农业保险市场失灵与制度供给范文

一、农业保险市场失灵

西方经济学家一般认为，市场失灵是指市场不能或难以有效率地配置经济资源。但S~elsBOwles(1991)认为，应该从更广泛的角度来认识和界定市场失灵。“市场不仅配置资源和分配收人，而且还形成我们的文化，促进或阻挠人文发展的想望方式，支持一个令人满意的权利机构。市场同样是政治的、文化的制度，其程度跟市场是经济的制度一样”。“我们对市场的评价以及由此引出的市场失灵的概念，必须加以扩大，包括市场对权利结构和人文发展进程这两方面的影响”。“所谓‘市场失灵’，其意是指，维护‘合乎需要的’活动或停止‘不合需要的’活动(活动包含消费和生产)的价格—市场制度大约理想化系统的失灵。”①农业保险，具有分散农业风险、稳定农民收人、为农业信贷提供“担保”、促进农业产业化、均衡收人再分配、为整个经济带来有益的乘数效应等功效，这些功效的发挥要么增加国民收入，要么促进国民收人的合理分配，无论从哪一个角度上来讲，都会提高社会的经济福利。因此，农业保险自然属于“合乎需要”的活动。但如果用商业化的价格—市场制度来维护农业保险经营，则往往以失败告终，出现市场失灵。HaZen(1992)把商业性保险公司持续发展的条件界定为(A+I)/P<1。其中，A为平均管理费用，I为平均赔款支出，P为平均保费收入。

该条件的含义为:保费收人必须大于赔款支出和管理费用之和，保险人才能盈利，否则就会亏损。Gul骊n(l994)认为，“没有一个国家能连续使(农业保险)保费收人足以弥补赔款支出和管理成本”。HaZell(1992)对巴西、哥斯达黎加、日本、墨西哥、菲律宾和美国的(A+[)/P比率进行计算，结果分别为4.57、2.80、2.印、3.65、5.74和2.42，说明这些国家的农业保险都不符合商业化经营的条件。我国农业保险的经营，同样也不符合商业化经营条件。1984一2(X)l年，我国农业保险的FP比率(即赔付率)，最高为136%，最低为麟%，平均为93.5%，如果再加上大约20%左右的管理费用，农业保险商业化经营的亏损很大①。因此，国内经营农险的两家保险公司逐渐缩减农险规模，减少亏损险种，甚至可能因改制而淡出农险市场，这使我国农业保险呈现出强烈的“供给不足”态势。同时，由于农险供给不足、农民收人有限和保险意识薄弱等因素的共同作用，农险需求也非常不足。2朋0年世界平均保险深度为7.84%，我国保险深度为1.8%，排在世界第61位，而农险的保险深度仅有0.01%;2(XX)年世界平均保险密度为385.4美元，我国只有巧.2美元，排在世界第73位，而农险的保险密度仅有2.35元!可见，我国农业保险已经陷人了“供给不足，需求有限”的市场失灵境地。

二、农业保险市场失灵的一般成因

研究表明，系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般成因。

(一)系统性风险

“系统性风险”最先出现于金融文献中，指不能通过资产组合而分散的市场风险。非系统性风险可以通过建立投资组合而分散。在保险中，系统性风险则是指影响所有保险参与者、使被保险人间的表现产生相关性的因素。在农业中，系统性风险主要表现为区域性同类气候，如大面积的干早、咫风、洪水等。Weaver和瓦m(2(X)1)根据金融方面的研究，用拆分的农作物产量表示系统性产量风险:了‘=产‘+风(了一产)+。:(l)其中，夕i是单个投保人的实际产量，片是单个投保人产量的平均值，表示人们可获得的无风险产量，夕是区域产量，拌是区域平均产量，夕和拌之间的差代表该地区的系统性风险，三是影响单个产量的非系统性风险，日‘是单个产量对系统性风险的敏感系数。方程(l)表示，单个产量间的非系统性风险可能是相互独立的，但系统性风险使单个产量间产生相关性。实际上，这种高度相关性使利用单个产量组合来降低风险变得无效，因而提高了保险公司承保这种非分散性风险的成本。MIlanda和Gla司祀r(19卯)利用统计模拟模型计算出美国最大10家农业保险人和一般保险人的赔款支出变异系数百分数，得出结论:一般保险人的加权平均变异系数百分数为8.6%，而农业保险人的则为84%，所以说，农业保险人所面临的系统性风险是一般保险人的10倍左右。农业系统性风险破坏了农业保险人在投保人之间、农作物之间或者地区间分散风险的能力，阻碍了保险基本职能(即通过单个风险的汇聚分散风险)的发挥。农业保险人对系统性风险，需要保持充分的储备金，用以弥补巨额损失，但这使保险的成本过高，可能使保险人难以承受而最终退出市场。

