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农业高质量发展现状、约束及政策取向

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摘要:安徽省农业经济已由高速增长阶段迈向高质量发展阶段,加快推进现代农业高质量发展是农业供给侧结构性改革的必然选择,是解决新时代我国社会主要矛盾的客观要求,是实现乡村振兴的必经之路。推动农业高质量发展已成为当前乡村振兴的核心命题,财政支持是促进农业高质量发展的关键。本文通过精准识别安徽省农业高质量发展中出现的财政问题,厘清农业高质量发展中的财政约束,提出财政支持农业高质量发展的具体路径,推动安徽省实施乡村振兴战略。

关键词:乡村振兴;高质量发展;农业

一、引言

“三农”问题是关系民生的根本性问题。围绕着农村经济发展,中央出台了一系列政策,以期助推我国农业发展现代化进程。目前,我国农业经济顺应国家发展趋势,逐步迈向高质量发展阶段,推进农业高质量发展成为乡村振兴的核心命题。2018年,我国中央农村经济工作会议再次强调以实施乡村振兴战略为宏观导向,农业供给侧结构性改革要走质量兴农之路,并按照高质量发展逻辑,坚持质量兴农,以高质量发展助力乡村振兴。安徽省作为农业大省,积极响应国家政策,采取各种措施推动农业高质量发展。作为农业经济发展的制度供给与政策主体,财政支持是促进农业高质量发展的关键,也是实现乡村振兴战略的基本保障。近年来,安徽省在落实中央有关“三农”的决策部署基础上,通过加大财政支农力度,为农业高质量发展提供资金保障。总体上,安徽省财政农业支出水平持续提升,仅地方财政农林水事务支出,就从2010年292.52亿元提高到2017年681.91亿元,增加了1.33倍;出台财政农机购置补贴政策,进一步提升了全省农业机械化水平;加大财政扶贫力度,支持农业生产,推动农村基础设施建设不断完善;同时,大力扶持省内特色农业产业发展,开展“特色产业+金融+科技”试点,充分发挥财政政策的引导作用,引导社会资本、科技力量进入农业特色产业。一系列政策的实施促进了安徽省农业经济的发展,推进了乡村振兴战略的实施,乡村振兴的目标是实现产业兴旺,农民增收,只有农业高质量的发展,才能从根本上提高农产业效益,最终实现产业兴旺,增加农民收益的目的。财政支持作为农业高质量发展的基础和重要支柱,承担着保障乡村振兴战略顺利实施的重要使命。正是基于这样的考量,本文以乡村振兴为研究视角,识别在此背景下安徽省应如何投入、使用财政资金,确保财政政策在农业高质量发展过程中发挥作用,破除财政制度约束,探索安徽省财政兴农的保障制度。

二、安徽省财政支持农业高质量发展的基本情况

农业高质量发展与财政支持密切相关,财政支持是农业高质量发展的重要保障,是政府通过政策支持农业发展的具体表现,其主要目的在于实现资源“引流”入农,提高农业技术水平和资金使用效率,推动农业科学、合理的高质量发展。

(一)财政支持农业高质量发展规模现状1.财政农业支出规模持续攀升从表1可以看出安徽省政府对农业问题的重视度不断提高,财政对农业支出总量逐年增长。2008-2017年间安徽省财政支出和农林水事务支出增速波动幅度较大,增长速度总体呈下降趋势。增速的起伏变化反映出安徽省财政支农规模的增长速度是极不稳定的,建立并完善长效稳定的财政投入机制尤为重要。近年来,安徽省农业迈向高质量发展阶段,财政农业支出绝对规模扩大,增长速度稳中有进,支出稳定性增强,波动性较小。2.财政支出相对规模渐进稳定2008-2017年,安徽省财政农林水事务支出占财政支出比重总体呈上升趋势,2009年相比于2008年,农林水事务支出占财政支出比重有了较大提升,这说明2009年安徽省政府加大了对农业的扶持力度,2012-2017年农林水事务支出占财政支出比重呈缓慢增长趋势,基本维持在11%左右,支出相对规模逐渐稳定。

