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农业保险的发展成就

2014/07/10 阅读:

一、我国政策性农业保险发展的成就

(一)保险的经济补偿作用得到切实发挥,成为稳定农业生产的重要工具保险的重要意义之一便是组织补偿基金并对灾害损失进行补偿。我国政策性农业保险在十年试验中有效发挥了经济补偿职能,据不完全统计,2004~2013年,我国农业保险共计向约1亿农户支付赔款超过770亿元,户均赔款超过700元,约相当于农户人均纯收入的10%左右。其中,2009年东北三省发生较严重旱灾,受灾面积约1.5亿多亩,其中投保农业保险的超过5000万亩,受损标的共获得保险赔偿约19.5亿元;在2010年全国多省发生的洪涝灾害中,受灾农田中约有1900万亩获得超过20亿元的保险赔款;2013年东北涝灾和南方部分地区高温干旱,农业保险支付赔款超过50亿元①。实践表明,十多年来,农业保险的赔偿已经成为投保农民在灾后恢复再生产和解决基本生活的最重要的资金来源之一,农业保险也成为分散农业风险、稳定农业生产的重要工具之一。

(二)保险的再分配功能日益明显,成为国家强农富农惠农的重要举措保险的一个重要特征就是它具有独特的再分配作用和功能,事实上,目前我国建立的政策性农业保险制度在很大程度上正是借助这一独特功能放大了政府支持农业保险资金的补偿力度和效果。2004年,我国部分省区(江苏、四川、湖南、新疆等)开始了以地方财政补贴为主的政策性农业保险试点,自2007年以来,中央财政开始对农业保险给予补贴,并逐步加大支持范围和力度。到2013年,中央财政补贴范围已扩大到全国所有省、自治区和直辖市,支持的标的范围增加为包括小麦、玉米、棉花、能繁母猪、奶牛等农作物和畜牧产品在内的18类之多。2013年,中央财政保费补贴资金约120亿元②,地方财政的配套补贴也超过110亿,各类农业企业及农户缴纳约60亿元。从风险保障总规模来看,中央财政所支出的补贴,最终获得超过1万亿的风险保障,财政资金的放大效应近100倍,切实发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用;地方政府所配套的补贴部分,也有效地增加了支农资金总量;而农户每支出1元钱则相应地获得超过160元的风险保障。这是其他财政和金融手段难以实现的结果,更为重要的是,农业保险可以有效发挥市场化运作功能,在对灾情的研判、损失金额的确定以及理赔金发放等方面更加专业、快速、精确,也更加公开、透明、公平,从而大大提高了救灾工作的及时性、针对性和科学性。

(三)服务能力逐步提升,成为服务“三农”的重要渠道近年来,保险业不断加深对发展农业保险重要意义的认识,各类经营主体主动转变发展思路,高度重视并投入大量的资源,积极提升农业保险服务能力和服务水平。在服务网络方面,目前有25家保险公司经营农业保险业务,除西藏、青海外,其他省份都有2家以上的保险公司,基本满足了农业保险发展的需要。同时,作为辅助供给组织,还有中国渔业互保协会,浙江、江苏、广东等省的渔业互保协会,陕西省和湖北省创立的“农机风险互助”协会等提供特殊农业保险业务的服务。在基层服务体系和队伍建设方面,一些经办机构通过自建、共建或委托协办等形式,建立了农村营销服务部近7000个,农村保险服务站2.3万个,村级服务点28万个,农村协保员40余万人。在服务手段方面,许多经办机构针对农业保险的特殊性,在承保、理赔、单证管理等方面,充分运用现代信息化技术,既提高了服务质量,又加强了道德风险的管控。此外,人工干预天气、无人机航拍、GPS等新技术不断引入,丰富了服务手段和内容,增强了农业保险综合服务水平。在服务标准方面,监管机构研究制定了农业保险承保、理赔等关键环节的基本操作规范,行业协会制定了相应的操作指引,为经办机构提高服务水平提供了依据和支持。

(四)有效改善了农村金融发展的软环境,成为农村金融改革创新的重要力量金融抑制是大多数发展中国家的通病和难题,我国也不例外,特别是我国农村,金融抑制造成的金融供给不足,一直是制约我国农业、农村发展和农民增收的瓶颈因素,而农业风险高、运行成本高则是造成金融抑制的重要原因之一。我国政策性农业保险发展的实践表明,农业保险不仅可以及时补偿农户灾害损失,增强农户的抗风险能力,有效提高农户的偿债能力,而且通过与农村信贷的结合,积极改善农村的信用环境,有效激活农村金融服务链,促进信贷对农业发展的支持。近年来,在保监会、银监会的支持下,保险机构围绕建立银保互动机制进行了积极探索,保险公司通过对设施蔬菜、水果等提供保险服务,银行对参加保险的农户优先给予信贷支持,形成了“公司+农户+保险+信贷”的共同合作、承担风险的模式,取得了很好的效果。此外,还有一些地方以保单质押、保险受益权转让等方式,在解决农村融资难方面做出了有益探索。总的来看,十年来农业保险取得快速发展和较好成绩的主要经验在于:一是各级政府的高度重视。2004年以来,连续多年的中央一号文件和中央农村工作会议,党的十七大、十八大报告和十八届三中全会决议,都对农业保险提出具体要求。各级地方政府逐步认识到发展农业保险的重要性,在组织机构、人才队伍、资金投入等方面给予了积极保障。二是国家政策的大力支持。2004年起,部分地方政府对农业保险给予保费补贴,2007年起,中央财政开始并逐步加大财政补贴力度,同时国家给予系列税收优惠政策,促进和推动了政策性农业保险的快速发展。三是保险业的积极努力。通过产品创新、服务创新、渠道创新和监管创新等,为广大农户提供了良好的保险保障和保险服务,有效满足了广大农户日益增长的保险需求。