(二)信息不对称

信息不对称是指交易双方所掌握的信息在数量和质量上存在差异，即一方掌握的信息数量较多、质量较高，而另一方则恰好相反。信息不对称会导致两种行为反应—逆选择和道德危险。逆选择是指那些风险比一般人更大的投保人，发现保险报价比较具有吸引力，因而更倾向于购买保险，即投保人以低于精算费率的价格购买保险。简单讲，由于逆选择，愿意购买保险的人往往是最容易出险的人。如果信息是对称的，通过精算设计的保单对作为潜在投保人的全体异质人群都具有吸引力。因此，逆选择使投保人组合的风险比一般人群大，无法全部获得分散化组合带来的风险降低的好处。Q山脚n(1994)指出了三种农业逆选择的实例:(1)假定在产量分布中存在不对称，投保人则偏向于那些具有较高赔款预期的农民。(2)如果投保每年更新，投保人则偏向于有临时性损失预期的农民，如前~一年刚经历过较大的虫灾，或降雪量较大可能会影响出芽率等。(3)潜在投保人可能会利用熟悉土地肥力的优越性，投保那些产量风险较高的土地。Shaik和Ativ仪记(2(X)2)还测算出1997一2(XX)年美国棉花保险的逆选择成本的变动范围是32(X)万美元一3.59亿美元。道德危险是指由于保险可以降低风险，被保险人在投保后做出的使不利事件发生概率上升或保险公司赔偿金额增加的行为。Shaik和At、v仪沮(2(XX))的研究表明:农业保险的参与率提高，即保险费在总生产成本中的份额增加，会对农业设备、家畜和中间投人品(包括农药和化肥的使用)产生不太显著的负向影响。这种负向影响表示，农业保险增加，投保人会购买较少的投人品，说明存在道德危险。S而th和C仪妇win(1996)发现，在勘萨斯州生产小麦的农场中，已投保的农场对化肥和农药的投人比那些没有投保的农场每英亩少4.23美元。①道德危险和逆选择，使农业保险人面临高监督成本和高赔付损失的两难选择，无论如何，都会提高保险人的经营成本，破坏保险筹集资金的功能。如果因信息不对称而产生的成本过高，保险人就会减少农险产品的供应，或者根本不供应农险产品。

(三)双重正外部性

农业是一国的基础产业，农业稳定，受益者不只是农民，而是整个社会，农业歉收，受损的也不只是农民，而会波及全社会的每个成员。所以，农民购买农业保险、保险公司提供农业保险，保证农业生产顺利进行，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处，因而，农业保险是一种具有正外部性的准公共产品。冯文丽(2(X)3)认为，农业保险的正外部性体现在农民对农险“消费”(或需求)和保险公司对农险“生产”(或供给)两个方面，具有供给和需求双重的正外部性。

