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国外农业保险的模式特点

2016/01/08 阅读:

农业作为基础产业,容易受到自然灾害的影响,且损失往往较大。如何规避农业风险,尽量减少各种自然灾害对农业生产者造成的损失,是各国现代农业发展进程中面临的共同难题。农业保险是为种植业、林业、养殖业和渔业在生产过程中,因遭到自然灾害、意外事故、疫病、疾病等所造成的损失提供经济补偿的保险。发展农业保险,有利于发展农业生产,提高农户抗风险能力,发挥经济补偿作用,对于确保农业经济的持续增长和农村社会稳定具有重大的现实意义。自2004年中央一号文件提出建立政策性农业保险制度以来,我国进入了政策性农业保险发展的新阶段。近几年,特别是2012年以来我国农业保险发展较快,成绩显著,但仍存在很多问题。一是相关法律法规还很不完善,直至2013年,我国才颁布了《农业保险条例》,这之前只能比照《保险法》规范农业保险行为。二是我国的农业保险巨灾风险机制还不健全。三是农业保险深度和密度仍较低,保险品种少,主要还是成本保险,创新的保险品种,如天气指数保险等还开展较慢。相比而言,国外农业保险开展时间比较早,制度健全,相关法律法规完善,且开发了一些针对农户需求的新型农业保险产品。因此笔者重点选取了美国、法国、日本三个发达国家,对这三个国家的农业保险特点进行总结,得出值得借鉴的经验,提出促进我国农业保险发展的对策。

1国外农业保险发展的特点和基本经验

1.1政府为主导的美国美国是世界上农业最发达的国家之一,具有全球最大的农业保险市场。美国的农业保险模式是以国家专门保险机构为主经营政策性农业保险,经历了从私营到国营再到现在的公私合营双轨制的模式演进。从1939年开始实施政府农作物保险计划至今,已有70多年的历史。美国的农业保险有较完善的法律法规作为依托,利用优惠政策诱导商业性组织介入其中,最终实现政府淡出、市场主导农业保险的局面。其农业保险模式具有以下特点。

1.1.1政府主导的商业运作双轨制经营模式美国现阶段政策性农业保险实行政府主导的商业运作模式,以作为国家专门保险机构的联邦农作物保险公司为主导和政策性农业保险为主要特点。美国农业保险业务的运作分为联邦农作物保险公司、私营保险公司、保险代理人(农险查勘核损人)三个层次。农业保险业务由经政府审批的商业公司经营或代理,政府和联邦农作物保险公司不做直保业务,主要负责规则的制定,对私营公司的稽核与监督,提供再保险等。美国经营农业保险的财产险公司只有15家,占总数的1.5%,平均每个州不超过两家[1]。这样的市场格局和商业保险高度的竞争状况形成了鲜明对比。这些被批准经营农业保险的公司具有充足的资本和良好的信誉,并且都有丰富的农业保险业务经验,技术强大,能够满足农业保险业务拓展的需求。农作物直保业务主要是通过代理人销售。农险核损人需要经过农业部风险管理局专业培训两年,取得从业资格。核损查勘人可以供职某一家商业保险公司,也可做独立查勘定损人。美国农业保险采取自愿原则,但带有强制色彩。联邦政府规定不参加农作物保险计划的农民将得不到政府的其他福利计划,实质上是在自愿保险的基础上加入了强制性的因素。这样可以更有效地发挥农业保险的作用,避免逆选择。对于一般的农作物损失保险,农户可以自愿选择。

1.1.2政府制定与完善农业保险相关的法律法规1938年美国政府颁布了《联邦农作物保险法》,成立了联邦农作物保险公司;在“公私合营双轨制”阶段,经多次修改和完善后,于1994年颁布了《农作物保险改革法》,明确了农作物保险的目的、性质、开展办法、运营组织机构等,为农作物保险业务的开展奠定了法律基础。2000年6月份颁布的《农业风险保障法》进一步提高了农作物保费的补贴。美国现行的农作物保险制度是在《联邦农作物保险法》中确立的,随着时势的变迁不断进行修改和完善。

