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水利项目市场化融资创新对策

2021/03/16 阅读:

摘要:推进水利建设项目市场化融资有助于减轻地方政府财政压力,加速水利基础设施建设。当前水利项目市场化融资面临多重困难。应继续加强水利项目财政投入力度,通过将非经营性与经营性项目进行捆绑、推进水权和水价制度改革以及盘活水利存量资产等,多措并举,扩大水利市场化融资。

关键词:水利项目;市场化融资;融资模式

水利项目市场化融资可以在一定程度上缓解地方政府财政压力和防范债务风险,同时有助于增加水利基础设施供给水平。目前单纯依赖政府投资不能满足重庆市对水利基础设施建设的需求,需要创新水利项目融资,以解决重庆市水利项目建设资金不足的问题。

一、水利项目市场化融资面临多重困难

1.水利项目建设多依赖政府投资重庆市水利投资建设任务重,有较多的资金来源于政府,市场化融资比例相对较低。重庆市水利投资(集团)有限公司(以下简称“重庆水投”)原为重庆市政府投融资平台,是重庆市水利基础设施的重要融资方和投资方,主要依托政府信用融资建设水利基础设施。2017年之后,各地政府大力推动投融资平台公司市场化转型与债务剥离,重庆水投也在逐步转型之中。2018年,重庆水投投资建设大中型水利工程项目46个,完成投资36.6亿元。其中前期项目3个、新开工项目5个、续建项目共计38个。建设资金中有12.21亿元来自中央资金,13.53亿元来自市级资金,1.59亿元为区县资金,项目业主自筹资金达3.83亿元。从具体占比来看,重庆水投资金来源中市级及以上占比达到75%~80%,业主及区县自筹比例达到20%~25%,其中自筹资金主要通过融资方式解决。2.水利项目融资主体仍然以投融资平台为主作为投融资平台,重庆水投以股权管理的方式对重庆市水利资产进行统一管理,目前拥有10家全资子公司和28家控股子公司,分布在重庆市31个区(市)县。重庆水投是重庆市水利建设项目的主要力量。主要是因为大部分水利项目投资规模大、期限长,预期收益难以预测、投资报酬率低,社会资本对其投资的意愿很低。因此,除了政府资金注入以外,当前水利投资的主体仍以具有政府背景的水利投融资平台为主。与国有企业融资相比,民营企业参与水利项目建设融资成本较高、融资难度较大、融资路径不通畅,导致水利PPP项目民营企业占比不高,且项目规模通常不大。3.水利项目市场化融资工具相对单一当前水利融资项目更多依赖于传统融资工具,新型融资工具尚未在水利投资领域大范围使用。水利项目融资结构较为单一,产生的后果之一是融资主体的偿债压力较大。从融资构成来看,重庆水投直接融资约占1/3,间接融资约为2/3。截至2018年年底,重庆水投筹集到各类建设资金累计500多亿元,其中通过银行或非银行金融机构获得贷款累计350亿元(为区县配套资金筹集120亿元,为市级财政配套资金70亿元)。根据《重庆水投2018年度第一期中期票据募集说明书》,重庆水投2017年三季度末有息负债中应付债券占44.72%,其次为一年内到期的非流动负债,占比为30.57%,短期借款占比为19.64%,长期借款占比为5.06%,短期内承担较大的偿债压力。

