农业保险监督联动机制探讨范文

一、原因:农业保险监管不力

骗取农业保险财政补贴背后直接反映出的问题是农业保险的监管存在问题，实践中主要表现在以下几个方面:

(一)保监会及其派出机构难以实现有效监管《农业保险条例》第4条规定，“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”，明确了保监会是农业保险的监管主体。中国保险监督管理委员会，简称中国保监会，是国务院直属事业单位。依法监管保险公司的偿付能力和市场行为;负责保险保障基金的管理，监管保险保证金;根据法律和国家对保险资金的运用政策，制定有关规章制度，依法对保险公司的资金运用进行监管，这是保监会的重要职能之一。中国保险监督管理委员会内设16个职能机构和3个事业单位，并在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市设有36个保监局，在苏州、烟台、汕头、温州、唐山市设有5个保监分局。市级以下就没有设立保监局派出机构，而农业保险的业务主要集中在广阔的农村，对农业保险的监管必然会涉及到实地的调查，实践中难以实现有效的监管，同时，受制于监管人员数量的问题，也无法满足农业保险监管的需求。

(二)保监会对基层政府和村干部行为无从监管根据《农业保险条例》第四条规定，“财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”农业保险条例赋予了政府各部门对农业保险的协同推进职责，规定了相关政府部门对农业保险的政策支持，但没有界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界，政府与公司的行为边界并不清晰。实践中，由于农户规模太小，全部由保险人和投保农户(种田大户除外)直接交易而没有基层政府部门或者村委会的帮助几乎是不可能完成的，否则，交易成本会很高。在这种条件下，个别政府部门或者政府官员借机从中寻求非法利益，最主要的表现是以各种手段套取财政补贴资金，包括本级政府补贴的资金。法律法规中已有的罚则几乎全部针对保险公司，对于政府的可能违规行为没有任何相应的罚则，产生了监管“漏洞”，出现了监管“真空”，基层干部或村干部和保险公司勾结起来把农业保险当成他们的“提款机”。

(三)事前防范不足和事中控制不力对于保险公司骗取农业保险财政补贴的行为，农业保险条例做出了具体的规定:第七条规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。第二十三条规定，保险费补贴的取得和使用，应当遵守依照本条例第七条制定的具体办法的规定。禁止以下列方式或者其他任何方式骗取农业保险的保险费补贴:(一)虚构或者虚增保险标的或者以同一保险标的进行多次投保;(二)以虚假理赔、虚列费用、虚假退保或者截留、挪用保险金、挪用经营费用等方式冲销投保人应缴的保险费或者财政给予的保险费补贴。第三十条规定，违反本条例第二十三条规定，骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。在实践中，农业保险的制度设计看似严密，参加保险的时候需要经过两级审核，个别地方还规定了需要进行公示，理赔款也不经过乡村干部的手，直接打到农民的粮食直补卡中。但在制度落实过程中，几乎没有完善的监督措施，事前的防范措施和事中的监督措施显得乏力，条例中规定的惩戒措施我认为是典型的事后监督，也就是针对司法的个案来进行监督，这种事后监督非常必要，能够起到一定的警示和威慑作用，但是仅仅依靠事后监督远远不够，骗取农业保险补贴的行为已经完成，资金的损失也已造成，追究及时的情况下还能追回一部分资金，但造成恶劣的社会影响难以消除。

二、对策:健全农业保险监督联动机制

针对实践中农业保险监管存在问题，我们应从以下几个方面努力，健全农业保险监督联动机制:

