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论政策性农业保险可持续发展

2019/06/26 阅读:

【摘要】农业是国民经济的基础,农业保险的发展对管理农业风险、建立现代农业制度以及深化农村金融改革至关重要。笔者通过梳理广西农业保险发展过程,概括了农业保险在广西发展现状、特点,并在分析了制约广西农业保险发展障碍的基础上,提出坚持政策性农业保险发展方向、拓展农业保险品种、建立巨灾损失分散和完善损失补偿机制等建议。

【关键词】政策性农业保险;保费补贴;巨灾损失分摊

一、引言

农业是国民经济的基础,巩固和增强农业的基础性地位一直是国家方针、政策的重要内容。现代化农业体系和农村金融制度的建立和完善,必然要求农业风险管理有新的发展,农业保险在促进农业发展、提高农业抗风性能力方面发挥不可替代的作用,因此,农业保险制度的建立、推广和完善,意义重大。广西地处西南边陲,地形以丘陵山地为主,是一个自然灾害频发的地区,每年都会受到台风、暴雨、冰冻等自然灾害的侵袭,严重影响了农业的可持续发展。农业保险作为一种损失补偿机制,虽然不能消除风险,却可以在出现不可避免的风险时最大限度地降低损失,以保护农户和其他农业经营者的利益。近几年来,广西保险业深入探索农业保险实现的多种途径,相继推出了甘蔗种植火灾保险、母猪保险等农业保险品种,取得了良好的效果。根据广西保监局的统计数据,2014年广西农业保险实现保费收入约5亿元,其中4.5亿元为政策性农业保险保费收入,同比增长89%。农业保险赔付方面,全年共支付赔款3.87亿元,30多万户农户遭受的风险损失得到了补偿,充分体现了农业保险的风险补偿功能。

二、广西政策性农业保险发展概况

(一)广西政策性农业保险的实施在总结农业保险发展的经验和教训基础上,2004年国务院在《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中正式提出要建立我国的政策性农业保险制度,选择部分产品和地区开始了政策性农业保险试点工作,农业保险朝着新的方向发展。2006年9月,广西结合区情在柳江县按照“政府主导、财政支持、公司经营、农民自愿”原则,从甘蔗火灾保险着手开始政策性农业保险试点工作,拉开了广西政策性农业保险的序幕。试点初期保险费用分担采取政府财政补贴60%,农户自愿承担40%划分,其中财政补贴采取区、市、县三级财政分别承担保费的40%、10%、10%,即使农户不缴纳40%的保险费用,在保险标的物遭受损失时也能得到60%的赔付。根据财政补贴保费资金来源划分,广西政策性农业保险险种可以划分为中央财政资金保费补贴险种和具有广西地方特色试点险种两个大类。1.中央财政资金保费补贴险种中央财政保费补贴险种惠及面广,对保障农业经营者生产生活和提高农民收入水平具有重要意义,主要包括种植业保险、养殖业保险和森林保险等品种。根据2013年《广西区人民政府关于加快发展政策性农业保险进一步促进农业持续稳定发展的若干意见》等文件法规,广西目前开办的中央财政保费补贴险种有糖料蔗、水稻等种植业保险,奶牛、育肥猪、能繁母猪等养殖业保险以及商品林、公益林等森林保险。保险范围包括自然灾害、重大病害、意外事故等灾害造成的投保标的物死亡或遭受的损失,具体见表1。数据来源:根据《广西壮族自治区人民政府关于加快发展政策性农业保险进一步促进农业持续稳定发展的若干意见》整理得到2.广西地方特色试点险种广西政策性农业保险经过几年探索实践,逐步扩大了试点的范围和保险品种,研究并推出了符合广西地方产业政策、财力状况等实际情况的保险品种,鼓励区内各地自主探索发展中央财政保费补贴险种以外的其他保险品种。在总结中央财政保费补贴险种试点工作经验教训的基础上,广西陆续推出了葡萄、芒果、香蕉、烟叶、养鸡等多个具有广西地方特色的种养殖保险险种。2014年广西出台了《关于加大财政支持力度,促进沿边金融综合改革试验区建设意见的通知》,明确包括南宁、北海、防城港、钦州、百色、崇左在内的沿边金融综合改革试验区内,对具有地方特色的农产品保险品种财政给予40-60%的保费补贴。另外,从2011年起,自治区财政每年都安排1亿元专项资金,对全区1000多万户农村住房保险保费提供专项补贴。

