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水资源管理“三条红线”考核指标

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摘要:

构建科学合理、操作性强的水资源管理“三条红线”考核指标体系和考核机制可为评价水资源管理提供理论依据,是提高水资源管理水平的积极手段。根据江西省水资源考核工作的开展,针对考核指标体系构建的科学性、系统性、可行性要求,综合考虑不同层面水资源管理部门的不同侧重,采用问卷调查方式系统地总结水资源管理考核指标,对比说明考核指标的空间差异性,依据专家的评价定量确定指标合理性、可行性和相应权重。

关键词:

水资源管理;三条红线;指标体系;层次分析

水是生命之源、生产之要、生态之基,日益严重的水资源问题已成为我国社会经济发展的“瓶颈”,亟待实施有效水资源管理制度[1]。完善的水资源管理制度3个核心环节是水资源的高效利用、节约和保护,因此,应从认真落实水资源开发利用、提高用水效率、严格规划水功能区纳污管理(“三条红线”)入手,提升水资源管理力度和效率。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(即中央1号文件)提纲挈领地明确了水资源管理制度和内容[2-4]。但是随着改革开放的不断深入和经济的飞速发展,水循环呈现显著自然—社会二元结构,表现为水资源时空上的非线性变化规律,在不同行政区存在空间尺度效应,不同行政区水资源管理主要问题差异明显,需要建立不同的水资源管理制度和考核指标体系。针对江西省各设区市水资源特征、需求、面积和生产生活现状等自然社会情况差异明显的特点,采用定性分析和定量计算相结合的方法,考虑指标的科学性、系统性和可行性,探索性地总结各设区市水资源管理的侧重点,构建江西省水资源管理“三条红线”的指标体系,计算指标权重,以期为江西省水资源管理“三条红线”的考核提供理论基础。

1水资源管理“三条红线”考核指标体系构建的原则、方法

1.1指标体系构建的基本原则(1)科学性。自然界水循环过程复杂,难以用确定性规律衡量,致使水资源的时空分布不均匀。伴随近年来强烈的人类活动,水资源的变化特征呈现自然—社会的二元结构,使水资源的变化规律更加复杂,在不同空间区域上水资源利用过程中表现出不同的矛盾,经典的水资源的规划评价方法面临不同的挑战。因此,水资源管理工作因针对不同区域科学地制定管理指标。(2)系统性。在人类活动的影响下,水循环过程是一个庞大、复杂的系统过程,水资源管理“三条红线”制度的实施旨在保证系统的健康、稳定、可持续的运行和发展。水资源系统各环节紧密相连,水资源管理“三条红线”考核指标的系统性是水资源系统健康、稳定、可持续的运行和发展的重要保障。(3)可行性。水资源管理“三条红线”考核指标是否可行有赖于该指标的计算数据来源、方法是否可信、简单有效。江西省水资源监控体系尚不完善,无法获取完善的区域水资源基础信息,造成管理工作缺乏数据支撑。因此,水资源管理的考核应充分考虑考核指标是否可行,以保证水资源“三条红线”考核的可操作性。

1.2指标体系构建的基本方法江西省水资源管理“三条红线”考核指标体系的构建应充分考虑国家对各省水资源管理“三条红线”考核指标体系,同时侧重江西省水资源管理的地域特征,构建针对“三条红线”及其能力建设的考核指标和指标结构图,采用层次分析法,基于专家经验确定各指标的权重。

2水资源管理“三条红线”考核指标体系构建研究

2.1指标体系的构建

2.1.1一级指标体系的构建水资源管理“三条红线”作为一项水资源管理制度,该制度的落实不仅有赖于对管理成果的考核,而且由于各地水资源特征不同,管理侧重点差异大,该制度的落实还有赖于对执行过程的考核。因此一级指标设定为对水资源管理(B1)工作的考核、对为满足“红线”要求而进行的制度建设和措施(B2)落实情况的考核、对为满足“红线”要求而进行的能力建设(B3)工作的考核。

2.1.2二级指标体系的构建在水资源管理“三条红线”一级指标下构建二级指标。参照国家水资源管理“三条红线”的概念,三条红线的考核可分为对用水总量控制(C11)、对用水效率控制(C12)、对水功能区纳污控制(C13)的考核;对水资源管理“三条红线”制度建设和措施落实情况的考核可细化为用水总量控制制度(C21)建设的考核、用水效率控制制度(C22)建设的考核、水功能区纳污控制制度(C23)建设的考核和其他制度(C24)建设的考核;对水资源管理“三条红线”能力建设的考核可划分为对组织机构建设(C31)的考核、对业务管理体系建设(C32)的考核、对经费保障体系建设(C33)的考核。