1.农业保险“消费”的正外部性与“需求不足”。

农业保险“消费”的正外部性，表现为农民购买农业保险的边际私人收益小于边际社会收益，而边际私人成本大于边际社会成本。私人成本收益和社会成本收益出现了差异，从而导致正外部性产生。HaZell(1981)认为:“由农业保险所导致的供给增加使消费者受益，同样也使生产者受益。如果需求是缺乏弹性的，农民的收人可能会实际下降，消费者将会获取全部收益。”②“农作物欠收对农民和消费者都产生不利影响。同理，如果由于农业保险导致农产品供给增加，消费者也将获益，而且会通过乘数效应对非农产业的收人和就业产生外溢效应”(HaZell，1991)。③可见，农民进行农险“消费”时，利益外溢使边际社会收益大于边际私人收益。

但如果政府对投保不进行补贴，而由农民承担全部保费，农民农险“消费”的边际私人成本就会大于边际社会成本。如图1所示，农民“消费”农险的边际私人收益为MrR，社会从农民“消费”中所得的边际社会收益为MsR，MSR大于助田R。农民“消费”农险的边际私人成本为MrC，边际社会成本为MS(:，M代:大于MSCo农民和社会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定农业保险的最佳均衡量Q:和场，结果是私人的最佳“消费量”Q，小于社会最佳规模Q0，农险“需求不足”的现象出现。另外，如果一国的农业收益率低，农民可支配收人少，农险需求不足可能会更加严重。如我国一些地区的农险费率高达9一10%，农民投保价值l《X旧元的农作物需要交保费100元，而一些贫困地区农民年收人不足15田元，到底会不会投保，无需赘言。

2.农业保险“生产”的正外部性与“供给有限”。

农业保险“生产”的正外部性，表现为农业保险人提供农险的私人边际成本大于社会边际成本，而私人边际收益小于社会边际收益。由于系统性风险、信息不对称以及展业、承保、定损、理赔的高难度，使农业保险的赔付率和经营成本较高，农业保险人亏损严重，私人边际收益极低。而代表社会利益的政府，用很小的代价就可获得农业保险带来的好处，社会边际收益为正。因而，农业保险人“生产”农险时，承担了部分本应由社会承担的成本，边际私人成本高于边际社会成本，但边际私人收益却小于边际社会收益，正外部性由此产生。同理，保险公司和‘险会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定农业保险的均衡量，结果是保险公司的最佳“生产量”小于社会最佳规模，造成农险“供给不足”。具体分析与图l中农民农险“消费”的情形类似，只是用保险公司的“生产”行为代替农民的“消费”行为而已。四、我国农业保险市场失灵的根本原因系统性风险、信息不对称和双重正外部性，是导致农业保险市场失灵的一般成因，在各国农业保险发展过程中都存在并且将来也存在，但通过合理的制度供给可在一定程度上得到解决。

笔者认为，我国农业保险市场失灵的根本原因恰在于缺乏制度供给。在农业保险比较发达、历史比较悠久的美国，也有过19世纪末20世纪初农业保险商业化经营失败、市场失灵的经历。但美国政府从1938年开始，就比较重视农业保险的制度供给，不断的制度变迁使美国农业保险在2D世纪80年代以后发展很快，形成了目前相对完善的“政策性保险，商业性经营”的制度模式，通过再保险计划、政府补贴和委托商业性公司经营等制度在一定程度上解决了农业保险中的系统性风险、信息不对称和正外部性问题。而在我国，有关农业保险的制度供给却几乎一片空白。《保险法》是一部有关商业性保险的法律，对政策性农业保险不适用，只在第155条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”《农业法》第46条规定:“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”但如何建立互助合作性保险组织，如何鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，并没有新的法律、法规进行明确规定。有关农业保险的优惠政策，除在《中华人民共和国营业税暂行条例规定》第6条规定免征营业税以外，目前也尚未出台任何其他规定。在这种严重不足的制度供给下，保险人完全按照商业性原则经营政策性农险，风险较大，费率较高，也缺乏法律依据，在有些地方甚至被当地政府作为“乱收费”而强行停止。同时，农户也因费率较高、险种较少、保险意识不强等原因对农险需求缺乏应有的动力。

三、治理我国农业保险市场失灵的制度供给

治理我国农业保险市场失灵的制度供给，应围绕市场失灵的一般成因这条主线，颁布专门的农业保险法，根据国情构建合理的农业保险经营体系，利用政府补贴、免税、再保险计划和风险基金等具体措施来进行。