(二)广西政策性农业保险发展现状自2006年广西政策性农业保险试点以来,农业保险保费收入节节攀升,从2005年的347万元增加到2014年的49700万元,相比试点以前增加了143倍,其发展状况可划分三个阶段:第一阶段为2006-2008年,这一时期保费收费、赔付支出、承保金额每年都保持大幅、高速增长态势,在推动农业保险发展方面取得了明显的成效。第二阶段为2009-2011年,这一时期由于试点范围、品种扩大带来的财政保费补贴投入加大,在地方财政收入没有明显增加的情况下对各级地方财政构成不小压力,一些地区难以承受高额补贴,出现了农业保险尚未发展起来就开始萎缩的现象。这几年中保费收入增长率开始放缓,甚至出现负增长,保费收入等绝对数指标也大幅下降,赔付率仍居高不下。第三阶段为2012至今,经过一年的恢复性发展,保费收入、赔付支出开始恢复到2009年的水平,2013年和2014年在广西区政府的大力支持和推动下,农业保险主要指标开始以较高速度增长,详见表2、表3。数据来源:根据广西保监局网站、2007-2013年《广西保险业年报》整理得到数据来源:根据广西保监局网站、2005-2014年《广西保险业年报》及和讯网http://insurance.hexun.com/2015-02-25/173514077.html报道整理得到2008至2012年,广西自治区财政(含地方财政)共投入资金约1.4亿元用于农业保险补贴,带动相应中央财政补贴约2亿元。2013年广西政策性农业保险实现了阶段性发展,保费收入首次超过2亿元,达2.32亿元,增长率达145%。全年受理承保水稻、甘蔗等农作物约335万亩,能繁母猪、育肥猪约165万头,森林约2718万亩,惠及全区4万多农户。从2014年起,广西按照“低成本、低保障、广覆盖”的基本原则,在全区范围内全面性推进政策性农业保险工作,力争通过3年左右时间达到并超过全国平均水平,初步建立起具有广西特色的政策性农业保险制度体系。2014年广西农业保险保费收入约5亿元,其中约4.5亿元为政策性农业保险保费收入,同比增长90%,共赔付支出3.9亿元,30多万户农业经营者获得补偿,对及时恢复农业生产生活提供了有力支撑。从图一可以看出,在实施政策性农业保险试点工作以来,仅从保费收入、赔付支出等指标来看,广西农业保险取得了长足的发展。然而从全国范围来看,广西农业保险与其他省区相比还处于较低的水平,且每年由于台风、暴雨、泥石流等灾害导致较高的赔付率依旧是制约农业保险发展的重要因素。

三、广西政策性农业保险发展制约因素剖析

经过多年的发展,广西政策性农业保险取得了一定成效,但由于受农业发展区位因素和历史原因影响,仍面临政策性支持不到位、农业保险供求不足、巨灾损失机制尚未建立等问题,影响了其可持续发展。

(一)政策性农业保险尚未成为共识,存在商业化运作思想在广西农业保险发展的历史过程中,出现过农业保险发展缓慢甚至倒退的现象,例如完全市场化发展的第二阶段和开展政策性农业保险试点的第二阶段,其根本问题在于将具有一定政策性的准公共产品完全交由市场化运作的商业保险机构来提供,导致经济效益不高而具有正外部性社会效益高的农业保险难以发展起来。开展政策性农业保险试点以前,2005年广西保费收入仅为347万元,经过几年的发展农业保险保费收入增加到2014年的49700万元,相比试点以前增加了143倍。其原因就在于农业保险作为一种准公益性产品,通过纯市场化的模式运作收效甚微也是必然。农业保险所对应的高赔付率使得通过纯商业化提供此类的产品的经营者难以满足利润最大化的目标,在经济利益和考核指标双重压力下,很多商业保险机构基本不再办理农业保险业务。因此,1994年到2004年的这十年间,广西的农业保险没有得到实质性发展。另外,政策性支持的缺失也是一个的重要的因素,准公益性产品的提供者需要得到一定政策上支持或者实际的财政补贴,这样才能覆盖准公益产品的成本并获得微利。广西政策性农业保险试点开展以来也出现过一段时期的发展缓慢和倒退,其原因就是政府减少了对农业保险的政策性支持,表现在对于农业保险财政补贴减少,所以在促进广西农业保险发展的过程中政府政策上和资金上的支持必然要贯穿始终。

