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应对气候变化农业保险立法的问题

2021/12/06 阅读:

[摘要]我国应对气候变化的保险立法最早体现在农业领域。现行农业保险立法规范比较零散,不成体系,文章旨在通过借鉴域外立法经验,探索适合我国国情的立法模式,从而实现应对气候变化农业保险立法的体系化。可以通过对现行《农业保险条例》进行修改,增设应对气候变化农业保险法律制度的方法,完善我国农业保险立法。

[关键词]气候变化;农业保险;保险费率

随着全球气候变暖,气候极端事件也频繁发生,对人类生存造成巨大影响。[1]受气候变化影响较大的往往是种植业、畜牧业等产业,受害者无法承担巨大的损失,因而需要有帮助他们共同分担风险的方法,其中保险制度作为一种分散风险的手段,在许多国家得到了广泛适用。对于中国来说,农业保险立法的完善是应对气候变化造成影响的有效方式之一。

一、我国应对气候变化农业保险立法现状

我国现行立法对于应对气候变化农业保险制度没有单独进行规制,主要散件于不同的法律规定之中。例如,《农业法》第四十六条规定:“国家建立和完善农业保险制度,并且建立和完善政策性农业保险制度。”以法律的形式确定了农业保险制度。同样在《保险法》第一百八十四条中也有关于农业保险的规定。随后,2年出台了行政法规《农业保险条例》,其中第一条对于该条例制定的目的进行了明确规定,是为了保障农业保险制度的顺利运行。《农业保险条例》是关于农业保险的具体规定,对《农业法》以及《保险法》中的规定进行补充。5年《应对气候变化法(专家建议稿)》也对“保险措施”进行了规定:“国家鼓励农业、林业等行业的生产经营者参与保险,提高抵御极端气候和气候灾害的能力。”但该法一直尚未出台。我国关于应对气候变化灾害的保险不仅包含在传统农业保险中,近年来还创新了农业气候指数保险。[2]关于农业气候指数保险,国务院于4年颁布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,明确指出“探索天气指数保险等新兴产品和服务”;随后6年“中央一号”文件中也明确探索开展天气指数保险试点,确定了其地位。

二、我国应对气候变化农业保险立法存在的问题

1.法律规定零散粗略,未成体系

从上述立法现状中可以发现,我国现行法律虽然有对应对气候变化农业保险制度进行规定,但是比较零散和简略,未成体系,无法满足现实需要。首先,《农业法》中仅有一条关于农业保险制度的规定,对其只是原则性的规定,对于保险制度的内容、保险活动的开展等都没有具体规定,在实践中不具有操作性。其次,《农业保险条例》虽然是关于农业保险的行政法规,但仅对合同、经营规则等做了规定,立法框架安排简单,条款内容较为粗疏且存在空白。[3]再次,《保险法》的调整对象是商业保险,然而应对气候变化农业保险由于风险高可保性差,需要政府政策扶持,具有很强的政策性,在性质、损失计算方法、经营理念等方面均不同于商业性保险。因此,无法适用于政策性较强的应对气候变化农业保险。最后,《应对气候变化法(专家建议稿)》虽然有对其进行原则性规定,但是尚未出台,因此也未能适用。

2.法律规定的自愿投保方式不适用

我国《农业法》第四十六条明确规定,农业保险实行自愿原则,因此我国应对气候变化农业保险采取的是自愿投保方式。然而其投保主体多为农户,投保意识不足,保险参保率低下。根据调查数据显示,每年因为气候灾害导致的损失达上亿元,数额巨大。[4]如果农户没有参保,则需要自己承担损失,对于他们来说负担过重。同时为了避免农户负担过重而无法支撑生存,政府在巨灾发生后往往会提供补助,容易使农户形成依赖。在自愿投保模式下投保意识自然减弱,这又加剧了政府的财政负担,因此自愿投保方式不适合应对气候变化农业保险。

3.承保范围尚无法律明文规定

承保范围关系到应对气候变化农业保险在多大范围内承担风险,分为承保对象范围和承保风险范围,然而我国现行法律对于这一重要内容并没有规定。保险公司在对产品进行设计、理赔时,都把承保范围作为考虑的核心问题之一。承保范围的合理确定是保险制度其他内容制定的前提,因此应对气候变化农业保险承保范围是一项重要内容。然而立法对于承保范围的规定,仅在《农业保险条例》第二条解释农业保险的概念时进行简要介绍,无法指导实践。同时,保险承保范围的大小与保险人责任的大小相挂钩,并对保险费率确定有所影响,缺少承保范围的立法规定将会影响后续其他保险工作的顺利进行。

