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农村土地流转的现实困境

2016/08/02 阅读:

摘要:

近年来,随着我国新型城镇化建设速度和新农村建设步伐的加快,农村土地流转问题日益受到全社会关注。当前,我国农村土地流转规模日渐扩大、方式日益多样、市场化趋势明显。但是,由于农民对农业现代化的重要性认识不足,加上我国社会保障制度不健全,使农村土地流转的持续推进面临现实困境。要破解困境,必须明晰土地产权和明确土地物权归属、完善农村土地治权结构、规范土地流转中介组织、深化现有社会保障制度改革。

关键词:

农村土地流转;市场化;现实困境;破解之策

所谓农村土地流转,其实就是农村土地使用权的流转,即通过市场和中介服务组织实现农村土地的部分或全部转让。近年来,随着我国城镇化建设速度的加快,非农建设占地现象严重,导致农村土地资源日益紧缺。因此,必须依法有序地推进农村土地流转,促进农村土地多种形式的规模经营,以利于发展现代农业、全面深化农村改革和持续增加农民收入。

一、当前农村土地流转现状

1.农村土地流转规模扩大且形式日益多样化我国从2007年开始,农地流转的数量和规模就逐年呈增长趋势。据农业部数据显示,截至2014年上半年,我国农地流转面积就已达到3.8亿亩,占全国耕地总面积的28,8%,是2008年农地流转面积的3.5倍。[1]尤其可喜的是,各地都能够因地制宜,积极探索和创新农地流转方式,使我国农地流转方式日显多样化发展趋势。2007年我国农地流转基本是出租、转让、入股、互换等四种形式,而且当年四种流转形式的占比分别为78%、8.3%、3.8%、4.5%。而到2014年,农地流转方式更加多样化,有出租、转让、互换、入股、委托第三方经营、反租倒包等形式,占比分别达到15.3%、11.3%、14.1%、6.9%、6.6%、4.1%。此外,一些较发达地区的农村还探索实施了如土地信托、季节性流转等形式。

2.农村土地流转规模和地方经济发展水平紧密相关且流转过程日趋市场化就全国范围而言,农地流转规模日益呈现出和地方经济发展水平紧密相关的趋势。东部经济发展水平较高的地区,农地流转比例明显高于经济发展水平较低的中部和西部地区。有关数据显示,2014年我国东部地区农地流转比例高达34.2%,而中部和西部地区农地流转比例分别是25.7%、33.4%。不过,就西部地区来讲,农村劳动力多的重庆和四川,农地流转比例还是比较高的。2014年重庆和四川的农村劳动力比重高达48.8%、44.6%,明显高过全国33.5%的平均水平,因这两地劳动力充足,农地流转比例分别达到了37.4%、35.2%,也高过全国28.8%的平均水平。而且,农地流转逐步兼顾“效率”和“公平”两个方面,流转过程日益向市场化趋势发展。

3.农户的法律意识日益增强推动了农地流转的规范化近年来,由于地方政府和村集体的大力宣传,农户的法律意识明显增强,推动了农地流转的规范化。农业部有关数据显示,农地流转主要以签订合同为主,2014年全国签订农地流转合同的份数比上年增长了14.2%。抽样调查表明,有93.3%的县已经制定了统一规范的土地流转合同文本,有85.5%的乡镇已经建立起了土地流转服务组织,而农地流转合同签订率也高达82%。这充分说明了,随着农户法律意识的增强,地方政府推进土地流转工作也日益规范化,从而减少了争议和纠纷,使农地流转朝着稳定健康方向发展。

二、当前推进农村土地流转面临的现实困境

1.由于土地产权关系不明晰,导致农村土地流转利益主体的缺位甚至虚化当前,在农地流转过程中,因土地产权主体或代理人没有明确,致使利益主体出现缺位甚至虚化状态。主要表现在以下两个方面:一方面,农地的权属关系很模糊。虽然我国法律明确规定,农村地区的土地归集体所有。但是,这个“集体”界定不明确,这导致在实践中,政府相关部门可能变成了农村土地所有权主体,而虚化了农村土地所有权的集体所有本质。另一方面,因地方政府、村(社区)委、村民小组等利益主体直接或间接参与土地流转,致使农地的权属边界相当模糊。按照我国相关法律的规定,农村土地归集体所有,这很容易成为如上相关主体争夺土地利益的借口,这必然会造成在土地流转过程中农户的利益主体地位难以确定。

2.由于农户对农业现代化认识不足,导致农村土地流转难以有效推进推进农村土地流转的真正目的,就是要实现农业的规模化、集约化经营,创造农业的规模效益,从而实现农民增收、农村发展。然而,从当前我国农村土地流转的基本情况来看,虽然流转方式日益呈多元化发展趋势,但土地大多数还是处于小规模分散经营的状态,这在很大程度上与农民对农业现代化的重要性认识不足有关。很多地方因为对农业现代化认识不足,部分农户认为土地流转出去和不流转出去都差不多,而且流转出去还担心要不回来,所以导致农村土地流转的进展缓慢。有关抽样调查得出的数据显示,有22.8%的农户感觉务农太辛苦,但也不想将自己的土地流转出去;有18.8%的农户在自己的土地上耕种,但是土地经营效益很低;有17.9%的农户因家庭劳动力不足,土地没有充分利用;有16.6%的农户长期在外务工,土地长期抛荒。这些情况表明,当前一些农户仍然没有从小农经济中走出来,对现代农业规模化经营的重要性不理解,造成其对流转土地的不积极。