2.1.3三级指标体系的构建在水资源管理“三条红线”二级指标下构建三级指标。根据主要用水户的性质和用水结构,用水总量控制考核指标可分为用水总量(D111)考核指标、农业用水量(D112)考核指标、工业用水量(D113)考核指标、生活用水量(D114)考核指标;针对农业、工业这两大用水户,用水效率控制指标可分为万元工业增加值用水量(D121)和农田灌溉有效水利用系数(D122)考核指标;考虑重要性、经济性、可行性原则,水功能区纳污控制考核指标可分为重要水体水质达标率(D131)考核指标和水源地水质达标率(D132)考核指标。根据水资源取用各个环节的不同,对用水总量控制制度落实情况的考核又可分为对严格规划管理和水资源论证(D211)工作的考核、对严格控制区域取用水量(D212)工作的考核、严格实行取水许可(D213)工作的考核、对严格水资源有偿使用(D214)工作的考核、对严格地下水管理和保护管理(D215)工作的考核、对强化水资源统一调度(D216)工作的考核;根据各用水户用水效率的控制指标,对用水效率控制制度的考核可分为对全面加强节约用水管理(D221)工作的考核、对强化用水定额管理(D222)的考核、对加快节水技术改造(D223)工作的考核;根据水功能区的重要程度,现阶段对水功能区纳污控制制度的考核可分为对严格水功能区监管(D231)工作的考核、对加强饮用水水源保护(D232)工作的考核、对推进水生态系统保护和修复(D233)工作的考核;为完成对水资源管理制度建设、措施落实的考核,还应对建立水资源管理责任和考核制度(D241)、对健全水资源监控体系(D242)、对完善水资源管理体制(D243)、对完善水资源管理投入机制(D244)、对健全政策法规和社会监督机制(D245)等其它制度建设进行考核。根据组织建设的主要内容,对组织机构建设的考核可分为对是否具有明确的人员组成、组织结构、组织关系(D311)的考核、对水资源管理人员是否具有合理的专业组成、学历层次(D312)的考核、对是否具有必要办公设施、设备(D313)的考核、对是否进行人员培训(D314)工作的考核;根据业务管理的必备条件,对业务管理体系建设工作的考核,可分为对是否具有完备水资源监测能力(D321)的考核,对是否具有明确的业务分工和责任(D322)的考核、对是否具有并执行系统的业务操作、办理细则(D323)的考核、对是否具有并执行应急业务操作、办理细则(D324)的考核;根据经费保障体系的不同组成,对经费保障体系建设的考核可分为对是否制定、实施了水资源费征管奖罚和实施细则(D331)、是否维持和投入了水资源管理工作的(D332)投入。

2.1.4四级指标体系的构建对水资源管理“三条红线”制度建设、措施落实、能力建设的考核应落实到具体的工作上,因此需制定水资源管理“三条红线”制度建设、措施落实、能力建设考核下的四级指标。根据规划管理内容的不同,对严格规划管理和水资源论证工作的考核可分为对批复的水资源评价(E2111)工作的考核、对地市水资源规划(E2112)工作的考核、对规划水资源论证(E2113)工作的考核、对严格执行建设项目水资源论证制度(E2114)的考核;根据控制区域取用水量工作的各主要环节,对严格控制区域取用水量制度的考核可划分为对协助有关区域、流域部门开展水量分配工作(E2121)的考核、对制定、向市政府上报县(区)用水总量控制指标方案(E2122)工作的考核、对市政府发文明确县(区)用水总量控制指标(E2123)工作的考核、对严格执行各区域取用水指标(E2124)工作的考核;考虑取水许可程序的完整性和合理性,对严格实行取水许可制度的考核可分为对取水可审批是否符合法律要求、政令(E2131)的考核、对是否建立取水许可管理台账和记录(E2132)的考核、对已发放取水许可的用户开展检查、纠正工作(E2133)的考核;根据水资源费的去向和用途,对严格水资源有偿使用工作的考核可分为对水资源费征收是否符合法律要求、政令(E2141)工作的考核、对水资源费用于保护水资源的比例(E2142)的考核、对水资源费挤占挪用情况(E2143)的考核;根据地下水管理的关键措施,对严格地下水管理和保护工作的考核可分为对协助有关区域、流域部门完成地下水管理规章制度(E2151)工作的考核、对完成本市地下水超采区的划定(E2152)工作的考核、对核定并公布市地下水禁采和超采范围(E2153)工作的考核、对制定地下水取水总量、水位的控制措施及管理规范(E2154)工作的考核、对实施地下水取水总量、水位控制措施(E2155)工作的考核;根据水资源统一调度的要求,对强化水资源统一调度的考核可分为对协助区域、流域制定本区域水资源调度、应急调度预案和调度计划(E2161)工作的考核、对严格执行流域水资源统一调度管理(E2162)工作的考核、对实施经批准的水资源调度、应急调度预案和调度计划(E2163)工作的考核。

