户；土地流转

一、问题的提出

现代农业经营体系是指在坚持农村基本经营制度基础上形成的从事农产品生产、加工、销售和服务的各类主体及其相互关系的总和。2015年中央农村工作会议再次提出要加快构建新型农业经营体系，在坚持和完善农村基本经营制度基础上创新规模经营方式，提高农民组织化程度。在这一背景下，国内学者和相关部门对于如何构建现代农业经营体系这一热点问题开展了大量的研究，总结起来，大致分如下几个思路：一是系统派。即对经营体系构成进行全面论证，形成产业体系、组织体系、市场体系、科技体系和制度体系5大子体系架构［1］，主体体系、市场体系、服务体系和监管体系4大子体系架构［2］等。二是突出重点派。即强调构建体系中最为核心的要素，涉及农民合作组织的重要性［3，4］，加大新型农业经营主体的培育［5］，强化农业社会化服务体系建设［6］等。三是问题对策派。找出当下存在的各种问题，并提出具体策略，如因地制宜的引导和培育新型经营主体、促进土地流转、加大教育培训、加大补贴等。四是国外经验派。通过分析美国、英国、法国、日本等国家的具体实践找出可供我们借鉴的地方。以上研究有许多共性，即大都是站在政府层面或是体系运行之外进行的一种理想构架，或者说一种规范性研究。即使运用实证研究，通过实地调研或是实证分析法找出存在的问题，其分析也大多停留在表面，并未找出真正的根源。在国家宏观政策方向指引下，看似百家争鸣的论述却基本上殊途同归，即围绕中央文件深入论证，具体阐述解读，列举实施策略作为政府施政的建议参考。纵观当前我国新型农业经营体系推进的现实，我们发现，实际情况与预想之间出现了一定的偏差，区域发展不均衡，农业经营效益差异化明显。抛开区域生产力发展不平衡因素，农业经营体系发展的差异性主要源于农村土地流转规模的差异性和农业人口转移的差异性。很多学者针对这些问题对症下药，以期能够帮助滞后地区赶上。然而，土地流转不畅与规模化差异明显的根源在哪里呢？在农村土地流转不畅的情形下，如何推进土地的规模化经营？大力培育各种新型农业经营主体会是能够全国推广、普遍使用的良方吗？笔者将在农地流转悖论的背景下，从微观的农户视角和宏观的生产要素匹配视角分别论证，并提出我国现代农业经营体系构建的新思路。