(一)颁布专门的《农业保险法》政府应尽快颁布专门的《农业保险法》，为农业保险发展提供法律依据。首先，将一些关系国计民生、亏损较大的种植业和养殖业险种，确定为政策性险种，由政府对其提供保费补贴、业务费用补贴和免税支持;其余则为商业性险种，不享受任何优惠政策。其次，对经营政策性农业保险和再保险的机构及运行方式、保障范围、保障水平、政府作用、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下赔款的处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面以法律的形式进行规范，确立法律和政策依据，以便实际操作中有章可循。

(二)构建合理的农业保险经营体系‘如图2所示，我国未来的农业保险经营体系主要由农业风险管理局、农业风险管理基金、农业保险合作社和商业性保险公司组成。

1.保险合作社或商业性保险公司经营农险原保险。由省、市、县各级政府共同负责在乡一级建立农业保险合作社，规模较小的乡可以合并成立。创设资金由国家、地方政府、农民各出资一部分组成。保险合作社是非营利性机构，成员是农户、保险人和被保险人的统一体，经营盈余通过充减续期保费的方式返还给投保人。由保险合作社经营农险的原保险，非常适合我国农户规模小、居住分散、道德风险和逆选择程度较高的实际情况。成员间的共同利益关系形成了一种相互监督机制，可以避免投保人“联合一起吃保险”，有效防止道德风险和逆选择的发生。

另外，非营利性经营目标也可使费率中不含利润因素，因而费率较商业性保险公司的低，有利于吸引更多农户参加，在一定程度上可以降低逆选择程度。商业性保险公司可与农业风险管理局签订协议，经营政策性农险，也可根据各地实际情况自主经营商业性农险。这主要考虑到我国农业发展水平差距较大，以农业保险合作社的规模和资金实力，无法承保一些产业化程度较高、价值较大的保险标的。商业性保险公司和农业保险合作社在市场上可以相互竞争，也可以相互补充，具体关系视各地实际情况而定。农业保险合作社和商业性保险公司经营的政策性险种，应与其商业性险种严格分开，单独列帐，由农业风险管理局代表国家向投保人支付部分保费补贴，向保险人支付部分业务费用补贴，并享受国家的营业税和所得税减免，以纠正农业保险中存在的双重正外部性。

2.农业风险管理局和商业性保险公司经营农险再保险。首先，在中央和省一级设立农业风险管理局，接受政策性农险业务的再保险，以降低农险经营机构面临的系统性风险。农业风险管理局和目前美国联邦农业保险公司一样，只是一个管理机构，不经营农险的原保险，为商业性保险公司和保险合作社的政策性农险业务提供再保险，负责制定农业保险的法规和政策，在农业保险发展初期负责厘定费率，代表政府发放保费补贴和业务费用补贴，进行农业保险知识宣传等。

在农业风险管理局中设立农业风险管理基金(类似于美国的风险转移基金、发展基金和商业基金)，存放农业保险经营机构的再保险费和税收减免(农险经营机构当年的政策性税收减免应先上缴到农业风险管理基金，专户保管，一般不得动用，只有在大灾之年赔付率超过一定比例时，方可提用)，利用基金的闲置资金对巨灾损失严重的农险经营机构发放低息或无息贷款。其次，农业保险合作社也可以选择商业性保险公司分保，这在我国更具有现实意义。在我国农业保险经营中，如果能够充分利用商业性保险公司的机构网络，就不用在省、市、县另设保险合作社的上级机构来经营农险再保险，因而可以节省大量的机构设置费用。另外，我国还有一些商业性保险公司具有悠久的农业保险经营经验，技术和资金也实力相对雄厚，由其经营农业保险的再保险，学习成本较低，还可因共同利益关系向保险合作社提供一定的技术援助。当然，国家也应向商业性保险公司提供一定的业务费用补贴，以吸引其经营政策性农险的再保险。