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发达国家政策性农业保险的经验

2016/01/14 阅读:

摘要:

农业经营的风险性是产生农业保险业的根本原因,农业保险的商业性可能使市场失灵,催生了政策性农业保险的兴起。借鉴发达国家政策性农业保险经验,健全农业保险法律体系,加大政府财政投入力度,建立农业巨灾风险分散转移制度和再保险机制,创新发展模式是促进我国政策性农业保险健康发展的必要保证。

关键词:

市场失灵;风险分散;再保险

一、概念的界定及特性

政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的,是国家实施的一种扶持性制度安排,以保障基本农畜产品供给和促进农民增收,稳定农村经济社会发展。它是农业保险的一部分,是农业保险的一种特殊形态。它既有农业保险的地域性、高风险性、季节性、周期性、分散性、互助性、法律性和科学性等一般特征,同时又有自己的特性。首先它是一种“准公共产品”。国外100多年的农业保险发展历史证明,农业保险成本高,综合收益低,仅仅依靠商业性农业保险机构的商业化运作最终有可能导致市场失灵,只有依靠政策性的力量才能从根本上化解农业风险。因为在政府财政补贴和税收优惠等福利性的条件下,商业性保险公司才会愿意投入和经营,农民才会积极参保。政策性农业保险具有很强的社会公益性。其次它是政府保护“三农”的政策工具。政策性农业保险是政府利用农业保险的名义,通过行政、法律和经济等手段行使了国家对“三农”的间接保护,具有较强的社会保障功能。它分散农业风险,促进农业防灾减灾,增强农业综合生产能力,保证了保险机构的正常盈利,同时也使农村社会稳定,经济发展,农民收入增加。它作为WTO规则的“绿箱”政策,不会像其他行业的政策性补贴那样容易引起贸易纠纷和反倾销,所以一直以来深受其各成员国的高度重视和欢迎。第三它是国民收入在农业生产领域的再分配。政策性农业保险实质上是国家对农业的一种补偿性的净投入,为“三农”发展提供了风险保障,一旦某个区域发生农业灾害,保费将会在属地非属地及受灾者非受灾者之间进行再分配,在一定程度上体现了国民收入在农业生产领域的再分配。农业是周期长、投入大和抗灾能力差的弱质产业,是高风险行业。我国是一个自然灾害多发频发国家,平均每年大约有6亿多亩作物和2亿人口受灾,直接经济损失达到几百亿元。由于目前我国处于“中等收入”国家向“高收入”国家的过度时期,传统的农业保护政策面临的内外压力越来越大,“三农”问题长期不能得到根本解决,所以要大力发展我国政策性农业保险,使农民的经营收入通过保险手段得到合理补偿,维持农民增收和农业增长,保持农村长期稳定。美法日等发达国家实行政策性农业保险的时间比较早,积累了丰富的经验,值得我们学习和探索。

二、发达国家政策性农业保险的特点

(一)美国美国实行政策性农业保险比较早,形成了一套较为完善的农业保险体系。其特点如下:1、政府主导美国实行的是政府主导型农业保险模式,具有明显的政策性特征。1938年美国联邦政府出台《农业调整法》并成立联邦农作物保险公司,直接开展业务,其各项费用都由政府承担。1980年代至1990年代后期,国会先后通过了《联邦农作物保险法》、《联邦农作物保险改革法令》和《农业风险保障法》,明确规定了农作物保险的性质、方式、目的、机构和保险免征赋税等政策,逐步增加了保费补贴,鼓励了农户积极参保,为联邦农作物保险业务的开展提供了法律依据。1996年联邦农作物保险公司开始逐步退出农作物保险的业务经营,商业保险机构和人员开始直接经营农保业务,这样既减少了联邦农作物保险公司的运作成本和工作量,同时也分担了风险,到2004年参与率达到了80%。美国农业保险的发展大致经历了联邦农作物保险公司的“单轨制”经营、联邦农作物保险公司和商业性保险公司共同经营的“双轨制”和商业性保险公司单独经营的“单轨制”等模式。但是联邦农作物保险公司代表着联邦政府始终没有脱离市场,一直行使着规则制定和监督职能,并为商业保险公司提供再保险,在政府与保险公司之间建立了“利益共享、损失分担”的机制。2、鼓励和吸引商业性保险公司参与农业保险1980年代以后联邦政府为了降低联邦农作物保险公司的运作成本和提高农业保险参与率,制定优惠政策,通过联邦农作物保险公司鼓励和吸引商业保险机构和人员参与农作物保险业务,并对商业保险公司保费及运营进行补贴。1994年国会制定《农作物保险改革法》,规定由联邦农作物保险公司与商业保险公司共同为农业经营者提供巨灾风险保险,同时商业保险公司提供高于基本保险水平的额外风险保险,农业经营者仅支付小额的管理费用。商业性保险结构和人员的介入,使农业保险得到了更大发展,保险范围逐步扩大,农民参保率得到极大提高。从1995年开始,为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31%的补贴,对其资本运营实行赋税全免政策,最大限度地扩展农业保险的范围,并通过再保险机制,有力促进了政策性农业保险的迅速发展。对农民实行自愿投保政策,并给予其农产品价格支持及贷款优惠政策,参保农民只需缴纳纯保费的一部分,其余部分由联邦农作物保险公司进行补贴,以调动农民参保积极性。另外政府还鼓励成立非盈利性的农业保险服务性组织——农作物保险协会,进行政策情况信息的沟通和提供服务。该组织为政府和立法机构进行下情上达,并为农民提供农作物保险的法律援助和政策指导。

