食品与营养援助对我国的启发范文

民以食为天，获得食品是基本的人权。但是由于种种原因，各国总有一部分人群获取食品困难，即使在经济发达的美国也是如此。美国农业部经济研究局的调查数据显示：2007年美国约有11.1%的家庭曾在一年内遭遇过食品不安全（Foodinsecurity）①，其中4.1%处于非常低水平食品安全状态。而金融危机的到来使这一状况进一步恶化，2008年美国约有14.6%家庭（4918万人）食品不安全，其中5.7%家庭处于非常低食品安全状态[1]。由于低收入家庭食品不安全问题始终存在，所以需要政府系统地实施救助②。自20世纪30年代美国联邦政府对低收入家庭实施食品援助至今，美国已形成较完善的食品与营养援助政策体系。本文在分析美国食品与营养援助政策的基础上，结合中国国情，提出若干建议。

一、美国食品与营养援助政策概述美国的食品与营养援助政策诞生于20世纪30年代，主要完善于60~70年代，80年代以后趋于稳定。其政策的主要目标曾先后为缓解农产品过剩、减少饥饿与严重营养不良、促进低收入家庭的营养与健康。20世纪30年代初期，美国联邦政府开启了利用部分过剩农产品援助低收入家庭的尝试。1933年10月美国联邦救济署农产品采购处首次以财政资金购买过剩农产品，直接分配给失业者和贫困家庭[2]。1939年联邦政府改变了直接派送农产品的做法，开始实施食品券计划，符合条件的低收入家庭可以折价购买食品券。食品券分橙色和蓝色两种，橙色食品券可购买任何一种食品，而蓝色食品券只可购买政府认为供大于求的食品。该计划在美国参加第①按照2006年美国农业部新的定义，食品安全分为两类，即高水平食品安全（Highfoodsecurity）与临界状态食品安全（Marginalfoodsecurity）。所谓高水平食品安全是指没有食品获取的困难与限制；而临界状态食品安全是指对不能获得足够食品而产生焦虑，但食谱或者食物摄入量几乎没有发生变化。食品不安全也包括两类，它包括低水平的食品安全（Lowfoodsecurity）与非常低水平食品安全（Verylowfoodsecurity）。低水平食品安全指人们通过减少食品菜单，参加联邦食品援助项目或者从社区食品餐厅获取紧急食物等方式尽量避免改变饮食习惯或者降低食物摄取量的状态；非常低水平食品安全即饥饿状态的食品不安全（Foodinsecu-ritywithhunger），它是指由于缺钱或者获取食品的其他来源，处于食品不安全的家庭改变了饮食习惯，降低了食物摄入量。②食品不安全与贫困发生率高度相关。美国普查局（USCensusBureau）统计数据显示，自1970年以来美国生活在贫困指导线以下的人口比例大致维持在12%左右，贫困发生率在经济景气期间相对下降，而在经济不景气期间相对上升。二次世界大战后于1943年3月1日中止执行。从早期政策实践来看，食品援助具有较明显缓解农产品过剩的意图。20世纪60~70年代是多种食品与营养援助项目的主要出台期，如食品券项目，妇女、婴儿及儿童特别营养项目，学生早餐项目等先后恢复或新设，但政策主要目标已经转向消除饥饿与严重营养不良。美国联邦政府运用食品“向贫困开战”，消除某些地区与部分阶层依然存在的饥饿问题。在此期间重要的政策进展包括：1964年通过《食品券法案》，1969年成立农业部食品与营养局，1974年在全国范围内开展食品券项目，1975年妇女、婴儿及儿童特别补充营养项目与学生早餐项目的永久性立法以及1977年取消“现金购买食品券”等。进入20世纪80年代后，随着经济社会的发展以及联邦政府食品与营养援助政策体系的建立健全，严重的饥饿与营养不良在美国社会已经非常少见了，然而不健康的饮食习惯与生活方式损害了美国国民的健康。近年来，食品与营养援助的重点是关注低收入家庭的营养与健康，如在食品券项目中增加了营养教育内容，引导低收入家庭更好地选择食物与健康饮食；在儿童营养项目中减少了脂肪类食品的配给，增加了新鲜水果与蔬菜等。