二、农地流转悖论的微观机理与新型农业经营主体的异化

（一）土地流转悖论的微观机理解释

在调研中发现，农村土地流转并不像一些学者和决策者所期望的那样，给农村发展带来了规模效益和长远发展，一些地区的土地流转仍障碍重重。尤其是一些土地良好的平原地区，土地流转的情况非常少，即使有几例流转，也是因为一些家庭外出务工，没有充足劳动力，不得不把土地交给邻居或亲戚耕种，以农户间私下交易为主。“土地流转脱媒无处不在”［7］，即农户在流转土地时，避开政府或集体等其他有偿服务中介，直接把土地输送到需求方的土地体制外流转。为什么政府通过各种政策包括建立土地流转中介等想要加速土地流转却事与愿违呢？这是源于农户基于自身利益诉求下的理性选择。首先把农户按照土地流转状况的不同简单地分为三类：一是留守户，长期从事农业生产，使用自有地或租用他人地；二是候鸟户，虽未流转土地，但大部分时间在外从事非农生产，农忙时回来耕种；三是流转户，长期稳定生活在外从事非农生产，土地流转给他人。这三类农户中，留守户是几乎不会市民化的，并将成为未来土地经营的主力军，候鸟户是夹在农村与城市间两栖生活的人群，而流转户则是最有可能首先市民化的主体。为什么农户间会有这样的分化？从经济学角度考虑，微观层面上农户的理性选择是其家庭收益最大化，如果各种条件作用使农户收益达到期望值，其就会向着收入流高的位置流转。留守户是不具备外出从事非农生产的条件的，因此应成为未来农业生产的主要培育力量。候鸟户兼顾农地经营源于其非农就业的收入不稳定性，流转户之所以愿意流转自己的土地，源于其非农就业的收入流高于候鸟型，当然也可能有家庭成员劳动能力方面的原因，但非农就业收入流是否可靠决定了农户对土地依赖程度的高低。即使是流转户，也未必就能够全部实现市民化。事实上，目前中国农民的教育水平普遍较低，农户家庭资源禀赋难以与城乡生产力有效匹配，从而就难以获得稳定的、足够的收入流。因此，只有农民家庭收入流足以负荷整个家庭市民化的成本，且是长期稳定和可预见的，农民的市民化才会逐步启动，否则市民化无法实现，从而土地流转也将是小规模和短期化暂时性的。况且，越是土地条件好的地区，其农户对土地未来的期望值越高，放弃土地的几率就越小。另一方面，政府强行推进的土地流转不能达到农户满意，甚至难免会损害到农户的利益，而流转中介等土地流转服务机构的建立，看似为土地流转搭建了平台，但却很少为农户所欢迎，实际调查中发现，农户更偏好于成本节约、交易便利的自发式流转。目前看，农民自身流转土地的动力是不足的，因此整个土地流转进程将大打折扣。因此，寄希望于集中土地、借助土地流转以实现土地规模化经营，并培育大量规模化经营主体的思路并不一定能顺利推进。面对我国传统承包经营户数量庞大、农户家庭资源有限、基础薄弱的现实，我们认为，必须要考虑广大承包户的现状和真实诉求，土地的规模化经营不一定要依靠土地的大规模流转和集中来实现。至少目前来看，城乡生产力和农户资源禀赋均处于较低水平，更不能一味地追求土地规模。否则不但不能实现农业生产力的提升，反而会加重农村剩余劳动力转移负担，不利于我国农业现代化的长期目标的实现［8］。农民的市民化、土地的规模化、农业现代化必将是一个漫长的过程。因此，按照事物发展的内在规律，引导土地经营规模的自我演化，循序渐进的实现农业规模经营，才是符合我国实际国情的正确思路。

（二）新型农业经营主体成长中的异化

在土地流转及规模化经营的推动下，我国也涌现出多种新型农业经营主体。一些新型经营主体表现出强大的生命力，经营效益良好，因此受到了全国的追捧。对新型农业经营主体的研究也很多，凸显了其在目前理论界的重要性。对其分类有很多种方法，以四分法为主流。在此我们采用三分法：以家庭个体劳动为主的家庭户（含专业大户、家庭农场等），以互助联合为形式的合作组织（含集体企业、合作社等），以及公司制的农业企业。重新认真研究以上三种经营主体会发现，无论是家庭户、合作组织还是农业企业，农户作为土地承包经营权的主体事实上并没有因此而退出。家庭户和合作组织中的农户依然作为直接农业生产者，而农业企业中，农户流转土地给工商资本，但由于流转契约的不稳定性，只要该农户没有完全市民化，就有终止契约、收回土地自己经营的可能。在中国特殊的社会结构中，农户是否经营土地以及如何经营土地成为一个由多维变量共同决定的复杂集合，且这一决策“因人而异”，极具分散性、主观性和不确定性。当农业经营制度变革的渐进性累积最终超越某一“临界点”时才会形成新的制度结构，且这一制度结构一定能够实现更好的“农户满足”［9］。因此，无论哪种农业经营组织形式，都必须满足这一定律，其形成也必然是农户作为经营主体内生化演变发展的结果。在现实中发现，新型经营主体在大力推进中出现异化。由村集体或政府主导的新型农业经营组织大多带有浓厚的政治色彩。部分家庭农场、合作组织或农业企业在政绩需求下诞生，风光一段时间后逐步萎缩，缺乏持续经营能力。若没有政府的青睐及在政策上大力扶持，很多新型经营主体将举步维艰。在传统农业区，集体组织、合作组织的自我发展滞缓，源于农民自发组织成本高、难度大，且农民组织起来，单纯从事种养业的收益并不明显。此外，多数村庄缺乏具有奉献精神的带头人。家庭农场或种粮大户则因财力、精力、能力、智力等方面的限制决定了其经营规模的有限性。对于农业企业而言，在“新增农业补贴主要向新型农业经营主体倾斜”的号召下，地方政府纷纷大力支持、扶持资本下乡圈地，土地和资源等向少数人和企业流转集中，使得许多村庄出现大量失去土地、却又无法进入农场和其他地方工作的农民，农村的社会分化和各种矛盾不断出现。同时，资本逐利的本性将会引发对土地、资源、环境等的过度开发、榨取和掠夺，导致自然环境和生态资源恶化［10］。因此，不应一味地强调新型农业经营主体的重要性和必要性。农村发展是具有其内生动力的，不应从政策上人为的引导促进某类主体的发展，每一类主体的成长都是有其自身的内生机制的，在生产力发展到一定阶段需要某种生产关系时，这种新的组织形式就会出现。以政策为主导是违背社会经济发展的客观规律的，也是无法持久的、不具内在生命力的。只要信息充分、价格机制完善、农业价值实现机制合理化，农户就能够根据自身经验、家庭资源禀赋状况、对市场信息的加工和判断、自身需求等进行理性的自由选择，并且在完善的市场机制下，农户的自由理性选择必然能够符合最优化的资源配置，很好地解决小生产与大市场之间的矛盾。土地流转及经营主体的演化是与农户自身资源禀赋演化及生产力发展相匹配的向前推进的，这也符合生产关系与生产力协调发展的辩证关系。