二、重庆水利市场化融资面临的困难

1.水利建设项目中经营性项目相对较少根据水利项目的收益回报特征,可以将水利项目划分为非经营性(公益性)水利项目、准经营性水利项目和经营性水利项目。就占比来看,水利项目中的非经营性项目相对较多,这类项目缺乏收费基础,导致单纯的市场化融资难度较大。水利项目中的准经营性项目尽管具有一定的经营性,也仍然需要政府给予一定补贴或参与水利项目的投资建设。而经营性水利建设项目可以采取市场化融资手段,但是在水利建设项目中的占比相对较低。2.缺乏针对非经营性水利项目的市场化融资模式长期以来非经营性水利建设项目主要融资手段是政府投资,并没有考虑采用市场化融资的方式。非经营性水利项目属于纯公共产品,单个项目建设完全依赖于政府投资,因此投融资主体一般是政府。信用主要依赖于政府信用,融资工具主要为政府信用贷款或政府债务。因此,在较长时期内,政府是非经营性水利项目投资主体,按政府投资模式运作非经营性水利项目,资金来源主要是政府财政投入。3.PPP模式在准经营性水利项目运用中存在障碍一是回报机制与付费机制关联不够紧密,缺少有效的激励。从水利PPP项目现状情况看,即使对于具有使用者付费基础的供水类水利PPP项目,通常由于价格和费用收取基础而难以覆盖成本,因此所有水利PPP项目都涉及政府可用性付费或可行性缺口补助。大部分项目的财务测算多沿用传统模式标准,存在设计标准和运营成本高的问题,特别是付费机制没有完全体现出提升质量和效率的PPP“精神”。这种回报机制设计方式虽提高了项目吸引力,但同时存在社会资本方在技术、成本、服务等方面的激励不足的问题。二是水利项目的资本金设置存在一定问题。水利项目建设所需要的投资通常较高,从而所需要的资本金也较多,但是在PPP模式“盈利非暴利”的原则下,由于资本金的设置不合理,导致政府付费的规模偏大或者企业的积极性不高。此外,目前的项目资本金设置办法不仅增加了项目融资难度,也增加了政府支付规模,是不少地方政府认为实行PPP“不划算”的根本原因之一。三是民营企业尚不能较好地参与水利PPP项目融资。与国有企业相比,融资难、融资贵是民营企业在融资过程中常遇到的问题,项目融资路径不通畅,民营企业参与PPP项目的财政税收及金融等优惠政策还没有明确。这导致当前参与水利PPP项目的绝大多数主体为拥有国资背景水利集团、水投集团等,而民营企业在水利PPP项目中的占比并不高。4.市场化水价形成机制未形成科学制定水价标准、合理执行水费收取,是水利建设项目前期投融资方案制定、建成后维持良性运营的重要前提性工作。当前,我国水利工程普遍面临农业水费收取率偏低、供水原水价格不足以弥补供水成本等问题。近年,我国经济政策有所调整,水利建设项目投融资条件已经发生了一些变化,现有水价制定和执行机制难以满足变化要求。一方面水价太低,水费收缴不足,降低了社会资本参与水利项目投资的积极性,对地方水利项目建设产生了一定制约。我国城市生活、工业供水现行水价大多在0.16~0.91元/m3左右,现行农业水价大多在0.02~0.48元/m3左右,整体水价偏低,执行水价大多不能覆盖单位供水成本,仅占单位运转成本的20%~75%左右。另一方面水价改革听证、批复等程序时间过长,等新水价批复实施后,制定的水价与实际成本又有了新的差距,与执行价格存在一定的滞后,难以从根本上改变水利工程管理单位亏损的问题,影响水利工程市场化融资发展。

三、创新水利市场化融资促进水利设施建设

1.加大非经营性水利项目的财政投入,扶持水利项目建设

发挥各级政府水利投资主导作用,加大公共财政支持力度。科学划分水利建设中的中央与地方政府事权,增加中央与地方水利财政专项资金比重,以满足重点水利工程与农村水利工程等建设性资金投入需求。采取公共财政投入模式,利用各级政府的财政资金投资建设非经营性水利项目,通过发行地方一般债券支持非经营性水利项目的建设。在有效控制整体运行费用支出规模的基础上,为确保非经营性水利项目的良性运转,建立健全非经营性项目支出补偿机制,采取运行费用补贴、贷款利息补贴和下游地区水资源费补偿等多种方式,拓宽项目公益性支出补偿渠道。同时加大农村、偏远地区“小而散”水利建设项目财政支持力度,适当提高农村小水利省级财政投入比例。

2.将非经营性与经营性项目进行捆绑,提高项目融资吸引力

一是采取水务一体化模式,即将城乡防洪、排涝等上下游涉水事务统一委托给一个主体进行开发建设和运营。承接主体可以是水利投融资平台公司,也可以通过公开公平竞争方式招选社会资本方。这种模式可以将上下游非经营性、准经营性和经营性水利项目进行整合重组。二是建立非经营性水利工程项目与经营性水利项目(如城市供水、水力发电等)统筹发展机制,新建、改扩建经营性水利项目应将与之密切关联的非经营性项目纳入以实现统一规划、统一建设。三是根据项目之间的关联性,拓展项目捆绑范围,实现不同领域项目一体化开发模式。考虑将非经营性水利项目与其他经营项目统一开发和建设,实现互利共赢、相互促进。例如在出让土地、授予经营性项目特许经营权时,将非经营性水利工程项目建设作为附加条件,要求经营性项目投资方同步开发建设与之相关联的非经营性水利工程。产业方面,将水土保持、生态建设、水资源保护与生态农业项目进行捆绑,投资方在推进水环境改善的同时可以实现生态农业项目本身产业价值,以此吸引社会资本参与到非经营性水利项目融资建设。乡村旅游方面,可以将堤防工程、蓄滞洪区安全建设、河道整治工程等水利项目与乡村旅游项目进行打包,投资方在推进河道治理的同时,也可以提升乡村旅游环境,实现利益统一。