二、主要项目种类与基本内容在美国，农业部食品与营养局是负责国内食品与营养援助的机构。在“每一个美国人都不应当遭受饥饿或者严重营养不良”的方针指引下，该部门援助规模不断扩大、政策手段日益丰富与健全。在食品与营养局成立之初的1970年，该部门支出金额仅为16亿美元，而到了2008年食品与营养支出金额达到607亿美元，40年间增加约37倍。当前，食品与营养局通过15个营养项目向低收入家庭提供食品、健康食谱与营养教育援助，其中项目支出金额处于前3位的是营养券项目，全国学校午餐项目，妇女、婴儿及儿童特别补充营养项目。2008年这3项支出金额为530亿美元，占食品与营养援助总支出金额的87%以上。见表1。

（一）营养券项目（Supple-mentalNutritionAssistancePro-gram）营养券项目前身为食品券（FoodStampProgram）项目，2008年农场法将其更名为补充营养援助项目，其项目目标是“通过提高低收入家庭的营养水平，保障全民健康与福祉”。食品券项目出台于20世纪60年代，但其最早的形式可以追溯到20世纪30年代食品券计划。在食品券项目实行初期，项目参加人须用现金购买食品券。由于用食品券购买食品的价值高于现金支付，其差额构成了项目参加者的获益（Benefits）。因此，食品券项目实际减少了项目参加人的食品支出金额。1979年以后联邦政府取消现金购买食品券的规定，变为项目参加人每月免费领取食品券，然后在指定的零售店购买食品。联邦政府规定：凡是总收入低于贫困指导线的130%，净收入低于贫困指导线100%以及银行账户不足2000美元的家庭都可以参加该项目。近年来，越来越多的科学研究表明，导致疾病与死亡的许多病因都与饮食习惯有关，例如肥胖、高血压、冠心病，中风、骨质疏松、贫血以及新生儿出生缺陷等。为了使低收入家庭“认识到仅有足够的食物是不够的，必须拥有选择食品、防止疾病与促进健康的知识和动机”，联邦政府在营养券项目中增加了参与者的营养教育内容，其核心包括4点：食谱质量、食品保障、食品安全与食品选购[3]。2008年营养券项目支出金额为375亿美元，平均101.53美元/人，平均每月的受益人口达到2840万，它构成了美国食品与营养援助政策体系的基石。

（二）全国学校午餐项目（theNationalSchoolLunchProgram）充足的营养对儿童成长至关重要。它不仅使儿童更健康，而且可能使儿童在学校的表现更优异，将来对社会的贡献可能更大，尤为重要的是向低收入家庭的儿童提供免费或者减价的食品可以打破贫困循环[4]。当前，全国学校午餐项目是所有儿童营养项目中参与人数最多、支出金额最大、存在时间最长、影响力最为深远的一项，其项目运作特点是：1.项目申请学生在校学习的任意时间内，儿童的父母或者监护人可以将申请提交给学校食品管理部（theSchoolFoodAuthori-ty），自我报告最近几个月家庭的总人口、总收入以及是否参加了其他联邦食品与营养援助项目等。该项目规定，凡是参加了贫困家庭暂时救助项目（TemporaryAidtoNeedyFamilies），营养券项目以及印第安保留区食品分配项目（FoodDistributionProgramonIndianReservations）的儿童自动符合该项目要求。2.项目收益目前几乎所有的公立或私立中小学校都参加了全国学校午餐项目。午餐以3种方式提供：免费午餐（Freelunch）、折价午餐（Reduced-pricelunch）、全价午餐（Paidlunch）。其中家庭收入在联邦政府贫困指导线130%以下或者参加贫困家庭暂时救助项目，营养券项目以及印第安保留区食品分配项目之一的儿童都可以享用免费午餐；家庭收入在贫困指导线130%~185%的儿童可以享用折价午餐；其他儿童则需付费。2008年的学校午餐中，50%是免费提供的，10%是折价销售的，40%是全价午餐。2008年参加该项目的学生为3090万/d，项目总支出金额为93亿美元，支出金额占食品与营养援助总支出金额的15.3%。