根据社会、行业不同层次用水效率的关键控制指标,对用水效率的制度建设、落实措施工作的考核可分为对节水工作在各部门间协调(E2211)工作的考核、对节水社会建设、行业节水规划(E2212)工作的考核、对节水社会、行业节水政策制定落实(E2213)工作的考核、对节水社会、行业节水示范(E2214)工作的考核、对城镇阶梯水价论证、实行(E2215)工作的考核、对农业水价综合改革(E2216)工作的考核、对限制高耗水粗放用水政策制定(E2217)落实工作的考核、对水利工程节水要求(E2218)工作的考核;根据用水定额管理的主要内容,对强化用水定额管理的考核可以分为对制定、及时修改各行业、生活的用水定额(E2221)工作的考核、对用水定额在水资源规划、论证、取水许可等中应用(E2222)工作的考核、对取水许可单位和大用户实行计划用水管理(E2223)工作的考核、对建设项目节水三同时制度实施情况(E2224)的考核;根据节水改造的行业和水源要求,对加快节水改造的考核可分为对严格执行节水强制性标准(E2231)工作的考核、对出台节水技术、产品政策(E2232)工作的考核、对供水管网漏损整治(E2233)工作的考核、对农业节水改造(E2234)工作的考核、对统筹开发非常规水源(E2235)的考核。根据水功能区的监管内容,对严格水功能区监管工作的考核可分为对出台水功能区监管规定细则,建立水质达标评价体系(E2311)工作的考核、对核定纳污容量,评价规划并公布水功能区排污量(E2312)工作的考核、对水功能区排污量的应用、工农业污染源、废水防治现状评价、政策和措施(E2313)工作的考核、对限制审批超排地区新增取水和入河湖排污口(E2314)工作的考核;根据饮用水水源保护的关键工作,对加强饮用水水源保护工作的考核可分为对划定饮水水源保护区,开展点面源污染防控和禁设排污口(E2321)工作的考核;对禁止在水源保护区设置排污口(E2322)工作的考核、对水源地核准和安全评估制度落实情况(E2323)的考核、对制定饮用水水源地突发应急预案、单一水源城市建设备用水源(E2324)工作的考核;根据水生态系统保护与修复的目的、内容,对推进水生态系统保护与修复工作可分为对注重论证规划工作中河湖生态目标、保障生态流量水位落实措施情况(E2331)的考核、对规划实施水生态文明建设、推进生态脆弱区水生态修复(E2332)工作的考核、对推进河湖健康评估和探索建立水生态补偿机制(E2333)工作的考核。

根据水资源管理责任、考核制度的保障措施的差异,对建立水资源管理责任和考核制度的考核可分为对是否出台落实最严格水资源管理制度的文件、考核办法或工作方案(E2411)的考核、对是否将最严格水资源管理指标考核结果纳入市级绩效考核体系并作为主要干部评价依据(E2412)的考核、对是否设置专门部门专人负责水资源管理协调考核工作且明确权责和组织结构(E2413)的考核;根据水资源监控体系的关键评价指标,对健全水资源监控体系的考核可分为对是否完成批复方案确定的国家监控系统年度任务量(E2421)的考核、对是否落实省水资源监控能力建设配套资金(E2422)工作的考核、对是否按时统计报送水资源信息(E2423)工作的考核;针对水资源管理的不同主体,对完善水资源管理体制的考核可分为对市水资源管理工作和流域管理是否有效结合(E2431)的考核、对是否实现城乡水资源统一管理(E2432)工作的考核;根据水资源管理投入机制的现状,对完善水资源管理投入机制的考核可分为对各级水资源管理人员经费是否纳入本级财政(E2441)的考核、对水资源节约、保护和管理财政资金是否逐年增加(E2442)的考核;根据健全政策法规、社会监督机制的手段,对健全政策法规和社会监督机制的考核可分为对是否积极配合制定、落实水资源配置、节约、保护和管理方面的政策法规体系(E2451)的考核、对是否开展水情教育、强化舆论监督、完善公众参与(E2452)的考核、对是否开展在水资源配置、节约、保护和管理中取得显著成绩的单位和个人(E2453)进行表彰工作的考核。

2.2指标体系权重的确定

2.2.1指标体系权重的确定方法水资源管理“三条红线”各层指标见存在共线性,由于自然—社会水资源系统自身的复杂性、非线性,定量衡量各指标间权重需要采集海量数据,现阶段不现实。水资源管理涉及对自然资源环境、社会经济系统的综合管理,对水资源不同特性的管理需要不同的专门经验和科学手段。既然权重的衡量无法通过定量的方法获取,本课题依据构建的水资源管理“三条红线”指标体系,构造指标赋分表,邀请水文水资源、农业水利、水利水电工程等相关水利行政、科研部门的专家,针对水资源管理不同方面进行打分。