4.保险费率规定不明确,结构过于单一

关于保险费率的确定,《农业保险条例》第十九条规定:“保险机构应当公平、合理地拟订农业保险条款和保险费率。”本条属于原则性规定,对于“公平、合理”的理解尚存在较大空间,究竟应当根据哪些数据以及条件进行确定并不明确,可操作性不强。同时,在实践中,以湖南省为例,其保险费率结构为:水稻为5%、棉花率为8%、能繁母猪为6%、奶牛为5%等。[5]从中可以看出,湖南现行保险费率结构过于单一,只是单纯的根据作物和牲畜品种进行区分,没有根据标的可能面临的不同风险进行区别,使得费率结构单一不灵活,在面对不同气候灾害损失时,可能留下保险费率过低或者过高导致收支不平衡的隐患。

三、我国应对气候变化农业保险立法存在问题的原因

1.立法模式和理念存在偏差

我国现行应对气候变化农业保险法律规定零散粗略,未成体系,主要是由于立法模式①和立法理念存在偏差。在立法模式上,我国应对气候变化农业保险立法中大多是原则性的规定,是框架法模式,同时偏向于前瞻性立法,从现有的关于社会发展的设想进行预测。因此,这种立法方式重原则性和指导性,而具体的程序和制度却不能跟进。[6]对于农业保险,我国仅在政策层面确立了其地位,但至今没有出台《农业保险法》,也没有对农业气候指数保险进行规定,而是在《农业法》《保险法》中分散规定,因而也是分散立法模式。这样的立法模式虽然都对各自内容进行了规定,但是各独立立法之间没有衔接好,导致法律不成体系、不配套。例如,《保险法》第二条明确规定其调整对象是商业性保险,而《农业保险条例》又规定“本条例未规定的参照适用《保险法》”,这就表明即使是政策性农业保险也适用调整商业性保险的《保险法》,显然不符合常理。再者就基于气候指数的农作物保险而言,保险赔偿不是基于是否有损失,而是基于是否达到预定的天气指数,明显与《保险法》保险补偿性质不同,[7]因此无法适用《保险法》,但《农业保险条例》对此没有任何考虑。可见,二者没有衔接上,并且可能产生矛盾,自然也就未能形成体系。在立法理念上,我国传统立法理念认为制定的法律不能过于细致,需要宽泛一些。这是由于过去我国为了解决社会各类问题亟需填补立法空白,因此法律在制定上比较粗糙。改革开放之后,社会形势变得更加复杂多样,处于急剧变化之中,为了使得法律具有稳定性和一定的超前性,[8]能够将更多的内容包含进法律规定中,同时便于在法律没有明确规定又无法可依时进行法律的扩大解释,因而内容上大部分是原则性的规定。

2.没有认识到应对气候变化农业保险的特殊性

我国保险采用自愿投保方式正是因为没有认识到应对气候变化农业保险的特殊性。首先,相较于一般的财产保险,应对气候变化农业保险的承保对象是有生命力且一直处在变化的动植物,[]受自然再生产过程的约束,其农业风险随着气候风险的增加而增加。其次,由于气候覆盖农业发展的方方面面,气候风险对于农业造成的经济损失难以估量。然而农户投保意识不足,除了大规模种植以外,大多是散户种植,参保率低,在遭受损失时无法得到外部赔偿。因此应对气候变化农业保险的特殊性决定了自愿投保方式不适合其发展。

3.对立法先行的必要性认识不足

制度的实施需要法律的保障。我国现有法律中没有对承保范围进行规定,因此在实践中各个保险公司实施情况不同,良莠不齐。这也是由于对立法先行的必要性认识不足导致的,没有认识到法律对于制度实施的推动和保障作用。[]承保范围作为应对气候变化农业保险的重要内容,应当先对其进行法律规定,再指导实践。特别是随着环境污染的加重,极端天气越来越多,我国由于地理位置影响深受自然灾害的影响,更需要农业保险对农业生产进行保障。[11]而当前亟需解决的就是立法问题,需要以法律的形式及时明确各项规定,以便于实践工作的开展。

4.支撑立法的经验有限,忽视各类风险的差异性

我国一直以来对于许多法律条文的规定偏向原则性,过于笼统,这在应对气候变化农业保险保险费率的规定上也有所体现。由于对农业保险本身的认识还存在局限性,实践经验有限,但又亟需出台法律对其进行规制,因此制定法律时较为粗略。同时由于忽视各类风险的差异性,导致我国现行的保险费率结构单一。如果只以作物品种进行划分确定保险费率,则会导致保险公司与农户收支不平衡。因为各类气候灾害可能导致的风险以及带来的损失是不同的,单纯“一刀切”按照作物种类进行风险划分,不利于保险公司对于不同风险的管理和应对,也不利于应对气候变化农业保险的长远发展。