(二)法国法国农业保险业不仅起步早(1840年成立第一家地区性相互农业保险公司)而且非常完善和发达。法国政策性农业保险是以政府资助和各级保险公司互助经营为特征的民办公助模式来开展的,其主要特点是:1、拥有比较健全的农业保险体系法国农业发展历经磨难,农民为了保障切身利益,在上世纪前叶相继成立了几万家互保机构,农业保险业迅速发展。法国政府为了农业保险业的有序发展,对互保组织进行了较大规模的整合,成立了中央互助保险机构,其它众多农业保险机构,在政府的扶持下迅速发展起来,并依据自身特点纷纷推出了相应的保险服务。法国政府为了扶持农业保险业于1966年在大区范围内创立了各级再保险机构,并于1984年建立农业灾害基金,对互保组织不能承担的风险损失负责。目前法国的农业保险机构由农业相互保险集团和各级互助保险公司组成。互助保险公司分为高中低三个层次来经营政策性农业保险。中央保险公司负责省级农业保险公司的政策制定和再保险,省级保险公司为基层农业保险社提供再保险,基层农业保险社对乡镇提供直接保险业务。这种健全的保险体系在更大范围分散了农业风险,提高了减灾止损的赔付能力,为法国政策性农业保险提供了巨大的推动力。2、实行低费率高补贴政策法国政府制定《农业保险法》,以法律的形式保障和实施对所有农业保险部门的资本运作免征一切税费的政策,并实行高补贴政策。政府对农业保险机构直接进行政策性财政补贴,以保障农业保险机构的正常运转,补贴额可以达到保费总额的20%—50%。由农业保险机构保障各级互助保险公司的正常运行和再保险业务的开展。政府设立国家农业灾害保证基金,对各级互助保险公司给予一定的财政补贴,对农业生产中的不可保风险进行补偿,包括农作物收成和牲畜养殖损失。这样政府就赋予了各级互助保险公司兼具融资、救济和福利等社会功能。另外政府还对农民所分摊的保费的剩余部分(50%—80%)进行支付。也就是说农民只需交20%—50%的保费,就可以从政府那里得到(50%—80%)的高额保费补贴。政策性的高补贴为农业保险的发展提供了有力保障。3、建立风险分散机制1982年7月13日法国国家再保险公司成立,对保险机构提供再保险支持,对自然灾害造成的其他不可保风险进行补偿。政府建立农业保险专项风险基金,以备巨灾之用。政府鼓励和支持成立民间农业保险合作基金组织,可以对政府农业再保险机构和其它非官方的保险组织进行再保险,从而获得补贴,使农民兼具了保险人和被保险人的身份,以求达到互助互济的目的。这种分散风险机制能够将政府、保险公司和农民的利益有机地结合起来,相互协调发展,将社会效益和经济效益融为了一体。

(三)日本1920年代末日本开始建立现代农业保险制度,实行政府支持的合作互助模式。其主要特点如下:1、立法先行立法先行是日本政策性农业保险成功推行的重要前提。1929年日本政府出台《家畜保险法》,将部分家畜列入保险对象;1938年发布《农业保险法》,针对一些农作物实施保险;1947年开始实施《农业灾害补偿法》,扩大了农作物和畜禽保险相关险种及范围,并将补贴比例从保险费的15%提高到50%。目前日本实行强制保险和自愿保险相结合的农业保险策略。这些法律制度为实施政策性农业保险奠定了基础,使政策性农业保险有法可依。2、政府财政大力投资日本政府主要是对投保人、经营者和再保险组织进行财政补贴。无论是自愿保险还是强制保险,都享受政府补贴,费率越高,补贴率越高。例如日本政府补贴农民水稻保费的50%—60%,补贴麦类保费的50%—70%,若遇特大灾害,政府将承担80%—100%的保险赔款。另外日本政府承担互助组合联合会的全部经营管理费用和农民互助组合的部分经营管理费用。日本政府还采取连续数年无灾害损失时将一些保费返还给投保人的优惠政策来调动农户参保防灾积极性,以便降低保险组织的道德风险。3、注重农业保险体系建设目前日本农业保险制度是由三级组成的。日本各级政府不直接经营农业保险,但是对农业保险进行指导和监督。政府鼓励成立民间互助性基层农业保险组织(例如农业保险合作社或互助会社)来直接经营农业保险,由都、道、府、县基层农业保险组织联合会负责基层的各种农保业务,并为成员组织提供再保险,最后政府通过再保险特别会计处提供二级再保险。这样的经营体系有利于分散风险,同时减轻了政府财政负担。