1.1.3联邦政府政策支持农业保险风险大,赔付率高,需要政府在政策上予以支持。美国联邦政府对农作物保险的政策支持主要有费用补贴和提供再保险。费用补贴主要有两方面:一是保费补贴。不同险种按不同比例补贴保费,并提供不同水平的保障供保户自主选择。近年来,联邦政府农作物保险随着保障程度的增高,费率也有所升高,政府补贴后农户才能承担的起[2]。二是经营管理费用补贴。政府向承办农作物保险的私营保险公司提供经营管理费用补贴,补贴费用额度视其业务量和其他条件而定,联邦农作物保险公司同时承担私营保险公司的各项费用,包括农作物保险推广和培训等费用。风险分散方面,联邦政府通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供再保险支持,风险管理局按风险的高低建立了三种不同风险水平的再保险基金。

1.2民办公助的法国法国是仅次于美国的世界第二大农产品出口国,同时也是一个自然灾害频发的国家,其农业生产大部分为家庭企业,为补偿因自然灾害对农户造成的经济损失,法国早在1840年就建立了地区性的农业保险互助组织,经过170多年的发展和完善成为世界上农业保险发展最成熟的国家之一。

1.2.1保险公司自主经营的发展模式法国销售农业保险产品的保险公司包括互助保险公司、专营和兼营农业保险业务的公司。1986年成立的安盟保险公司是法国最大的保险公司,最初由农户发起的互助合作社联合组建而成,成立之初承担互济互助、融资和生活福利三种功能。农民既是出资方又是被保险人,由于农业保险的盈利水平低,因此互助公司还通过人寿和财产保险等涉农保险业务筹集资金,目前安盟已成为欧洲最大的农业保险公司。法国农业保险市场比较集中,位居前三位的安盟、安盛和太平洋保险公司占农业保险市场75%的份额。除了互助公司外,还有私营保险公司自主开展业务,主要经营赔付率相对较低的冰雹、某种特定风险的农作物保险和传统的牲畜保险业务的农业保险。由于法国大部分农业保险产品没有政府的补贴,因此农业保险公司自负盈亏、实行商业化运作。农作物保险主要通过保险代理人进行销售。国家保险公司独立经营农险业务的方式,极大地促进了法国农业保险的发展[3]。

1.2.2政府对农业保险发展的支持法国政府对购买农业保险的农民实行低费率、高补贴政策。2005年法国开始实行多风险农作物保险计划,政府给予参与计划的农民35%的保费补贴。地方政府对冰雹保险的边际补贴比例为保费收入的10%。为了降低新农户的生产风险,国家对刚开始从事农业生产的农民给予支持。对于初次从事农业生产的农民,政府的保费补贴增加到40%。立法保护是法国支持农业保险的另一项政策,保险法规的不断修改和完善为农业保险的健康发展奠定了基础。1900年颁布的《农业互助保险法》,为互助农业保险的发展提供了法律依据和指导,规定洪灾、旱灾等巨灾风险由政府和社会来承担,给予互助保险公司税收优惠待遇;1960年制定的《农业制度法》进一步规范了农业保险的经营和发展;1964年实施的《农业损害保证制度》允许农业保险公司提供财产保险和寿险业务;1976年法国将100多年以来制定的保险法律法规编撰成一部统一的《保险法典》,其中详尽规定了互助农业保险的责任和权利;1982年法国颁布《农业灾害救助法》,规定了对于一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险。

