土地流转与适度规模经营研究范文

2014年是全面深化改革的启动之年，深化农村改革成为关系我国改革大局的重头戏，中央为促进农业发展、农民增收，激发农村经济活力连续出台若干重大改革举措和方案。2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”；2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对稳定完善农村土地承包关系、引导规范农村土地承包经营权有序流转、促进农业适度规模经营的健康发展做出了具体部署。全国各地加快了农村土地流转的步伐，取得了阶段成果。辽宁省根据中央的精神，努力构建新型农业经营体系，激发农业经营主体活力，推进农业现代化和农业发展体制机制创新。2015年的目标是在转变农业发展方式上培育新的经济增长点。引导农业由仅关注产量的增长，转移到产量与质量、效益并重上来；引导农民瞄准市场的优质特色和紧俏农产品、创意农产品、种养加销全产业链农产品等，优化农业产业结构，拓展农民增收空间。

一、辽宁省土地流转与规模经营现状

（一）辽宁省土地流转市场体系初步建立辽宁省从2009年开始，计划用4年时间基本建成土地承包经营权流转市场体系。截至2012年，全省各地的前期试点已陆续展开，但其发展程度不同。2009年3月沈阳市沈北新区建立全省首家土地流转服务中心。昌图县从2010年开始在县、镇（场）逐步建立土地经营权流转市场，初步形成了县级信息、乡镇实体服务、村组信息提供的三级信息服务网络，规模土地流转主要以合作社形式为主，土地流转尚处于起步阶段。2012年辽宁省已经在35个县市区建立了364个土地流转市场或交易大厅，土地承包经营权流转市场体系已初具规模。海城市在2014年4月成立了东北首家农村综合产权交易中心，同时拥有土地流转平台、农民权益保障服务中心、农业综合开发公司等中介机构。

（二）全省各地区农村土地流转规模不断扩大2014-2015年初海城市完成19宗土地经营权交易，成交金额1355.05万元、高出起拍价94.6万元，流转农田1.81万亩。截至2014年底，我省农村土地承包经营权流转面积达1270万亩，占家庭承包耕地总面积的四分之一左右。铁岭市和辽阳市的土地流转规模也显著提升（见下表）。辽阳市同时注重大力促进新型农业经营主体的发展，辽阳县还被确定为全省土地流转示范县。根据辽宁日报2015年5月27日的报道，辽宁土地流转面积近1400万亩，一季度新增66.4万亩。2015年第一季度，辽宁省铁岭、丹东、阜新、鞍山四个城市新增土地流转面积占全省的84.30%，其他城市占15.70%。此外，沈阳市沈北新区62.5万亩农田的流转率近70%，已有40多万亩获得土地流转。

（三）土地流转方式、经营模式多样化根据相关法律规定，承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转土地承包经营权。根据调查，省内各地土地流转的主要方式为转包、入股、出租、互换等形式。经营模式以农村合作社为最多，其次是家庭农场的形式。

（四）规模效益逐步显现农业土地经营权的流转和适度规模经营不但使土地流入者获得规模效益，土地流出的农户获得土地流转收益，同时流出的农户通过外出打工、为其他农事企业打工、创业等方式实现多元化增收。大部分参与土地承包经营权流转的农户获得了比原来分散耕种更多的收益。

（五）土地确权工作取得稳步推进，为促进土地经营权流转打下坚实基础从2009年我省首先在清原满族自治县草市镇东大道村开展土地承包经营权登记试点开始，至2014年底，全省共在79个涉农县（市、区）的96个乡镇、539个村开展确权登记的试点工作，全省确权登记耕地总数为371.1万亩，预计2017年基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

（六）农村土地经营权流转程序逐步规范各地政府部门为规范土地经营权流转程序，在土地确权工作取得显著成绩的基础上，基层土地流转市场和交易大厅发挥作用，提供统一范式合同文本，完善流转台账以及相关档案，原来的口头交易逐渐减少，流转程序逐步规范。

二、辽宁省土地流转和适度规模经营需要注意的问题

（一）部分地区对农村土地流转重视不足部分地区基层政府和农户都没有意识到，积极推动土地经营权流转和适度规模经营对农村发展的重要性。以不强迫流转为由，忽视对农户进行土地经营权流转的宣传；没能从权利保障上打消农户流转土地的后顾之忧；更没能让农户了解流转土地和适度规模经营对解放劳动力增加家庭收入的可能性。

（二）基层土地流转市场没有充分发挥作用尽管辽宁省已建立一大批基层土地流转市场和交易大厅，但依然有许多农民由于信息不畅，选择相互转包土地，定价随意，多数是短期行为，这种情况下容易产生纠纷。另一方面，流转过程不规范，透明度不够，缺少监督等都阻碍了土地经营权顺利流转甚至成为矛盾的来源。