三、对我国政策性农业保险发展的启示

虽然美法日政策性农业保险各具特色,但有不少共同之处,结合我国政策性农业保险发展现状,至少可以得到以下启示:

(一)加快农业保险立法进程美国法国日本的经验表明,农业保险的正外部性(高风险、高成本和准公共产品性)决定了它不能完全依靠市场机制来运营,必须以健全的法律法规进行扶持性的经营。2002年我国重新修订了《农业法》和《保险法》,首次提出了政策性农业保险的概念,并确立了逐步建立和完善政策性农业保险制度的总体思路。在经过了多年的探索和实践后,先后颁布了一系列关于“三农”发展的纲领性文件,对发展政策性农业保险做出专门强调和明确要求,为加快推进我国政策性农业保险发展提供了政策理论依据和导向,但是总体可操作性不是太强,效果不明显。尽管2013年3月1日我国开始施行《农业保险条例》,可是此条例的约束性还是不太强,实施细则过于笼统,存在着责任不清和依据不当等问题。这在很大程度上抑制了政策性农业保险的发展。所以要尽快落实《农业保险条例》,制定《农业保险法》和《政策性农业保险法》,为政策性农业保险的顺利实施提供法律依据和制度保障。

(二)加大政府财政投入,建立财政补贴机制从美法日等发达国家的经验中可以看出政府的大量投入对政策性农业保险的发展起着巨大的推动作用。经过多年的农业保险试点,我国政府财政支持力度在加大,手段在多样化,各试点省区财政补贴亦在增加,但是当前我国缺乏农业保险财政补贴的长效机制,也没有建立巨灾补偿基金。所以要从建设现代农业和促进农民持续增收的宏观层面来调整国民收入分配格局,合理调整和优化政策性财政补贴结构,加大各级财政对农业的投入力度,为政策性农业保险发展夯实物质基础。要借鉴发达国家经验,尽快建立我国运营高效的农业保险补贴机制,为保险机构提供经营管理补贴、利税优惠和再保险等资金支持及政策保障,变“弱质农业”为“强质产业”。对农户采取强制参保和自愿参保相结合的办法,分区设定农业保险补贴标准,有条件的地区可以给予参保农户高额保费补贴,以降低其参保成本。也可以将农业保险纳入各地民生工程项目或者融入其他金融支农政策中,从根本上保障农户对农业保险的有效需求。

(三)建立农业风险分散机制和再保险机制农业保险的目的就是分散风险,农业再保险的主要职能是分散农业保险人所承担的风险责任。当较大风险降临,超过保险人的承担能力时,需要建立多层次的农业风险分散制度,将农业风险分散于各个行为体中,以充分体现农业保险的共济性。发达国家正是通过这样的实际操作来分散风险的。所以我国要在政府政策支持下,立足国内国际两个市场,引入风险转移制度,构建和完善农业再保险体系,逐步设立专业性再保险公司,平抑风险,良性发展。要坚持多元化多渠道的筹集原则,逐步建立我国巨灾保险基金,解除保险机构和农户的后顾之忧。

(四)探索和实施适宜的政策性农业保险模式尽管美法日等发达国家的政策性农业保险发展背景、政策和体系等方面有所不同,可是都在长期的发展中逐渐摸索出来了适合国情特点的农业保险模式,实行了政策性管理和商业性运营相结合的方式,降低了财政负担,提高了经营效益。由于我国国情复杂,采用某个单一的政策性农业保险模式不具普遍意义,要在借鉴发达国家成功模式的基础上,积极探索我国政策性农业保险模式。可以适时设立国家农业风险管理局或政策性农业保险监管机构,统筹全国政策性农业保险工作,不同地区要积极探索和实践适宜的农业保险模式,最终通过国家规范和整合,形成适宜的具有中国特色和地方特色的政策性农业保险模式。就目前我国的试点情况来看,构建国家、省市县和乡村“三级式”农业保险体系和信息共享机制具有现实意义。具体来说就是商业保险机构通过乡村农民合作组织或农业龙头企业为基础的基层服务体系直接经营政策性农业保险,省市县再保险机构对商业保险机构负责,最后由国家性农业风险管理机构对商业保险机构负责,进行二次再保险。这样各行其事,各负其责,共同推动我国政策性农业保险的顺利发展。

参考文献:

[1]黄庆河.国外农业保险模式分析及对我国农业保险发展的启示[J].西部金融,2011(3):41—42

[2]王韧.我国农业保险发展影响因素的实证分析[J].北京工商大学学报(社会科学版),2012(6):72—76

[3]张旭光,柴智慧,赵元凤.典型国家和地区的农业保险发展模式概述[J].世界农业,2013(1):19—24

作者:乔博 单位:中共开封市委党校

发达国家政策性农业保险的经验

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