谈水资源问题的成因和对策范文

一、水资源问题的现状

（一）水资源分布极为不均。

在我国，水资源分布呈现出南方水多，北方水少，沿海水多，西北部水少的特点。我国水资源补给的主要来源是降水，东南沿海省份的降水量年平均在1000～1800毫米，而在西北的新疆、甘肃等省份，年平均降水量仅为150～400毫米。在降水量稀少的地区，蒸发效应也十分明显。我国西部的沙漠和草原地区，蒸发能力每年能够达到1600～2000毫米，而在降水丰沛的东北林区，年蒸发量只有600～1000毫米。同时，我国的降水具有十分明显的季度和年度上的差别，夏季降水明显多于其他季节，不同年份的降水量也有非常大的差异。

（二）水资源质量问题。

2004年的调查结果显示，我国水土流失面积为356万平方公里，占国土总面积的37%，水土流失的结果是我国的河流含沙量大，水质较差。例如黄河的含沙量年平均值为37．7千克/立方米，居世界大河之首。水源的污染问题也严重地影响着我国的水资源质量。资料显示，2011年我国淡水资源总量的40%左右为四类及以下水质。全国有统计的主要城市污水排放量从2005年的53.9万吨增加至2012年的176.9万吨。2012年，我国海域水质未达到一类标准的面积为16.95万平方公里，其中未达到四类水质标准的面积为6.79万平方公里;而2005年这两个数字分别为13.92万平方公里和2.93万平方公里。

二、我国水资源问题产生的原因

(一)自然区域的原因

作为一种自然资源，水资源在我国的分布是十分不均的。举例来说，我国的华北地区是传统的产粮区，粮食产量约占全国的30%，需要大量水资源进行灌溉，同时，华北地区人口稠密，城市化水平较高，工业也较为发达，工业上对水资源的需求也较大。但是华北地区的年平均降水量仅为500毫米左右，水资源人均拥有量为550立方米，均远低于全国的平均水平。这种资源禀赋上的差异是导致我国水资源问题的一个基本原因。但是从经济发展的角度来看，资源禀赋决定了一个地区的经济结构，缺水的地区自然会发展节水型经济，所以归根结底我国的水资源问题并非源自其自然资源的属性。

(二)经济社会的原因

水资源除了具有自然资源的属性外，还有经济和社会等多重属性。这就决定了我国水资源问题的具体原因是多方面的，主要有以下几点。

1.水资源作为公共资源的经济属性

在我国，从经济学角度来看，水资源毫无疑问是一种公共资源，由于没有明确的所有人，任何人都可以免费使用水资源，这就在20世纪90年代导致了一种“公共地悲剧”:即水资源的使用者都尽可能多地使用水资源，直至其个人的边际收益为零。由于我国的人均水资源占有量十分有限，这种情况下的水资源使用量远远高于其天然更新量，水资源短缺也就不足为奇。21世纪以来，政府意识到了水资源问题的严重性，于是全国大部分地区水资源的使用变得不再免费，但是水资源价格一直不是一个市场化的结果。地方政府出于招商引资、农业发展、照顾低收入群体等各种原因的考虑，长期压制水价，在低价格水平下，水资源需求量远大于水资源合意的供给量，但是由于水资源供给是由政府进行资源配置的，政府又没有进行水资源的供给限制，于是实际上水资源的使用量远远大于其天然更新数量的基本情况并未发生改变。

2.水资源使用和保护行为的强大外部性

在我国，由于相关法律法规并不健全，水资源在使用中产生了大量的使用者无需为此负责的外部性———污染。即便是一些重大污染事故，也未见责任人受到严重惩罚，污染水资源的处罚往往是行政处罚，与污染的利益相比微不足道，无法确定责任人的情形更是常态。例如云南滇池蓝藻事件、黄浦江死猪事件、潍坊地下水污染事件等等。由于监管不严且无需对这种外部性负责，生产者中的水资源使用者(甚至包括一些非使用者)有足够的经济激励向水资源中排放废水废物。这些单位和个人没有为其造成的外部性付费，使得他们生产的实际成本低于正常的成本，变相地促进了他们扩大生产，其结果又产生了更多的外部性。更为严重的是，这种外部性带来的经济利益有可能会导致寻租行为，而寻租的成本又将最终转嫁给环境，造成更多的污染，即污染—监管—寻租—成本上升—更多污染的恶性循环。水资源保护治理也会产生大量外部性，通常情况下由于河流、湖泊等水资源的流动性，水资源的保护治理会带来大量正的外部性。在我国，作为进行保护治理水资源主体的当地政府，其能力只能进行一片水域的一部分区域的保护和治理，因此他们只能享受保护治理水资源带来的很少一部分的好处。虽然某一行为主体保护治理水资源的总收益必定会大于其成本，但是该主体个人的收益却不一定也是如此。其个人收益如果低于成本，该主体就不会继续保护治理水资源。即便其个人收益可以抵消其付出的成本，但是该水域的其他人并不用支付这种成本也可以享受这种收益，这种搭便车行为会严重挫伤水资源保护者的积极性。这就造成了这样的结果:不论保护治理水资源的收益和成本如何，地方政府或个人保护治理水资源的积极性总是被严重抑制了。可见外部性带来的种种问题，也是为何我国水资源污染如此严重的主要原因之一。