四、我国应对气候变化农业保险立法的完善

由于应对气候变化农业保险的特性,同时结合我国实际情况,我国应对气候变化农业保险立法可以采取中央先行补充立法模式。由于我国现行立法中已有《农业保险条例》,属于行政法规,不宜再采用单独立法模式与条例并行。因此,可以考虑将应对气候变化农业保险制度内容补充进条例中,进行具体的规定。

1.采取强制与自愿相结合的投保方式

我国可以选择强制与自愿相结合的投保方式。应对气候变化农业保险是为了减轻农户的负担以及降低风险而设立的,其主要是为了保护农户的个人利益。如果规定为自愿保险,不设有强制险,在我国现有的农户投保积极性较低、农业保险市场不活跃的背景下,难以督促其积极购买保险,无法达到促进农业发展的期望。[11]我国可以借鉴域外经验,对部分关系国计民生的大宗产品以及具有一定经营规模的农户实行强制性保险,其他则自愿。同时将保险的强制性和福利性相结合,规定农民只有参加政府农作物保险计划才能获得价格补贴等福利。对于关系到人们日常生活的农作物以及畜牧实行强制性保险,其他则实行自愿性保险。同时可以赋权给地方,对于生态环境脆弱且受洪水、干旱、台风等侵袭严重的农作物、畜牧及地区,必须强制投保;[12]对于环境不敏感地区且受气候变化影响较小的产业和地区,采取自愿投保的方式。对于生态环境脆弱以及易受气候灾害侵袭的农作物、畜牧的认定,应当出具相关标准,由地方根据标准进行制定和实施,做到因地制宜。

2.明确规定将主要农产品及气候灾害纳入承保范围

我国可以明确规定将主要农产品及气候灾害纳入承保范围,对于承保范围的内容及时更新。在农业气象指数保险方面,在承保对象上,我国也可以将水稻、小麦等产量大且受气候灾害影响严重的作物作为必须承保的对象。在承保风险上,根据历年来不同气候灾害对农作物等的损失面积及金额,以及现有的农业气候指数保险来看,我国现有的气候指数保险种类还较少,涵盖的气候灾害比较单一。可以借鉴域外经验,将暴雨、洪水、内涝旱灾等常见的气候灾害作为必须设置的农业气候指数保险,其他气候灾害根据不同地区地理位置和气候条件另行设定。鼓励保险公司尽可能多的将可能遇到的气候灾害纳入承保范围,对于这类险种保险公司可以给予福利政策,降低纳税金额或者提供财政支持,鼓励保险公司扩大承保范围。

3.保险费率采取差别费率制

保险费率是保险制度的重要组成部分,对于保险费率的确定需要考察多方面因素。我国易受自然灾害影响,在气候变化影响下遭受灾害的风险系数更是增加。因此,我国应对气候变化农业保险可以实行差别费率制。政府应当从总体上衡量全国范围内主要气候变化风险的大小,依据各地区风险差别、农作物抗灾害能力的差别,分区域分级别制定全国气候变化农业保险费率标准。[3]保险费率的确定由纯费率、附加费率、成本利润率三部分组成。[]其中纯费率就是根据多年灾害平均损失率来确定,附加费率是保险公司因管理业务而支出的费用率,成本利润率可以根据社会平均利润率指标。[14]在制定保险费率过程中坚持政府主导,费率调整必须由农业部门进行,其他主体无权私自进行调整,同时按照法律的要求举行听证会,听取意见。

4.按照保险费率比例分档补贴

应对气候变化农业保险的补贴是关系到农民权益的重要内容,可以按照保险费率比例分档补贴。我国可以依据各地农业生产的自然条件、规模化程度和农户的收入水平实施差别化的补贴政策。保险费率越高,则补贴越多,按比例分档补贴。[15]不仅要对农户进行补贴,也要对保险公司进行费用补贴,因为应对气候变化农业保险作为高风险、高赔付率的险种,保险公司承保的风险极大。在立法中也应规定政府对保险组织进行费用补贴,按照保险公司的承保范围以及赔付额按比例进行补贴。同时应当在《农业保险条例》中明确应对气候变化农业保险财政补贴的主体、标的以及风险范围。

作者:卓东燕 单位:福州大学法学院

应对气候变化农业保险立法的问题

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