三、从宏观要素匹配视角看现代农业经营体系的重构

既然农业经营体系是在某种制度安排下农业生产经营的组织方式和机制，那么现代农业经营体系构建的实质就是在现有制度下农业生产资源各要素的优化配置。每一次农村土地制度的调整都必然带来农业经营体系的重构。从建国初期的耕者有其田到高度集中的统一经营，再到改革开放下的包产到户，均伴随着生产力发展下对生产关系调整的要求。近年来，在理清所有权、承包权、经营权三权分立的思路下，在土地流转制度的推进下，农业经营体系中的各要素及相互关系也在不断演化之中。农业生产经营的目标从经济学的角度讲也是利润最大化，因此，从宏观生产函数视角出发，最优的农业经营体系应是能实现农业生产函数目标值最大化的各种生产要素的最优组合。目前已有的共识认为，农业生产效益的提高需要土地规模化经营，这虽是一个不争的事实，但是规模化经营的内涵又是什么呢？是仅指农村土地的连片集中吗？当然不是！从生产函数角度看，土地只是农业生产的诸多要素之一，利润最大化的实现应是包含土地、劳动力、资金、技术、管理等生产要素在内的投入产出实现最优化的匹配与组合，且产出品的市场价值得以正确体现，价值实现是畅通的。所以，不能仅看生产要素中某一种的投入量，更重要的是要努力实现所有要素投入数量及质量的匹配。此外，对农业收益的衡量还取决于农产品价格，如果农产品价格不合理，工农业产品比价没有理顺，农业的经济效益最终也是无法实现的，也将没有了农业持续经营的动力机制。具体来讲，在政策引导上，要区分各地区的实际情况，传统农业区且土地优良的，农户放弃土地的可能性小，大规模连片的难度就大，可以考虑提供完善的社会化服务体系，农户自耕或合作经营均可；土地贫瘠或流转较多的区域，考虑加强职业农民的培育和农业技术的支持，建立规模化经营基地；城乡结合部等周边县域经济发展较好的地区，农户非农就业能力强，则考虑资本下乡，发展农业产业化经营，且尽快实现城乡一体化的人口政策。因此，我们构建的现代农业经营体系是一个在完善市场机制和充分尊重客观经济规律的条件下，政府以营造优化外部环境为主要职责，生产要素间优化匹配、自我演进的内生系统。在这个系统中，按照土地类型和空间区位的差异，农户将理性的选择土地资源的经营方式、集中形式或退出方式。作为政府则站在系统外，统筹掌握好农业发展的大方向，以服务者的姿态，根据具体情况针对不同农户的实际需求为其生产经营提供全方位的服务，而不是针对某类主体。全方位的服务平台包括农村金融支持、技术支持、营销支持、制度支持、市场信息，质量监控、管理与服务咨询等。这样一来，整个农业经营体系将走向自我循环、自我优化、自我匹配、自我发展。