2.2.2指标体系权重的计算根据相关专家的赋分表,采用层析分析和条件概率法,在验证判断矩阵一致性和重构判断矩阵的基础上,计算各指标的权重。目标层的3个指标:水资源管理(B1)、制度建设和措施(B2)和能力建设(B3)的权重分别为0.20,0.36,0.44。其中B3>B2>B1,结果表明:水资源管理工作能力、制度的建设、措施的落实要比对水资源管理“三条红线”控制指标的考核重要,体现过程的重要性。准则层指标权重计算表见表1,由表1可知,在“三条红线”水资源管理指标B1中,C12与C13的权重相等,均优于C11。究其原因,江西省水资源丰富,缺水更多地表现为水质型缺水,而非资源型缺水,在保证出省水质达标的基础上利用水资源,不会损害下游水资源用户的用水需求,因此江西省水资源管理考核中对纳污限制和用水效率的控制更为关键;在在水资源管理“三条红线”制度建设、措施落实指标B2中,C23的权重明显高于其他三项指标,原因同是江西省水资源管理对水污染排放限制的重视;在水资源管理“三条红线”能力建设指标B3中,C33的权重是其它两个指标权重之和,体现水资源管理经费保证的现状和重要。方案层指标权重计算表见表2。由表2可知,在用水总量控制指标C11中,D114的权重是其他三项指标的两倍,体现出在用水总量分配过程中生活用水的重要性;C12下的两项指标权重相近,体现工农用水都非常重要;水功能区纳污控制指标C13中,D132的权重近似于D131的7倍,体现优先保证人饮水的水质。在用水总量控制制度指标C21中,D213和D212的权重是其他诸项指标的2倍,体现现阶段用水总量控制中采用行政手段严格控制取用水量的重要性;用水效率控制制度指标C22中两项指标权重相等,体现工农业用水效率控制同样重要;在水功能区纳污控制制度指标C23中D232所占权重远大于其余两项指标权重,而D233的权重又大于D231的权重,体现出水源地保护的优先,保护与修复水生态系统这一预防措施的重要性也大于监管,权重是合理的;其他制度建设指标C24权重的诸项指标权重相差不大,体现诸项制度均为保证水资源“三条红线”实施的重要制度保障。在组织机构建设指标C31中,D311和D312两项指标权重较大,表明人在水资源管理中的重要性;在业务管理体系建设指标C32中,D324与完D321所占权重较大,体现出水资源信息获取和应急处理能力的重要性;在经费保障体系建设指标C33中,D332权重最高,揭示出作为公益事业的水资源管理中财政资金支持的重要性。

3结束语

(1)在分析江西省水资源管理现状的基础上,构建了江西省水资源管理“三条红线”考核指标体系和结构图,从结构上明确对水资源管理“三条红线”的考核不止包含对水资源管理“三条红线”结果的考核,还包含为保障水资源管理“三条红线”顺利实施和完成所进行的制度建设、措施落实和能力建设。(2)依据指标体系构建了各指标重要程度的判断矩阵,邀请各水资源管理部门专家对指标权重进行赋分;基于专家的赋分,在判断赋分表一致性和对其进行重构的基础上,采用层次分析法和条件概率计算各层指标的权重。(3)对水资源管理“三条红线”指标权重进行了合理性分析,经分析表明该指标体系结构、权重合理,结构上偏重对水资源管理“三条红线”所进行的制度建设、措施落实和能力建设的考核,并结合江西省主要水资源开发利用问题,内容上偏重对水功能区纳污限制的考核。

参考文献:

[1]刘晓,刘虹利,王红瑞,等.北京市水资源管理“三条红线”指标体系与评价方法[J].自然资源学报,2014(6):12-16.

[2]陶洁,左其亭.最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标及确定方法[J].浙江电力,2008,27(5):33-35.

[3]杨丹,张昊.区域最严格水资源管理“三条红线”评价指标体系的构建[J].水电能源科学,2013(12):182-185.

[4]吴书悦,杨阳,黄显峰,等.水资源管理“三条红线”控制指标体系研究[J].水资源保护,2014(5):38-41.

作者:欧阳球林 白桦 高桂青 陈蒙 丁冰 周浩 单位:南昌工程学院  土木与建筑工程学院 江西省水利土木特种加固与安全监控工程研究中心 水利与生态工程学院

水资源管理“三条红线”考核指标责任编辑:杨雪    阅读:人次
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