3.地方政府的考核制度

水资源的社会性决定了水资源问题在一定程度上取决于社会制度的因素。过去，地方官员政绩考核几乎以GDP作为唯一标准。这种制度下的地方政府官员自然会更加关注经济增长，而非生态环境的改善。环境事故的处理往往轻描淡写，生态环境指标更是让位于经济指标，部分地方官员甚至不知水资源问题为何物。近年来，各地政府陆续调整了官员政绩考核制度，但是环境指标依然远不如经济指标重要，水资源问题虽然纳入了考核目标，但并没有得到地方政府官员的重视。另一个困扰的问题是如何对水资源进行指标化考核的问题。水资源考核不同于经济指标的考核，采用专业的方法考核需要很多精密设备，以及复杂的采样、分析工作，时间和经济成本过高，如果要大规模考核还会受困于缺少足够的技术人员。实际工作中，水资源指标的考核基本是靠下级自行上报和上级领导视察，考核方式的科学性可想而知。由于水资源治理见效缓慢，这种考核制度下的下级地方政府官员如果投入了大量精力治理水资源环境，但却在短期内反映不到政绩上来，长此以往地方政府官员也会丧失对水资源环境治理的积极性。

4.水资源治理的政府缺位已经形成路径依赖

正常情况下，河流湖泊等水体具有自净的功能，当水体中存在少量非剧毒物质的污染时，水体中的浮游生物开始大量繁殖，快速将这些污染物分解，而后通过水体的生态链将污染带来的影响逐渐消除。但是污染物过多时，浮游生物的过量繁殖会使得水体中的氧气耗尽，从而带来鱼虾的大量死亡，水体的生态链遭到破坏，其自净功能也随之丧失。如果在河流中发生这种情况，随着河流的流动污染最终会流入大海，造成新的污染。如果发生在湖泊中，则意味着污染的长期化———污染物只能靠发酵等方式自然分解，这时如果不进行治理，或者治理力度不及污染排放速度的话，水体污染将会长期存在，并向周围的土壤和空气扩散，其结果不仅减少了可使用的水资源，还严重影响了周围的生存环境。现行制度下，只要污染情况没有显著变坏，现任官员就可以将责任归咎于前任，加上治理成本过高的问题，于是现任官员有足够的激励使水资源情况保持现状，因为保持现状的成本和治理成本差距过大，同时治理带来的收益———不论是官员的个人收益还是社会总收益———短期来看几乎微不足道。这样一来，在水资源保护治理方面就形成了一种政府缺位的路径依赖，水体污染会长期存在下去。

5.水资源的利用效率低但正逐步改善

除了水资源自身属性的因素，技术水平也是影响水资源问题的重要原因。2005年，我国的万元GDP用水量为307立方米，农业用水灌溉利用系数约为0．45，万元工业增加值用水量为169立方米。2011年，我国的万元GDP用水量为129立方米，约为日本的7倍，美国的4倍。农业用水的灌溉利用系数为0．51，较之发达国家的0．7～0．8还有很大差距。万元工业增加值用水量78立方米，基本与发达国家持平。这些数据显示了我国和发达国家间在水资源利用方面的技术差距，但也说明了这些差距正在逐渐缩小。

三、如何解决水资源问题

通过以上分析可以看到，我国水资源问题主要由水资源的自然、经济和社会属性决定。我们不能改变水资源的禀赋———当初声势浩大的南水北调工程现在来看颇为尴尬，在已建成的东线，长江水水价远远高于黄河水，使用“南水”几乎已经成了一项政治任务。通过农业上引入喷灌、滴灌技术，工业上提高生产用水的重复使用率，我国和发达国家在技术水平上的差距正在逐渐缩小，单纯通过技术进步进行节水的空间已经不大，不足以解决目前我国水资源的问题。要解决我国的水资源问题，必须从制度上下功夫，因为现行制度实际上对保护水资源起到了反向激励的作用。近年来学术界有一种流行的观点，认为解决水资源问题需要公众参与，公众参与水资源的管理本身并无不妥，但是公众参与本身是一种解决政府和市场双失灵的无奈办法。我国水资源问题的主要矛盾在于市场失灵和政府行为的缺位，而非单纯的市场政府双失灵，一味强调公众参与只能是舍本逐末，如果能够解决水资源问题中的市场失灵和政府缺位，那么公众参与是自然而然的事情。