（三）配套服务不足调查发现许多流转大户对农业配套设施用地的需求越来越强烈，目前可供使用的配套设施用地对于我省多数地区的新型农业经营主体来说仍远远不够用；另外，土地承包经营权抵押贷款在我省开展不广泛，国有大银行参与度较低，对于流转大户来说，小额贷款杯水车薪，大额贷款在抵押物品上比较单一，这样无形中提高了贷款的门槛。

（四）土地流转后经营规模过大或过小有的农户之间的流转面积过小，则无法通过适度规模的经营提高农业生产效率。另一方面，有的农事企业土地流转规模过大，存在经营风险，农户转出土地经营权的收益没法保障。

三、推进辽宁省土地流转促进适度规模经营的对策建议

促进农村土地经营权流转及适度规模经营主要从建立完善的农村土地经营权流转市场和适当引入工商资本做长产业链条培育经营主体两方面。

（一）建立统一开放、竞争有序的土地流转市场1.坚持“三权分置”，保护农户的基本权利是土地经营权有序流转的前提。“三权分置”是当前土地流转的制度基础。多年来，农村土地经营权流转一直存在产权归属不清晰的问题。现行的关于农村土地管理的法律法规《中华人民共和国农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村耕地的产权包括所有权、承包权、经营权做出了规定。由于农村土地中集体所有的农地行使权力的主体模糊不清，导致了农村土地流转推进缓慢，不规范流转、损害农户利益的事件时有发生，阻碍了适度规模经营的发展。2014年中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再次明确指出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”。明晰集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权实质是依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权益，保障农户的土地权益。各地各级政府应在实践中充分宣传并监督贯彻，同时要扎实推进土地确权和颁发权证的工作。2.健全土地经营权交易市场体系，营造开放竞争的交易环境。对还没有建立土地交易的地区尽快填补空白，尽可能将所有土地经营权流转行为都纳入到交易市场中进行，避免不规范的交易行为，形成经过公开竞争的土地流转费用，保护流转双方利益。通过土地经营权流转市场提供的信息、合同规范与备案、公证等服务发挥其交易便利、合规有效的优势。3.对土地流转活动有明确的监督和执行机构。土地监督管理部门负责监督管理流转土地的使用情况，提供公开的信息或网络平台对流转土地之后“弃耕不种”或变更土地用途的行为及时广泛地监督。赋予监督机构行政处罚的权力，对浪费土地资源和变更用途等违反土地经营权流转法律法规的行为提出警告和处以罚金。同时，上述违规行为发生可由土地承包人向法院提出诉讼追回。

（二）及时提供配套农业用地和金融支持针对许多土地转入的农户为适应规模种植而使用大型农用设备的用地问题，各地区基层政府应积极回应，以收取保证金的方式划拨部分配套农业用地或按照种植面积的一定比例确定配套用地面积。积极探索土地流入较多的专业大户的资金支持渠道和方式。创新抵押贷款品种，探索除土地经营权外的其他抵押品种，提供政府担保基金，帮助农户、合作社等及时顺利获得贷款。

（三）对土地流转规模加以引导，鼓励适度经营规模小规模经营难以提升农产品的产量和质量，也难以提升农民的收入。2015年辽宁省政府工作报告指出，将培育家庭农场、农民合作社、专业大户和农事企业等新型农业经营主体。但农业经营规模也不能一味追求越大越好，必须与资源环境条件、硬件设施水平和生产者的经营管理能力相匹配。各基层政府组织应结合本地区实际条件制定流转规模的指导性标准。经营主体应鼓励支持家庭农场、农民合作社、专业大户和农事企业等新型农业经营主体，起到带动和示范效应。

（四）拓宽拉长产业链，促进农业增效、农民增收尽可能延伸和拓宽产业链，提高农产品的附加值。深入研究产业前期、产业中期、产业后期关联产业的挖掘和发展。以家庭经营作为生产基础，鼓励合作社及工商资本建立整合产业链条，打造通畅的物流、信息流和资金流等。引导农业生产由仅仅关注产量的增长，转移到产量与质量、效益并重上来；引导农民瞄准市场的优质特色和紧俏农产品、创意农产品、种养加销全产业链农产品，通过土地经营权流转而转移出来的劳动力也应该进入到产业链的各个环节当中，拓展增收空间，使农民不仅获得初级农产品的收入，也可以在产业链中获得增值收入。

作者：芮桂杰 张姝哲 单位：辽宁经济管理干部学院 财政金融系