（三）妇女、婴儿及儿童特别补充营养项目（SpecialSupple-mentalNutritionProgramforWomen，InfantsandChildren）妇女、婴儿及儿童特别补充营养项目出台于1972年，1975年成为永久性项目。该项目的目标是：保护处于营养风险状态的低收入家庭妇女、婴儿以及儿童的营养与健康。在其成长与发展关键期提供补充性营养食品、营养教育以及医疗保健等产品与服务，防范未来的健康风险[5]。该项目运作特点是：1.项目申请该项目目标群体较小，参加该项目需满足：①营养风险。只有处于营养风险状态的人群才能参加该项目。②特殊人群。该项目仅包括怀孕期、母乳喂养期、产后非母乳喂养期的妇女，不满周岁婴儿以及1~4周岁的儿童。③收入水平。家庭收入在联邦政府贫困指导线185%以下，或者参加了营养券项目、医疗补助项目以及贫困人口暂时援助项目之一的家庭。2.项目收益项目参与者可以获得营养补助品、营养教育以及医疗保健服务等。从项目参与情况来看，婴儿与儿童成为项目的主要受益人。2008年参加该项目的1~4周岁儿童为432.7万人，婴儿为222.3万人，妇女为215.3人。2008年该项目支出金额为62亿美元，成为继营养券项目、全国学校午餐项目之后第三大食品与营养援助项目支出。

三、美国食品与营养援助政策绩效经过80年的发展，美国食品与营养援助政策项目从无到有、从小到大，如今已形成了较完善的保障低收入家庭营养与健康的安全网络。从政策绩效上来看，主要有以下4个方面。

（一）减轻了低收入家庭的食品支出压力，改善了低收入家庭营养与健康状况食品与营养援助项目以食品而不是以现金的方式援助低收入家庭，增加了食品的消费量。食品消费量的增加来自于两个方面：一是营养券减轻了低收入家庭的支出压力，增加了部分食品消费。二是相对于现金援助，营养券援助食品消费量大大增加。由于消费支出的替代作用，美国农业部专家估计，虽然1美元的营养券援助并不会必然导致1美元的食品支出增加，但是1美元的营养券援助大约可增加17~47美分的食品开支，远远高于现金援助的5~10美分的食品消费增加值。食品与营养项目在多大程度上改善了低收入家庭的营养与健康状况，目前仍没有明确的研究结论[6]。毕竟影响低收入家庭营养与健康状况的因素很多，不仅包括家庭收入、饮食习惯、文化、个体差异，甚至和被调查者当时的生理状况都有关，这给判断食品与营养援助项目的实际效果带来了困难。不过多数的研究表明，食品与营养援助确实部分改善了低收入家庭的营养与健康状况。例如，妇女、婴儿及儿童特别营养项目增加了儿童对铁、维生素B6、叶酸等营养元素的摄入量，减少了贫血的发生；相对于其他儿童，参加全国学校午餐项目的儿童明显增加了对核黄素、维生素B12、钙等元素的摄入量。

（二）降低了低收入家庭食品不安全状态严重的饥饿现象在美国已经很少见了，这应该说食品与营养援助政策在其中发挥了重要作用。但低收入家庭的食品不安全风险仍然是存在的，据美国农业部专家估计，平均每年美国约有2400万~2800万的人群曾在一年内遭遇过食品不安全。食品与营养援助政策是否降低了低收入家庭遭遇食品不安全的风险，美国哈佛大学乔治•博尔卡斯（GeorgeBor-jas）教授最近给出了肯定的答案。他以1996年福利法改革前后，部分州停止了对移居美国不足5年公民的食品与营养援助，而部分州仍继续实施援助说明了该问题。他发现接受公共援助的家庭每减少10%，将增加5%低收入家庭的食品不安全。