(二)供给主体有限、有效需求不足一方面农业保险由于经营成本高、赔付率高等先天因素,保险经营者从利益最大化角度出发没有足够的动力提供农业保险产品,导致广西农业保险供给十分单一。从农业保险经营者角度看,2006年以前广西只有人保财险广西分公司在经营农业保险业务。2008年广西区内的25家省级保险分公司中也只有两家开办有农业保险业务。2011年也仅有人保财险、太平洋财险、大地财险和阳光财险四家保险公司开办农业保险业务,这四家保险公司中人保财险占据了绝大多数份额。从政策性农业保险保费补贴资金来源看,目前补贴资金基本来自中央和地方政府财政资金,从建立社会主义市场经济体制出发应该实现保险补贴资金来源的多元化,才能保证农业保险持续健康向前发展。另一方面广西农业经营者参保积极性不高,农业保险有效需求不足。农业在广西社会经济生活中占有重要地位,多数地区农业是当地的支柱性产业之一,农业经营者众多,农业成为收入的主要来源。由于农业生产者整体收入水平不高,保费支出有限,加上小农思想的制约,农户发生损失时政府往往就施行救济,导致农户不愿意通过支付保费参加农业保险。即使目前政府补贴保费比例达到80%还是存在一部分农户不愿意参保的现象,农业保险潜在需求难以转化成有效需求。

(三)尚未建立起农业保险巨灾损失分摊机制广西作为一个农业大省,每年由于自然灾害造成的损失往往具有波及面广、损失巨大等特点,单纯依靠政府、保险经营机构或者农业生产者任何一方都难以应对如此损失。从以往的情况来看,由巨灾导致的损失一般通过地方政府民政部门等单位进行紧急救济。灾害后的救济作为一种传统的损失补偿具有一定负面性,一方面巨大的救济支出对地方财政构成很大的压力,每年需安排大量资金用于灾后重建工作。另一方面,救济作为一种社会管理职能,不利于培养农业经营者的风险防范意识,不懂得通过农业保险的形式获取风险损失补偿,从长远来看不利于建立现代农业可持续发展的长效机制。而对于保险经营者来说,巨灾带来的风险大大超出了单一保险公司的风险承受范围,导致保险经营者不愿意承担该类业务,急需建立一个适当的风险分摊机制,使政府、保险经营者和农业生产者,甚至与农业经营相关的上下游企业都可以参与其中,分摊损失。

(四)政策性农业保险损失赔偿机制有待完善目前政策性农业保险试点中财政补贴保险费的险种,中央和区各级财政补贴80%保费,农业经营者自愿承担20%。而对于没有通过缴纳保费参加农业保险的农户来说,在损失发生时,即使没有参保也会得到损失80%的赔付。受农业保险宣传力度和小农意识制约等局限性,农业经营者特别是传统农户的保险意识不强,通过农业保险方式转移风险并在损失发生时获得补偿的观念尚未建立起来。在收入没有明显提高的情况下,农户中还存在一部分不愿意支付保险费购买保险的人群。在某种程度上,目前执行的赔付机制更加促进了这一思想的形成和巩固,因此,需要完善现行的政策性农业保险赔付机制。

四、促进广西农业保险可持续发展的对策

前已述及,广西在推进政策性农业保险发展过程中还存在农业保险供求不足、巨灾损失分摊机制不健全等障碍,结合广西农业保险发展历程、现状和特点,提出以下对策促进其可持续发展。

(一)扩大农业保险保费补贴品种范围,增加符合广西实际的特色农业保险险种目前,中央财政对广西进行保费补贴的险种有水稻、甘蔗、能繁母猪、育肥猪、森林等险种,相对于广西丰富多样的农业发展状况,保险品种明显不足。广西农产品多种多样,很多具有浓郁的地方特色,某些特色农产品往往构成当地农业经营者的主要收入来源,一旦遭受损失将对农民群众增收致富产生不利影响。因此,需要在中央财政补贴的几个常规险种基础上,根据各地实际情况探索研究推出新的农业保险品种,逐步将芒果、香蕉、龙眼、荔枝等广西本土特色农产品纳入到区财政补贴的范畴,并积极向中央申请财政补助,争取纳入中央财政补贴范畴。在扩大政策性农业保险补贴险种范围时,也要加大宣传力度,特别是要通过当地参保受益的典型性案例在各区县进行广泛宣传,使农业保险的观念深入人心。