1.2.3私营再保险公司分保国家对国际再保险公司经营冰雹保险没有限制,但对于多风险农作物保险有一定的约束。国内原保险公司分出36%的保费收入给再保险公司。由于私营再保险公司对农业巨灾的赔付能力有限,因此政府建立了农业灾害国家基金,为异常气候和重大自然灾害提供风险保障。基金的40%来源于对保费收入征收的税收,剩余的60%来自年度财政预算资金。当地区发生的自然灾害严重影响农业,如果单个农民的总损失超过农业收入的30%或13%以上的农作物受损,将获得政府的财政补偿。2003—2006年用于农业巨灾的财政补偿资金年均高达3.93亿美元。为提高应对巨灾冲击的能力,法国还向受灾农民发放优惠利率的贷款,贷款利率由政府补贴。

1.3相互会社模式的日本日本农业保险开展较早,20世纪30年代,受遍及世界的经济危机影响,日本需要利用农业保险政策保持粮食供应,以实现农业发展和维持农村秩序的稳定。1938年日本政府颁布了《农业保险法》,并于1939年开始实行,日本的农业保险制度从这时开始逐步确立,至今已有70多年历史。

1.3.1互助式农业保险体系日本的相互会社模式的农业保险体系由三个层次组成:基层是村一级的保险相互会社,向农民提供农业保险承保理赔服务;第二层是都、道、府一级的农业互助组合联合会,向基层会社提供分保业务,并指导其防灾救灾;中央一级的全国农业保险协会承担第二级联合会的再保险。其农业保险业务的经营主体是保险相互会社,是由民间建立的、不以盈利为目标的互助性农业保险机构,它是日本农业保险体系有效运行的基石[4]。日本的农业保险采取强制保险与自愿保险相结合的方式,对稻米、小米、大麦等关系国计民生的大宗农产品规定了强制参与农作物保险的参保面积,当农户的投保面积低于强制指标时,可以自愿购买保险;对果树、园艺、家畜等采取自愿参保。日本的农业保险补贴是强制保险和自愿保险都享受的保费补贴,为保险经营机构提供的经营管理费补贴和再保险费补贴[3]。

1.3.2制定并完善了农业保险法日本政府重视农业保险立法,最早的农业保险相关法律是1929年颁布的《家畜保险法》。1938年颁布了《农业保险法》,1939年正式实施农业保险计划,之后随着实施情况变化又不断地修改,日趋完善,从组织机构、政府职责到强制与自愿保险范围、赔款计算等都有立法规定与实施细则。日本完善的农业保险法有效地为农户提供了风险保障。

1.3.3通过两级分保的再保险机制和贷款业务分散巨灾风险日本农业保险体系的三个层次中,后两层分别承担了其再保险的一级分保和二级分保。第一级分保是由农业保险相互会社向农业互助组合联合会分保,第二级分保是由政府建立的农林省一级的农业互助再保险特别会计处向联合会提供分保。第二级再保险的实质是政府作为风险的最后承担者运用财政资金对农业风险损失进行兜底。除了两级再保险机制外,日本中央政府和农业互助联合会共同组建了农业互助基金。当重灾年联合会的资金不足以赔偿的农作物损失时,农业互助基金向联合会提供低息贷款,由于联合会在灾后的正常年份将累积大量的分保收入,因此具备偿还贷款的能力,这种以少量的资金应对偶发巨灾的措施,提高了资金的运用效率,加强了对巨灾的承受能力。

2国外农业保险的发展特点对我国的启示与借鉴

笔者将以上三个国家在农业保险发展上的特点与特色与我国的农业保险发展进行比较,见表1。通过比较,笔者认为我国在农业保险的发展上,应借鉴其他国家民办公助、法律支持、一定的强制性、巨灾风险分散、品种创新等方面的特色,使农业保险作用得到更好的发挥。