3.加快推进水权和水价制度改革

通过加快水权和水价等相关制度改革,提高水利项目的未来收益,从而更好地吸引社会资本参与水利项目投资。水权改革方面,积极发展水权交易市场,提高水利企业融资能力。首先对水资源使用权确权登记,明确水资源的权属。可以分类推进水资源确权工作,分别对取水用户、已发证的取水许可用户、集体修建的水塘水库中的水资源等水资源确权并建立水资源确权登记数据库。其次,规范水权交易流转程序和机制,明晰水权交易的运作方式和机制,建设水权交易平台,明确跨地区、跨流域及行业与用水户间水权交易规则、定价机制,建立水权交易监管体系。通过无偿划拨、水权抵押贷款、入股等方式,用水权换取可以使用的资本,发挥水权资产吸引社会资本的作用。在推进非经营性水利项目建设时,也可以将水资源产权同时出让给项目投资方,从而获得项目建设融资。水价改革方面,应积极落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》的相关要求,积极开展实施水价制度改革,将农业水价综合改革作为重要切入口和突破口。首先为个人和用水单位确权可持续利用的水权形成清晰产权、明确权责、有效监管的水资源产权交易制度。鼓励工业水权和农业水权交易,发展水权交易主体采取政府回购、委托交易、平台交易、自主交易等模式,推动水资源使用权进行交易。其次对不同类型的灌区实施不同的农业水价。具体可以由供用水双方通过协商确定、或者通过相关部门按权限制定,在满足工程运维需要的基础上略微实现盈利。应明确分工发挥统筹协调作用,加快落实农业水价综合改革,发改部门负责推进农业用水价格制度、财政部门落实相关补贴、水利部门做好农业灌溉设施建设管理、农业农村部门负责农田用水计量,各司其职确保农业水价综合改革在各地得到落实。

4.盘活水利存量资产,促进水利项目融资可得性

一是以存量水利资产作为政府资本注入水利PPP项目。根据国家发改委颁布的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》,可以将水利基础设施资产中的优质资产进行盘活、形成良性循环的投资,增加基础设施投资建设资金来源,降低地方政府债务负担。评估水利项目资产后,将项目的资产所有权、经营权、股权、收费权等通过TOT、TOO、ROT、股权合作、委托运营等多种方式转让给社会资本,成立水利建设项目公司。在项目公司中,社会资本以自身资产出资,政府以水利存量资产出资,且以应收债务的方式投入到项目公司。通过将水利存量资产变现,获得的现金流可用于新建项目投资或者缓解其他项目债务压力。二是完善水利资产证券化制度,促进企业利用自身水利资产融资。水利资产证券化融资中水利资产可以采取两种方式:第一种是选择水利实物资产,如具有供水、发电或污水处理等功能的水利工程。第二种是选择水利金融资产,如水利应收款、建设贷款等。将产生稳定现金流的存量水利资产进行资产证券化,可以保证有稳定的现金流,整体做到资金的良性循环,符合资产证券化的要求。促进水利建设企业与金融、证券机构进行沟通联系,探讨合作开展水利资产证券化融资的可行性、实现途径。三是推进水利项目收益权质押贷款等融资模式。如水力发电、供水企业将未来电费、水费等应收账款作为抵押,获得银行贷款或者项目融资,支持将水利项目收益权作为担保抵押财产。

参考文献:

[1]杨国才.水利工程建设应提高前期工作质量[J].发展,2014(3).

[2]柯珊珊,等.水利工程现行水价分析[J].水利规划与设计,2017(7).

[3]罗群.关于水利投融资体制改革措施研究[J].科技与企业,2013(24).

作者:梁城城 单位:中国宏观经济研究院

水利项目市场化融资创新对策

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