(二)坚持政策性农业保险的发展方向,坚定不移的推进该项工作农业保险准公益性产品的经济属性,决定了政策性农业保险的发展方向。2005年以前的广西商业性农业保险发展过程表明,通过纯商业化运作具有正外部性的准公共产品农业保险,其结果必然是不理想的。保险机构从利益最大化出发,必然会选择低风险高回报或者高风险高回报的产品作为经营方向,而农业保险具有高风险低收益的特点,居高不下的赔付率已经让保险经营者避之不及,不断萎缩的农业保险规模也恰恰证明了以商业保险的模式运作农业保险是不成功的。相比而言,开展政策性农业保险试点工作以来,广西农业保险发展取得了明显的成效,这也说明了农业保险正的外部性释放需要政府的介入,并提供一定的补贴作为补充。前面提到,2009年至2011这几年广西农业保险发展缓慢甚是倒退,其根源在于各级财政补贴资金的剧减,出现农业保险补贴范围和额度缩小的现象。所以,要实现广西农业保险的持续良好发展,必须要提高财政补贴的力度和保险险种的范围,并争取纳入中央财政的补贴范畴。

(三)探索建立合理高效的巨灾损失分摊机制广西是一个农业灾害频发地区,每年都会发生暴雨、干旱、台风等自然灾害,这种灾害造成的损失严重、波及面广,单个保险经营机构难以应对如此巨大的损失赔偿。所以,探索建立起合理高效巨灾损失分摊机制对于广西农业保险持续健康发展具有长足性作用。结合我国国情和广西区情,在时机成熟时尝试设立一项农业保险专项基金,由区政府统筹地方各级政府,区财政协调各级财政,建立由政府、保险经营者、再保险机构、农业经营者、农业龙头企业甚至上下游企业广泛参与的特别基金。该基金建立初期运行资金由政府出资大部分,待基金正常运作后逐步由保险机构和农业经营者自行缴纳,以保证该项基金的良性发展。通过每年从农业保险保费收入中提取一定比例纳入专项基金,逐步积累,待出现巨大自然灾害时则可以从该基金提取资金用于损失补偿。一方面,可以缓解各级财政的救济支出,减轻各级政府负担;另一方面,也有利于提高农户的风险意识,并通过市场化行为获得相应补偿,实现农业保险的良性循环发展。

(四)建立科学合理的赔偿机制是政策性农业保险持续发展的关键现行农业保险赔偿机制虽然在促进农业保险发展初期发挥了重要推动作用,该赔付机制不可忽视的一个重要缺陷是对没有参保的农业经营者也进行80%的赔付,这本质上还是属于一种救济行为。要建立起有利于农业保险可持续发展的经营机制,必须加大宣传力度正确引导广大农业经营者转变思想,通过参与农业保险的形式获得相应补偿。如果对于不参与的农户不予补偿,则财政补偿的80%赔付额将构成其不参保的机会成本,而且是不小的一部分隐形损失,从反方向激励农业经营者广泛参与农业保险。另外,对于保险中存在的道德风险和逆向选择问题,可以通过非全额参保方式加以约束,承保金额为80%-90%,其余由农业经营者自行承担,则在一定程度上减少道德风险出现的几率。除以上几种措施,近几年来,在保监会、银监会等部门的通力合作下,探索建立银保互动机制,已经在山西、安徽、陕西等省区开展试点并取得了初步成效,在推动农业保险发展的同时也解决了农村融资难问题,促进了农村金融的改革和发展,具有很强的借鉴意义。此外,为保证广西农业保险持续健康发展还需要政府组织保监局、财政、农业、林业、水产等部门通力合作,协调各部门在发展农业保险过程中遇到的问题,出台完善相关的政策法律法规,为广西农业保险的不断发展创造一个良好的环境。

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作者:韦明升 单位:广西经济管理干部学院

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