（三）缓解了低收入家庭的贫困家庭中有老、弱、病、残者，或者家庭成员没有工作或其他收入来源是绝大多数低收入家庭陷入贫困的主因。联邦政府通过食品与营养援助项目对低收入家庭进行转移支付，现实地增加了低收入家庭的收入，缓解了贫困。按照联邦政府2004年公布的贫困线标准，将接受食品券的低收入家庭总收入分为3组，即收入水平低于贫困线的50%、50%~100%之间的以及高于贫困线100%的。如果不包含营养券收益，它们的比例依次为40%、48%以及12%；而如果将营养券收益包括在内，将增加9%的低收入家庭其总收入超过贫困线100%水平；低于贫困线50%的低收入家庭将减少17%[7]。详表3所示。

（四）缓减了经济不稳定对低收入家庭造成的冲击如上所述，贫困可能是经济发展过程中始终存在的。因此，作为反经济周期的手段，政府的食品与营养援助项目在一定程度上可以缓减宏观经济的不稳定对低收入家庭造成冲击。以营养券项目为例，从该项目运行至今，营养券的参加人数同美国贫困人口、失业人口之间表现出明显的正向关系，即贫困人口、失业人口增加则参加营养券的人口也增加；而贫困人口、失业人口减少则参加营养券的人口也随之减少。营养券项目成为经济发展的减震器。

四、结论与启示当前食品与营养援助政策已经成为美国联邦政府消除饥饿、保障食品安全、普及营养知识的重要政策手段。美国食品与营养援助项目运行中，以下特点值得我们借鉴。

第一，食品与营养援助项目构筑了低收入家庭的营养安全网。在经济发展过程中，依然不可避免地会存在部分人群由于这样或那样的原因陷入贫困。对于贫困人群而言，首要的是吃饭问题。政府对低收入家庭的食品与营养援助在一定程度上相当于对全体社会成员买的保险，它应当是一种持续性的活动，应该有一定的覆盖面。美国的食品与营养援助政策覆盖面很广，一年内每4个美国公民中有1人至少参加1项营养援助项目[8]。然而从中国实际来看，目前对低收入家庭的援助还是小范围和低层次的，依中国贫困标准的贫困人数依然很巨大，如果依世界银行人均1天1美元的国际贫困标准的话，中国贫困人口为1.35亿人。因此，中国构筑以食品与营养援助项目为主的低收入家庭的营养安全网极其必要，并且任重道远。

第二，食品与营养援助项目具有相对明确的目标与受益群体。虽然整体而言，食品与营养援助项目主要是针对低收入家庭，但具体到每个项目都有特定的目标、标准与侧重点。相比而言，中国的有关政策需要进一步明晰目标、完善政策体系，提高政策效果。

第三，食品与营养援助项目带动了农产品消费。相比现金援助，营养券项目可显著地增加农产品的消费。显然，食品与营养援助项目具有社会救济、增加农产品消费进而促进农民增收双重政策功效。当前中国正处于复杂多变的国际经济形势中，如果中国针对低收入家庭系统地实施食品与营养援助项目，不仅可以减缓国际金融危机冲击，而且可以大大带动农产品的消费。这对于中国扩大内需的战略无疑具有现实意义。

第四，食品与营养援助项目注重克服项目参与人的“福利依赖”。美国食品与营养援助政策的一个重要趋势是尽量减少“福利依赖”。接受政府救济的人，必须有“工作”的要求，否则政府有权减少或终止福利。成人领取福利者一般需要每周工作30h，双亲家庭则需要每周工作35h。应该说，这一做法对增进公民责任、促进就业、自立发展，防止“养懒人”等方面发挥了重要作用。目前中国的社会救助还处于“福利给予”阶段，因此，在这方面还需要设计出减少和防范“福利依赖”的援助及扶贫制度。