2.1建立标准化农业保险制度国外的农业保险有比较统一的政策制度,服务体系。目前我国的基本政策性农业保险制度是商业保险公司经营,国家提供补贴等政策支持的模式,中央对于不同省份有不同的政策,各地政府的补贴政策也存在较大差异,这使得保险公司在开展保险业务时在不同的地区要采取不同的服务方案,提高服务水平难度加大[5]。可以将全国划分成几块,形成不同的农业保险政策支持方案。目前,我国没有形成一个完善的农业保险体系,还没有专门部门负责监管农业保险,开展农业保险业务的公司面临的是保监会、农业部等多方监管的状态,使农业保险公司处在一个多方监管的尴尬局面,应把农业保险从现有的商业保险中抽离出来,成立专门的负责部门来管理农业保险公司的运行。

2.2加强相关法律支持美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》,对农业保险发展有明确的法律依据[6],法国与日本也分别在1900年和1938年就有了《农业保险法》,三个国家的农业保险发展表明,以完善的法律、法规作约束和支撑是非常必要的。2013年《农业保险条例》颁布以前,我国的农业保险开展没有相关的法律法规来作为开展农业保险的依据,《保险法》中也没有涵盖农业保险。《农业保险条例》虽然规范了农业保险活动,有效地保护了被保险人的合法权益,确立了我国农业保险的基本制度,但顶层设计还需要继续完善,未来还需要一部《农业保险法》来进一步规范农业保险活动,更好地保障农民收益。

2.3强制性和自愿性结合美、法、日三个国家的农业保险都有不同程度的强制性。而我国的农业保险采取农户自愿,政府提供补贴的形式。一方面,我国目前的政策性农业保险保费由中央政府补贴、县级政府补贴和农户自己出三部分组成,因县级政府无法提供足额补贴,往往会出现低保,或只保产量不好的地块,无法满足农户的需求;另一方面,我国农民的保险意识薄弱,对政府政策依赖性较强,如果完全出于农户自愿,不利于发挥农业保险的大数效应。我国应采用强制保险和自愿保险相结合的方式,借鉴国外的经验,对关乎国计民生的保险标的实行强制性保险,经济作物等其他标的实行自愿保险。

2.4建立大灾风险准备金农业受自然的影响非常大,一旦发生灾害,损失往往较为严重,如果保险公司赔付能力不足,将加大政府的负担,影响到农业保险保户的切身利益。因此,保险公司需要有效的风险分散机制,以保证在大灾之年可正常经营发展。农业再保险十分必要,目前我国的农业保险风险分散主要采取的是由国际再保公司分保的形式,保险公司应保证适量的再保险分保规模以提高农业风险抵抗能力,政府应建立和完善大灾保险数据库,建立大灾风险准备金制度。

2.5鼓励产品创新2012年,中央一号文件明确要求扩大农业保险险种和覆盖面。目前,我国农业保险市场上出现了很多创新产品和研究成果,如上海安信农业保险公司开发了特定蔬菜价格指数保险,阳光农业相互保险公司也在黑龙江省的两个地方试运行天气指数保险等。但相比国外的保险产品仍发展缓慢,且都处于小范围内探索起步阶段,在实践中主要开展的还是种植业产量保险[4]。我国应鼓励产品创新,在保证依法经营的基础上,应支持推动相关部门和保险公司开发新型农业保险产品,如相关的补贴政策和技术支持等,开发地方特色保险产品,以更好地满足农民不同风险保障的需要,实现农业保险的经济目标。

参考文献:

[1]庹国柱.美国、加拿大农业保险政策和监管的经验借鉴[J].保险职业学院学报,2014,28(1):64-66.

[2]夏益国.美国联邦农作物保险:制度演进与运行机制[J].农业经济问题,2013(6):104-109.

[3]徐冰.美法农业保险模式比较及其经验借鉴[J].区域金融研究,2009(7):41-44.

[4]陈明文,王林萍.美国、日本、法国农业保险比较及其借鉴[J].台湾农业探索,2007(1):75-77,62.

[5]庹国柱.论中国及世界农业保险产品创新和服务创新趋势及其约束[J].中国保险,2014(2):14-21.

作者:肖晶 周慧秋 单位:东北农业大学

国外农业保险的模式特点

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