（一）应当解决水资源所有权归属问题。

按照科斯定理，交易成本为零时，将自然资源的所有权赋予任何人都可以使该资源的使用具有效率;存在交易成本时，将自然资源的所有权赋予交易成本最小的主体可以使社会福利最大化。我国宪法规定，我国境内的所有水资源所有权是全体公民，并由政府代管，但实际上拥有所有权的公民并没有有效的监管和惩罚手段，这就迫使我们建立一个新的水资源管理制度，以改变现行制度下的水资源保护问题。水资源使用过程中的主体大致可分成维持生命需要的个人、进行生产过程的生产者以及管理水资源的政府部门三类。个人和生产者的一个特点是数量众多。已有研究表明，公共问题的交易成本会随着人数的增加呈几何级数增加，因此将水资源的所有权归于个人和生产者是没有效率可言的。所以相对来说，水资源所有权明确归于政府是有效率的。这种所有权制度下，政府作为所有人需要为水资源的可持续使用和清洁无污染负责，任何污染或过度使用水资源导致的损失，受损个体都可以向政府求偿，这样政府就有足够的动力来保证水资源的健康可持续使用。与责任相对地，政府有权利对破坏、污染水资源的行为人进行处罚，使其承担其行为的成本，这种制度就在很大程度上解决了水资源污染的市场失灵问题。目前我国正在建立自然资源资产产权制度，这种产权制度作为保护自然资源的一种手段，国外实践已经证明了其有效性，水资源作为一种重要的自然资源当然也需要建立其产权，但是和其他自然资源不同，水资源由于其天然属性，其治理具有很强的外部性，这种外部性决定了不可能将水资源的产权赋予某个个人，只能将所有权赋予政府以解决水资源问题，从这个角度来说，这个制度还解决了水资源治理的市场失灵问题。

（二）需要建立一套完善的法律体系规范各方行为，作为所有权制度的必要补充。

将所有权赋予政府的同时，必须从法律上明确水资源的使用权和损失求偿权。因为在政府和水资源的使用者个体之间，政府无疑是强势一方，必须从法律上保证现有的水资源使用者不会因为所有权的变更而丧失使用权。同样道理，当水资源使用者因为非自身原因的水污染产生了损失的时候，必须有法律保护其向责任人———政府求偿的权利。除此以外，由于目前破坏污染水资源只能进行行政处罚，这种处罚带来的成本远不足以抵消污染者的收益，因此还应当对水资源的保护进行立法。

（三）应当完善地方政府官员的考核制度。

现有制度下，地方政府官员有足够的动力使水资源保持现状，归根结底还是考核指标不清晰，环境考核权重较小。如果水资源的使用者在受到损失后有向政府求偿的权利，那么可以通过索赔金额的指标来对地方官员进行考核，一定时间内索赔金额超过一定数量的责任人需要承担水资源污染的责任。这样一来，地方政府有足够的激励进行水资源保护和治理，水资源治理的路径依赖问题就得到了解决。

（四）需要运用价格手段来调节水资源的供求。

水资源具有自然、经济和社会的多重属性，因此水资源的定价也需要体现这种多重性。生活用水是水资源的基本用途，体现了水资源的自然属性，对这部分用水需求可以收取成本价，即运输、处理的成本费用。生产用水是水资源的市场化用途，体现了水资源的经济属性，对这部分用水需求应当收取市场价，即当不损害水资源的可持续使用条件下，用于生产的水资源供给量是一定的，通过合适的较高价格可以使水资源供求达到平衡。另外还有一些水资源是需要保护的稀缺水资源，如温泉、冰川等，对这部分水资源收取更高的保护价，可以减少对这些稀缺水资源的过度使用。这种水资源定价方式，既可以满足基本生活用水的需求，又可以约束生产者节约用水，还可以减少目前财政对水价的补贴，同时保护了水资源，达到一举数得的目的。

（五）可以引入金融工程来提高保护水资源的效率。

美国的排污权交易制度已经被实践证明是有效的保护环境的方法，类似地，在我国可以建立水资源使用权交易制度。例如，发放水资源使用权证并允许交易，可以有效地控制水资源的使用量。或者可以引入水资源使用权期货体系，进行水资源的套期保值以及放大市场对于水资源价格的反应，促使使用水资源的生产者采用更为节水环保的生产技术。

四、结语

综上所述，我国的水资源问题是一个迫在眉睫的问题，其严重性是由于水资源的经济属性造成的而非自然属性造成的，解决水资源问题关键在于解决水资源使用和治理中的市场失灵以及政府缺位，相信在不久的将来，我国的水资源问题一定能够得到妥善的解决。

作者：陈灿平单位：西南民族大学经济学院