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浅谈健全生态环境补偿机制建议

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[摘要]大庆油田自上世纪50年代末发现以来,累计生产原油20多亿吨,在给国家贡献了巨大的财富和能源支撑、带动大庆社会经济发展的同时,由石油开发引起的生态环境问题也日趋严重。因此,尽快健全生态环境补偿机制,对大庆推进生态文明建设、推动资源型城市转型发展具有十分重要的意义。

[关键词]生态环境补偿机制;油气资源开发补偿;矿山环境治理恢复基金;资源税改革

一、油田开发带来的生态环境问题

(一)流域水生态环境功能亟待恢复大庆市区无天然河流,自然泡沼较多。油田开发初期,全市共有天然湖泡208个(市区为153个),蓄水能力29亿立方米,由于受油田开发影响,再加上气候变化等因素,植被覆盖面积减少,土壤沙化严重,部分水体蓄水下降甚至枯竭,湖泡个数已减少到192个,蓄水能力降低为19.7亿立方米。在油田开发过程中,非正常作业及开采状态下的事故污水和开采区域地表径流进入天然水体造成环境有机污染。从2017年12月份大庆水质监测分析情况看,大龙虎泡、前进水源、西水源、杏二水源等四个集中饮用水源水质超标,超标项目为化学需氧量、总磷量、铁、锰和氨氮。

(二)油田开发区地下水资源面临枯竭危险在钻探及开采过程中,为了保证油田生产需要,造成区域地下水局部超量开采,地下水位下降加剧。开采高峰期时,地下水层从58米下降到28米,全市东部、西部形成地下水漏斗面积高达4000平方公里。90年代后经过治理和恢复,漏斗面积虽然缩小到3500平方公里,但问题仍然较突出。同时石油勘探开发中注水开发技术的应用和注水量的增加,个别套管腐蚀断裂,造成与新地区地下水尤其是层潜水水质发生变化,高锰酸盐指数、氨氮等指标超过地下水标准。

(三)地表植被生态遭到严重破坏据统计,全市油气井总数超过10万口,每口占地1200m2,注水井占地600m2,再加上大量的油田道路、管网、站场建设,导致原本丰盛的草原-水系-湿地系统支离破碎、植被退化,加剧了水土流失和土壤侵蚀。全市沙化地面积已达70万公顷,占总土地面积的33%,盐碱化土地面积达25.4万公顷,占总土地面积的12%,土壤肥力降低,黑土层逐年变薄。

(四)区域大气环境特征污染突出经过多年的综合治理,我市环境空气质量总体上逐年改善,但由于油田矿区特点,仍然存在特征有机物污染问题。(五)石油石化企业集中区周边人居环境风险较大在油田开发建设的同时,大庆相继配套建设了石化公司、炼化公司等石油化工产业项目。由于历史原因,这些重点石油石化企业周边分布一定数量的居民区,随着装置不断扩能和增加,空间结构性环境问题愈发严重。虽然经过区域综合治理,但问题仍然显现,成为危害居民健康和安全的突出问题。

二、大庆建立油气资源开发生态环境补偿机制的必要性和可行性

(一)必要性1.大庆改善区域生态环境的迫切需要。油田开发建设以来,为了国家发展需要,大庆无偿或廉价提供了大量矿产资源,作出了巨大贡献和牺牲,致使生态环境遭到破坏,迫切需要通过建立生态补偿机制,解决突出的生态问题。2.充分把握国务院通报表彰政策机遇,在老工业基地振兴有关重大政策方面先行先试。《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发〔2014〕28号)提出,“在东北地区启动资源型城市可持续发展试点,健全资源开发补偿机制和利益分配共享机制”。2018年国务院对我市的通报表彰,明确给予“优先支持在老工业基地振兴有关重大改革和重大政策方面先行先试”的激励政策。建立油气资源开发生态环境补偿机制,是我市在重大政策方面先行先试的一项具有创新性和突破性的具体实践。3.解决大庆地企双方生态环境保护投入不足的有效途径。2015年以来,大庆油田原油产量逐年调减,原油油价虽有回升趋势但仍处于低位徘徊,加之油气开采成本上升等因素影响,大庆油田公司经营效益明显降低,继续加大环境保护投入力度面临较大压力;地方接续产业整体仍处于培育期,财政增收潜力有限,保工资、保运转、保民生等刚性支出基数较大且逐年增加,在生态环境治理方面的资金投入非常有限。建立油气资源开发生态环境补偿机制,加强生态环境治理和修复的资金投入保障,是基于大庆市情的现实需要,更是最佳选择。