3.由于土地供求信息不对称,导致农村土地流转推进缓慢只有土地供求信息通畅、对称,确保农地流转过程的公开、透明,才能提高农户流转土地的积极性,实现流转的市场化。土地流转供求信息是农业信息化建设的重要内容。当前,农地流转基本还是停留在散户和散户之间进行的状态,这对农地的规模化、效益化经营是非常不利的,进而阻碍了现代农业的发展。究其原因,主要是农地流转供求信息不对称造成的。事实上,一方面,分散经营的农户本身承包的土地就不多,他们在流转过程中往往更倾向于亲戚和邻里;另一方面,种养大户一般都对土地的需求量很大,需要的是已经成片的土地,以方便他们规模化、集约化经营,而不愿意挨家挨户去和每位农户进行谈判。而且,有时候散户和大户之间在生产规模、管理理念、效益等方面也存在着不同看法,供求信息不对称导致他们双方都难以达成双赢的目的。因此,近年来,地方政府积极探索土地流转中介服务,以解决农地供求信息不对称的矛盾。

4.由于当前我国社会保障发展滞后,导致农民流转土地的积极性不高虽然说,近些年来我国社会保障制度不断健全和完善,社会保障的覆盖率也呈逐年上升趋势。但因为长期以来的城乡二元经济结构,造成社会保障在农村地区的覆盖率仍然很低,城乡福利差距仍然较大。因此,当农地流转收益低于预期时,多数农民将会放弃土地流转,更愿意搞传统的土地分散经营模式。据我国农村发展研究院2014年的一份调查资料显示,有38.4%的农民因对生活预期没有信心,所以选择继续保留土地承包权而不愿意流转出去,他们认为土地流转出去以后生活无法得到有效保障。还有高达48.6%的农户希望政府能够给予适当的养老保障并提供就业机会,他们才愿意流转土地。这一情况表明,当前我国农村地区的社会保障体系还相当不健全、不完善,影响农户流转土地的积极性。

三、破解推进农村土地流转困境的有效之策

1.明晰农村土地产权关系和土地物权属性,切实保障农民土地合法权益当前,我国农村土地产权已经形成了所有权(集体所有)、承包权、经营权“三权分离”的局面。实际上,农地流转是农民根据自己意愿将其承包期内的土地使用权让渡给他人,从而获取土地租金收益。因此,从这一点来讲,农户拥有的土地承包权应该是有物权属性的财产权利。2014年的中央一号文件明确提出,“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”[2]我国法律也明确规定了农村土地所有权归集体所有,因此农民让渡承包地获得的收益应该和“集体”相分离。但是,我们常说的“集体”这一概念比较模糊,从而导致纠纷时有发生,严重阻碍了农地的自由流转。要有效推进农地合理化流转,必须充分实现“三权分离”,明晰农村土地产权关系。并且通过明确土地物权属性,使农户无需再和集体一起来分土地流转收益,这有利于提高农户流转土地的积极性。

2.完善农村土地治权结构,维护农民土地合法权益不受损害虽然在市场经济体制下,农村土地的经济功能已日渐显现,但因为土地治权结构的缺失,所以导致了农村土地的部分功能被忽视,这在一定程度上损害了农民土地权益。因此,要想有效推动农地的合理化流转,必须改革和完善现有农村土地治权结构,确保农民流转土地过程中合法权益不受损害。其一,要充分认识到农村土地治权结构的重要性。深化社会保障制度改革,推进土地产权关系的实施,保护农民合法的土地财产权。其二,要建构科学的农村土地治权结构基础。以有效处理各种权益关系和维护农民合法土地权益为出发点,建构起包括产权属性、功能属性、供求关系在内的三维土地治权结构基础。其三,要建构明确的农村土地治权结构。按照农地流转业已形成的“三权分离”格局,建构起政府、中介组织、集体、农户“四位一体”的土地治权结构。

3.规范土地流转中介组织,形成土地流转市场化高效运作机制农地流转的实质是私人利益和公共利益的有机整合。从农民的角度来看,土地流转是农民生产、经营方面的自主决定,这属于私人利益。从整个社会的角度来看,土地流转涵盖了资源环境、生态保护、政治制度制定等公共利益。因此,在农地流转“三权分离”格局下,要想推进农地的合理化流转,必须在以下几个方面努力:其一,要规范农地流转中介组织,形成科学合理的农地流转机制。其二,要建立便捷、高效的农地流转服务网络,建构农地流转的聚集机制。必须构建土地供求信息平台,并且及时更新信息,解决好供求双方信息不对称的问题。其三,要推动农地流转的市场化、组织化、有序化运作。充分利用中介组织提供的土地供求信息平台,为散户和大户搭建科学有效的沟通平台,促进农村土地顺利流转。

4.健全社会保障制度,提高农民流转土地的积极性要想推进农村土地合理化、有序化、市场化流转,必须完善农村社会保障制度,使农民心里踏实,愿意流转自家承包地。其一,中央和地方政府要相互配合,逐步建立起覆盖全民的统一的社会保障制度。现阶段,我国正在推进新型城镇化建设,旨在消除城乡不平等的二元经济结构,若要提高农民流转土地的积极性,必须建立全民统一的基本社会保障制度,实现城乡居民福利待遇的平等。其二,地方政府要根据本地实际情况,逐步建立科学合理的区域社会保障制度。目前,中央财政已经承担了居民基本医疗保障、基本养老保障中的部分资金,地方政府也应该根据本地经济发展水平,逐步增加社会保障投入,从而形成央地协调的社会保障制度体系。其三,要逐步探索推行“土地换社保”的政策,有效运用土地的社会保障功能。对那些经济条件不好的农村地区,要想有效解决农民的基本社会保障问题,可以尝试性探索“土地换社保”的制度,以利于推进农地自由流转。

参考文献:

[1]农业部.全国土地流转面积已达3.8亿亩.

[2]2014年中央一号文件公布(全文).

作者:谭宗梅 单位:中共广西龙胜县委党校

农村土地流转的现实困境

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