(一)转变农业保险监管思路在监管思路上，应由事后监督为主向事前监督、事中监督、事后监督相互衔接、多措并举转变，着力构建事前防范、事中控制、事后监督三维一体的监督模式。等到骗取保费补贴的行为完成后才去行使职权，追究责任，会使工作处于被动，造成的损失可能难以挽救。任何时候，事前主动防范都比事后寻求监督更有效。事前监督防患于未然，通过事前介入，从源头上把好法律、法规和政策关，提高决策的合法性和科学性，一旦发现问题可以及时督促纠正，可减少不必要的损失和不良影响。事中监督是在活动正在进行的过程中介入，能够及时发现问题，并采取有效监督措施，较好地实施监督和整改。事中监督在实施的过程中是有一定难度的，所以应多方面收集信息，选好监督时机、控制好监督标准至关重要。其实，不管是事前监督、事中监督及事后监督，只是监督的形式和角度的差异，求实效才是监督工作的本质要求。通过层层防范机制，使监督工作逐步走向规范化、系统化，努力营造高水平、高效率的监督体系。

(二)完善农业保险的法规体系《农业保险条例》的出台，我国农业保险的发展实现了有法可依，实施两年来，对农业保险的发展起到了重要的推动作用。但是实施的效果还有不尽如人意之处，比如《农业保险条例》第七条规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。目前能够查阅到的仍是2007年出台的《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，农业保险条例已实施两年了，相配套的农业保险保费补贴办法仍未进行完善。所以，笔者建议结合近两年农业保险发展的实践及存在的问题如骗取农业保费补贴的现象，在相关规章中规定完善的事前预防措施和事中控制措施，从法律层面进行规范和调整。同时也要加快制定其他与《农业保险条例》配套的部门规章，各级政府应根据本地的农业发展的特色和农业保险的实际情况，制定配套的规章制度，以实现农业保险各运行机制的无缝对接。

(三)加强对基层政府和村组的监管目前农业保险的制度建构和运行中，离不开政府各个部门的协同推进，但利用公权力发展农业保险的前提是必须遏制住怀有为自身利益而滥用权力的动机。因此，必须严格界定政府尤其是基层政府和村委会在发展农业保险中的职责和权力。笔者认为可以通过立法来进行规制，有必要完善农业保险立法，明晰基层政府和村民委员会的职责，限制和约束基层政府和村民委员会在农业保险经营活动中的权力。同时，政府应根据当地实际建立健全科学合理的监管机制，明确监管主体，落实监管责任，对基层干部和村干部的行为进行严格的监管，不再存有“监管真空”地带。

(四)完善农业保险运行机制一是需要健全管理机构。农业保险条例实施后，很多地方政府成立了政策性农业保险试点工作领导小组办公室，简称农险办。领导小组一般由当地财政、农委、畜牧、气象等相关部门工作人员组成，主要负责该区域的政策性农业保险投保、理赔工作的指导、协调和监督工作，如确定协保员、建立灾损查勘专家库等。实践中，大部分的农险办为当地农业保险的发展起到重要的推动作用。但是也有些地方至今尚未成立农险办类似机构，有些地方虽然成立了农险办但履行职责不到位，对投保、理赔等环节的审核监管不力，是虚假投保、骗保等问题发生的重要原因之一，笔者建议健全农业保险的管理机构，并对其职责进行明确的界定，以便于更好的指导和管理农业保险的实践。二是强化宣传发动。部分地区农业保险政策宣传不到位，部分农民对农业保险这一新型的惠农政策缺乏了解和关注，投保积极性不高，投保率低，客观上为一些不法分子虚假投保、骗保提供了可乘之机。农业保险属于“准公共产品”范畴，农业保险保费补贴就体现了公益性的特点，有必要积极的引导广大农民群众合理利用此项制度有效降低农业生产风险。可根据当地的特点充分利用会议、板报、标语、广播、电视等宣传媒体和发放宣传材料、悬挂条幅等宣传形式，使这项公益性惠农政策人人皆知，落实到千家万户。确保政策宣讲到基层、任务落实到基层、干部工作到基层、跟踪服务到基层。三是规范查勘理赔程序。农业保险的查勘定损工作应严格依据《农业保险条例》及当地的配套规章制度，明确成灾比率的认定、理赔标准和理赔工作流程，同时对理赔工作的清册公示、清册上报和理赔款的打卡发放时间提出了具体要求，并在实践中不折不扣执行，使保险金能够及时足额发放到参保农户手中。

作者：潘胜莲 单位：华中农业大学楚天学院商学院助教