(二)可行性1.有国家和省级层面的法律法规和政策依据可以支撑。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》规定,国家用财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊等地区的水环境生态保护补偿机制。2010年修订《中华人民共和国水土保持法》规定,将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》规定,“国家建立、健全生态保护补偿制度,加大对生态保护地区的财政转移支付力度”。2016年国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出“不断完善转移支付制度,探索建立多元化生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围”。2010年我省修订的《黑龙江省油气田勘探开发环境保护条例》规定,油气勘探开发企业应对勘探开发造成的生态破坏进行恢复,并且恢复费用由油气企业承担,可在成本中列支,专款专用。2017年国务院办公厅印发《矿产资源权益金制度改革方案》提出,“将现行管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金,调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金,由矿山企业单设会计科目,按照销售收入的一定比例计提,计入企业成本,由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理”。2.有外省市的经验做法可以充分借鉴。一是山西省:2007年出台了《山西省煤炭可持续发展基金征收使用管理实施办法(试行)》,规定基金的缴纳人为本省行政区域内从事原煤开采的单位和个人,征收标准为动力煤5—15元/吨、无烟煤10—20元/吨、焦煤15—20元/吨,并根据矿井的核定产能设置了1.0—2.0的调节系数。2008年山西省晋中市印发了《晋中市煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则》,明确本市基金的使用主体是晋中市人民政府,主要用于企业无法解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、因采煤引发的其他社会性问题,原则上按50%、30%、20%的比例安排。二是徐州市:2010年印发了《徐州市煤炭企业可持续发展准备金征收使用管理办法》,规定可持续发展准备金的征收范围是徐州辖区内的煤炭开采企业,征收标准按照税前每吨煤20元提取。准备金的使用主体是徐州市人民政府与煤矿开采企业,双方按照5:5比例共享。徐州市政府征收的准备金,主要用于生态环境治理修复和矿区道路等基础设施建设;煤炭企业管理的准备金,主要用于发展接续替代产业和解决企业历史遗留问题。三是2017年辽宁省、河北省等省相继出台了《辽宁省矿产资源权益金制度改革实施方案》和《关于贯彻落实国务院〈矿产资源权益金制度改革方案〉的实施意见》,要求建立矿山环境治理恢复基金。

三、大庆建立生态环境补偿机制的路径

(一)从油气生产企业收取资金建立生态环境补偿金1.资金筹集方式。鉴于国际原油价格每天每年都在波动,石油天然气开采企业每年盈余不固定,建议计征标准采取浮动标准。[1]初步考虑可以采取两种方式:一是从价计征,[2]按照企业当年实现销售收入的0.3%—1%计提。当油价低于55美元/桶时,收取销售收入的0.3%;当油价高于70美元/桶时,收取销售收入的0.5%,2018年原油平均价格为71美元/桶,大庆油田销售收入约为1000亿元,当年大约提取金额为5亿元;当油价高于99美元/桶时,收取销售收入的1%;二是从量计征,按照企业当年实际开采石油量,以每吨8—30元标准计提。油气生产企业缴纳的补偿金,全额计入企业当期生产成本,在所得税前列支。2.使用方式和范围。大庆市政府与油气生产企业按5:5比例共享生态补偿金。补偿金主要用于生态环境治理和发展接续替代产业。生态环境治理主要包括:水系破坏、水资源损失、水体污染、大气污染、植被破坏、水土流失、生态退化、土地破坏,以及沉陷引起的地质灾害等。发展接续替代产业主要包括:符合国家产业政策且市里重点发展的石化产业、汽车制造、农产品加工、新能源、新材料、现代服务业等“十大产业板块”。3.监督管理。市政府和油气生产企业享有的补偿金,分别严格执行市政府和企业财务收支管理相关规定,确保专款专用、规范使用、信息公开,主动接受相关单位和部门监督。(二)建立油区环境治理恢复基金根据2017年国务院办公厅印发的《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号)要求,建立油区环境治理恢复基金,由大庆油田公司单设会计科目,按照销售收入的一定比例计提,计入企业成本,由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。

(三)争取中央财政转移支付建立生态环境补偿金[3]中央财政对我市转移支付额度,可以参照近10年我市政府及油田公司年均投入总额且考虑一定增长比例确定。资金使用由市政府统筹安排,纳入年度投资计划和财政预算,按规定专款专用。

(四)通过共享地方资源税建立生态环境补偿金目前除海洋开采的石油、天然气资源税上缴中央外,其余资源税都归地方。根据2016年《黑龙江省税收收入分享改革实施方案》规定,目前我市开采的石油、天然气资源税100%上缴省里。2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020)》提出“合理调整矿产资源有偿收入中央和地方的分配比例关系,推进资源税改革,完善计征方式,促进资源开发收益向资源型城市倾斜”。目前,中央正在进行修改资源税法,建议国家、黑龙江省调整省、市资源税分享比例。目前,新疆自治区油气资源税省市分配比例为75:25。建议黑龙江省与大庆市按照8:2的比例分成资源税,用于建立生态补偿金。

〔参考文献〕

[1]魏家蒙,蔡陪峰.油气资源领域权益金制度改革极其影响[J].宏观经济管理,2019,(04):85-90.

[2]尹春荣.油气资源开发的生态补偿机制研究———以东营为例[D],山东师范大学,2008.

[3]厉桦楠.我国能源资源开发补偿机制构建———以油气资源为例[J].齐鲁学刊,2019,(02):113-118.

作者:刘新宇 郭振东 张彪 单位:大庆市发改委社会发展研究所

浅谈健全生态环境补偿机制建议责任编辑:张雨    阅读:人次
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