(二)财政支持农业高质量发展结构分析财政对各地级市的支出规模影响着各地农业高质量发展,通过比较分析安徽省各地级市农业财政支出情况,有利于了解财政农业支出结构的合理性。1.各市总财政农林水事务支出情况首先,通过比较2017年安徽省各地级市财政农林水事务支出总量可以得出,各地级市财政支出总量差异较大,支出规模不均衡。其中阜阳市支出总额最高,为76.70亿元,六安市、合肥市、滁州市、安庆市,这些城市财政农林水事务支出均达到了50亿元以上。淮北市、马鞍山市、池州市、铜陵市四个城市财政农林水事务支出偏低,支出总额在20亿元以下,铜陵市支出总额最低,仅为12.35亿元。其次,分析安徽省16个地级市财政农林水事务支出占财政总支出比重,占比较高的有六安市、阜阳市、黄山市、宿州市,这四个城市农林水事务支出比例在14%以上;合肥市和芜湖市比重最低,不到6%。2.各市人均财政农林水事务支出情况由于财政农林水事务支出总量受地区产业结构、农耕面积等多方面因素影响,综合考虑多方差异,进一步分析各市人均农林水事务支出数额,其中:各市人均农林水事务支出(元)=农林水事务支出占财政支出总额(元)/农村人口数(人)。2017年安徽省各地级市人均财政农林水事务与支出总量间存在较大差异,黄山市最高,其人均财政农林水事务支出额为2285.25元,比安徽省整体人均水平高1016.28元。人均最低的是亳州市,只有790.05元,而农林水事务支出总额最高的阜阳市,人均支出仅849.87,排名倒数第二,这也说明了阜阳市农业人口多,土地面积广,排除自然条件差异后平均下来的农业支出远远低于安徽省整体人均支出水平。此外,安徽省16个地级市中,人均财政农林水事务支出额高于全省财政支出平均水平的只有4个城市,分别是合肥市、池州市、滁州市、黄山市,其余12个城市均低于全省平均水平。

三、财政支持农业高质量发展的制度约束

财政支农是政府发展高质量农业,实现乡村振兴,促进农业经济发展的重要政策战略。安徽省在大力实行财政支农政策的同时,存在一定的局限性,通过比较发现安徽省财政政策在支持农业高质量发展中存在的问题,分析问题产生的原因,为解决财政支农的相关问题提供理论依据。

(一)横向比较凸显资金投入总量不足第一,总量上,安徽省财政农林水事务支出与全国其他省份相比,处于中等偏上水平,财政对农业发展的支持力度比较可观。但各地区主要经济产业不同,对农业的重视程度与财政投入总量会存在较大差异,为排除产业结构差异造成对比结果偏差,现将安徽省农业财政投入总量与农业发达地区比较。四川省是典型的农业强省,2017年财政农林水事务支出总额高达1023.13亿元,比安徽省高341.22亿元,与农业强省四川省比较,显然安徽省农业财政资金投入总量偏低。现阶段安徽省由农业大省向农业强省转变,从农业高速发展转为高质量发展,需要更充足的财政资金作为支撑,亦需要借鉴四川省以及其他农业发达地区更优的财政支农政策。第二,考虑到地理位置、自然条件差异对不同省份财政农业投入总量的制约,比较分析与安徽省地理位置相近且同为中部地区的省份,如湖南省、湖北省、河南省、江西省都是农业大省,其中湖南省、湖北省、河南省财政农业投入量均远远高于安徽省。通过与其他农业大省横向对比可以看出安徽省财政支农力度仍然不够,财政投入总量明显不足。

(二)财政农业支出结构不均衡财政农业支出包括农业企业和事业单位的基本建设支出、事业费、科技三项费用等,合理分配优化财政资金在各个项目中所占比例,可以提高财政资金的配置效率。安徽省财政农业支出在地区分配、项目支出方面存在失衡现象。宏观层面上,安徽省财政农业支出呈现出显著的地区差异,2017年安徽省各地市级农业财政支出总额相差较大,各地级市人均财政农林水事务支出也存在很大差异;微观层面上,财政农业支出项目结构不均衡现象极为突出:第一,农业科技支出比重不均衡。人力资本和科学技术是农业高质量发展的必要条件,近年来,安徽省农业科技投入不断增加,农业科技取得了一定进步。但安徽省科技研发投入强度只有1.97%,低于全国平均水平2.11%,这意味着安徽省目前还处于使用或改造技术阶段,整体农业科技研发投入力度不高,农业科技支出总量占财政总支出比重较低。第二,农村人力资本支出不均衡。人才是社会发展的最优资源,培养农村人才队伍,是发展农村经济,实现农业高质量发展的最优方式。2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出,实施乡村振兴战略,必须破解人才瓶颈制约,把人力资本开发放在首要位置。培养农村人力资本离不开教育,因此,安徽省政府应根据农业发展要求、立足长远,加大财政教育扶持力度,破解安徽省乡村振兴人才瓶颈制约。长期以来,安徽省人口受教育水平偏低,尤其是大量农村人口。农村财政人力资本支出的不均衡体现为教育支出的不均衡,尤其是城乡教育支出不均衡。农村教育和城镇教育投入比例关系严重失衡,在城乡教育资源上,总体表现为偏重城市教育,农村教育经费短缺,农村地区财政教育投入远低于城镇,这拉大了城乡教育差距,造成农村义务教育发展落后,非义务教育薄弱的主要原因。农村教育的不充分不均衡导致农村人力资本开发程度偏低,乡村振兴人才缺乏,大大限制了安徽省农业高质量发展。