四、现代农业经营体系构建的几点建议

综上所述，我国现代农业经营体系的构建必须走渐进式、内生化发展道路，多种经营方式和多种类型的经营实体并存发展、自我演进。而政府的职责则是作为公正的制度制定者、规则的监督履行者和贴身的服务者，切不可盲目推进、拔苗助长。具体做法如下：

1．建立并完善科学、合理、公平且长期稳定的农村土地制度，尤其是要创新农民的土地退出补偿制度及土地流转中的农民权益保障制度；完善耕地保护制度、农产品质量保证标准化制度体系和农业技术创新推广激励制度等，并将这些制度法制化，以完备的制度法律链来保障农业经营体系顺利的自我成长及长效运行。

2．大力推进城镇化及基础设施建设。加快构建农村农业物流体系，为农民工非农就业和农产品流通建立起畅通的渠道和服务网络。通过延长农业产业链，帮助农村剩余劳动力在离开农地耕作的其他农业领域就业，或在服务农业的相关部门工作，或在与农业无关的其他二、三产业部门就业。这还需要同时发展县域及小城镇经济，实现剩余劳动力就近就业。加大农村基础设施建设，这是保证农业健康发展的基础，这本身也会创造出就业机会，吸纳一部分劳动力。充分利用“四众”的指导思想，鼓励和支持社会各界力量包括农民自身来创新创业，同样可以创造出更多的非农就业空间。只要市场机制是完善的，由民间组织构成的社会化服务体系必将大有空间和作为。

3．继续建立和完善城乡一体化的社会保障机制，尤其是对那些已经在城市中长期居住的农民，住房、教育、医疗等要花大力气解决，让有能力的农民放心地离开土地，幸福的在城镇居住，真正实现人的城镇化。若农户难以在城镇化进程中获得持续的、足够的收入流，则任何农民市民化改革都难以推动。加大对农村基本公共服务的投入力度，尤其是农村的教育问题，要不断提高农民的教育意识，提高整个农村的受教育水平。整个农村的人口素质对于推动农村新面貌、实现城乡一体化具有决定性意义。

4．改变现有的农业补贴方式，这源于现有农业补贴很多并未落入真正进行农业规模生产的主体手中，甚至存在一些以套取补贴成立各种虚置主体的行为；即使农户花费大量的精力和成本获得补贴，但又有可能造成对土地的更加依赖，有研究已经证明，农业补贴与土地流转呈负相关。所以，必须创新农业补贴的方式和渠道，使补贴能够真正增加农业产业价值，从而保证现代农业经营体系的顺利构建。

5．政府要着力培养完善的市场体系以保障科学合理的农产品价格机制的运行。农村金融市场体系的完善也是关键一环，金融是农业发展的血液，需要政府构建出有效的资金输送流通机制。还需要构建完善的综合性、多功能农业信息化网络平台，构建好全面的信息供求渠道。信息的完备、及时和有效性可以大大降低所有经营主体及市场参与主体的交易成本，这也是市场有效性的必然要求。这种信息化平台还可以兼具教育管理培训及技术指导功能，帮助农业从业人员的素质提升及后续农业人才的培养。

参考文献：

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［10］冯道杰，程恩富．不同农业经营体系的构建与分散型村庄的未来［J］．中州学刊，2015（1）：50－52.

作者:杨玉敬 单位:平顶山学院经济管理学院 武汉大学经济与管理学院