(三)财政支农资金“碎片化”,监管机制不完善安徽省政府每年投入大量资金用于农业生产发展,如果能做到高效配置这部分财政资金,全面推进财政资金统筹和财政支农项目的整合,集中人力财力投入重点项目,避免资金使用“碎片化”,充分发挥财政资金的引导作用和杠杆作用,提高资金供给效率,使每一分钱都用到实处,将大大推动农业高质量发展。第一,管理“块状化”。从财政支农资金管理主体看,横向对比发现,对支农资金进行直接分配和管理的部门较多,不仅有财政部、农业部,还有涉农专项投资部门,其中又包括科技、教育、交通等,财政资金在整个发放使用管理过程中需要经过多个部门,资金管理出现“多龙治水”局面,管理部门多而杂,分配使用过程存在严重的分散与交叉现象,导致资金难以发挥整体效益。由于涉农资金管理部门多,若进行简单的算术平均,则每个部门平均可利用的资金规模很小,资金难以发挥整体效益,这也反映出安徽省涉农资金安排使用分散的现状,影响了涉农资金的使用效率。纵向比较得知,涉农资金的项目申报与发放需要经省、市、县各级政府层层核查审批,项目申报时间长,资金批复不及时,大大降低了办事效率。第二,财政农业职能分散化。当前,涉农资金由多个职能部门共同分配管理,各部门项目安排“小而多”、资金安排“广而散”,既不利于管理,又难以使支农资金形成合力,发挥整体效用,部分资金甚至被用于管理经费支出,导致了资金的浪费;还有部分项目由多部门共同管理,但部门间管理标准不统一,往往一个项目能多方面、多渠道获取资金,由于财政涉农资金和项目安排大部分由上级有关部门管理,各有关部门在资金分配上缺乏必要的协调沟通,于是产生了同一个项目向多个部门申报,多个部门批复同一个项目等不正常现象,造成了基层在资金分配和项目管理上的困难,也导致了财政资金的浪费。

四、安徽省财政支持农业高质量发展的政策取向

农业是国民经济的基础产业,其天然的弱质性和外部性决定了政府财政支持是农业发展的主体。完善财政支农政策,是保证农业高质量发展的必要条件。

(一)提高财政资金投入总量近年来,安徽省农业财政支出绝对规模不断扩大,但与同类型农业大省以及其他农业强省相比,财政支出绝对规模仍然偏低,相对规模不足。安徽省应借鉴其他农业发达地区的财政支农政策,进一步加大财政农业投入,发挥财政资金的引导作用,扩大农业资金来源,吸引社会资金投入农业发展,同时结合安徽省经济状况,建立长效稳定的财政投入机制,确保财政资金持续稳步增长,为农业高质量发展提供稳定的资金支持。

(二)优化财政资金配置结构第一,调整各地级市农业支出。对人均财政农林水事务支出低于全省平均水平的地级市要重点加大财政投入,同时安徽省政府应综合考虑地区产业差异,对农业主要发展地加大财政投入,提高财政农林水事务支出占财政支出的比重。第二,提高农业科技投入比重。科技创新是推进现代农业高质量发展的重要力量。加大财政资金的投入力度,鼓励技术创新,支持科研院所与高等院校共同研发农业关键性技术,对科技成果进行政策奖励,加快科技成果的转化与推广应用,不断提高农业科技水平,提升我省农业技术贡献率,促进农业现代化高质量发展。第三,增加农村财政教育支出。农业高质量发展需要人力资本作为支撑,教育是发展人力资本的首要条件。从长期来看,首先要注重乡村基础教育,安徽省各级财政要把振兴乡村教育放在首位,优先发展乡村教育事业,增加农村教育经费投入,确保所有农村适龄儿童接受义务教育;其次,采取政策奖励、税收优惠等方式,吸引社会人才参与到农业生产发展;同时加大农村职业高中教育投入,培养面向农业发展的专项人才,大力推进互联网与现代农业的深度融合,建设农业大数据应用平台,发展农村电商,构建现代农业经营体系,加快推进农业高质量发展。

(三)完善财政资金监管体系第一,优化财政支农管理模式。在加大财政资金投入,优化财政支出结构,推动农业高质量发展,实施乡村振兴的同时,要用好每一分钱,确保所有的财政资金用在最关键的环节上,保证财政资源高效配置,要防范可能出现的资金浪费现象。清理整合交叉重复的涉农资金专项,以乡村振兴战略发展规划引导资金投向,实行财政涉农资金“大专项+任务清单”管理模式,同步下达、同步考核。第二,健全财政支农职能。安徽省各级财政部门内部首先要形成协调统一的机制,一是加强部门间交流,合理统筹安排涉农资金,避免多部门安排、多单位分配管理涉农资金,将资金划分为涉农专项转移支付资金和基本建设投资两大类。二是完善涉农资金分配指标体系,创新绩效评价制度,建立以绩效评价结果为导向的资金分配机制,加大对经济落后、农产业重点发展地区的支持力度。三是建立科学合理的财政资金监管体制,规范资金使用环节,加强对重点领域和重点项目的监管,借助审计等相关力量检查监督,确保资金真正用到实处,提高财政资金的使用效率,推动农业科学有效的高质量发展,推进乡村振兴战略的实施。

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作者:刘艳婷 余红艳 单位:安徽财经大学财政与公共管理学院

农业高质量发展现状、约束及政策取向责任编辑:张雨    阅读:人次