二、政策性农业保险发展中面临的新形势及存在的主要问题

当前,我国政策性农业保险发展面临着一些新形势、新情况、新要求。同时,随着试点工作的进一步推进和深入,诸多制约政策性农业保险健康发展的问题也逐渐显露出来。

(一)政策性农业保险发展面临的新形势、新情况、新要求党的十八大报告提出,“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”这将解决好农业、农村、农民问题作为当前及未来一个时期内改革发展的重点工作之一。现代农业具有“高科技、高投入、高产值、高收益”特点,同时也必然伴随着高风险,对农业保险的风险保障需求也必然更加强烈。高投入需要金融支持,高风险则会促进风险意识的增强,也会对农业保险和涉农保险提出新的需求。因此,积极稳妥地推进农业保险,不断增强服务经济社会能力,符合国家要求,也将为顺利完成十八大确定的主要目标和任务作出应有贡献。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要“完善农业保险制度”,这是功在当前、利在长远的一项重要举措,是金融服务实体经济在“三农”方面的具体体现,也对完善我国政策性农业保险制度提出了明确要求。《决定》中提出的保障国家粮食安全,提高农业综合生产能力,发展高产、优质、高效、生态、安全农业,促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化,推进现代农业示范区建设等方面需要农业保险保驾护航;《决定》中提到的推进社会主义新农村建设和城镇化进程,提高农民职业技能和创收能力,促进农民转移就业,增加农民工资性收入,都对发展与农民相关的政策性农业保险及涉农保险提出新的要求;《决定》中明确的加强农村基础设施建设、新农房建设,推进集体林权制度改革等领域也需要农业保险作为重要保障手段。2014年中央经济工作会议、中央农村工作会议,对2014年及今后一个时期的经济工作、农村工作做出战略部署,对农业保险发展提出要求,特别是将保障国家粮食安全放在史无前例的地位。随后下发的2014年中央一号文件,明确提出要“加大农业保险支持力度”,并出台了一系列政策举措,给农业保险带来新的发展机遇,提出更高的发展要求,也赋予了新的发展任务。

(二)目前政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析一是顶层设计与统筹管理缺失。经过十多年的探索,我国农业保险事实上确立了“分散决策”的模式和思路,做不做、如何做、怎么做农业保险由各地自主决定,相应的中央政府给予配套支持。但是,农业保险的制度如何设计、政策性农业保险要遵循什么原则、如何经营和管理等问题从中央到地方并不十分明确。这对于缺乏农业保险理论和经营管理实践经验的各级地方政府而言,有些勉为其难。所以,大部分省份或者因为认识不到位,或者因为不了解相关规则,未能设计出适合本地农业特点的农业保险制度。有的地方虽然设计了自己的农业保险制度,也不乏创造性,但与农业保险的经营要求相比相差太远,实践也存在诸多问题。例如,有的地区对参与农业保险的各方主体的权利和义务关系的规定不明确,使农险经营由于受到不恰当的干预而严重损害了农户的切身利益。随着试验的深入展开,顶层设计上的不足与缺失,必然会对农业保险健康持续发展产生不利影响。同时,统筹管理体制不顺影响着农业保险的深入发展。目前,农业保险的监管工作,由保监会负责,但由于农业保险自身政策性强的特点,其管理涉及部门较分散。从覆盖行业来看,由于涉及农业的相关产业,因而其推进的主体应包括农业、林业等部门;从国家改革发展的政策来看,需要由国家发展改革委进行协调;从财政补贴来看,财政补贴资金的拨付涉及财政部门。此外,农业保险的立法问题涉及国务院法制部门,税收问题涉及到税务部门。尽管《农业保险条例》对各级政府及其相关部门的职责、作用和行为边界等作了规定,并且涉及的相关部门也在积极做好相关工作,但由于尚未建立统筹管理机制,缺乏牵头的机构,各相关部门的协调沟通比较困难,由此带来的协同效应和工作效率十分低下,严重影响了农业保险的深入推进。二是逆选择和道德风险问题呈现愈演愈烈态势。在保险经营中逆选择和道德风险问题一直备受国内外同行的关注,在目前我国政策性农业保险中,逆选择和道德风险更是呈现出愈演愈烈的趋势。逆选择是由于信息的不对称造成的,比如农户把风险高的“差地”投保,而对不经常受灾的“好地”不投保。特别是目前我国大部分试点地区(除浙江和内蒙古之外)普遍没有实行风险区划和费率分区,一个地区内农作物险种实行同一个费率,个别险种甚至全国同一个费率,这使得低风险地区的农户缺乏投保积极性,而风险较高地区的农户则投保热情高涨,甚至出现排队买保险的罕见场面,逆选择问题更加严重。在一般财产险中,道德风险问题主要存在于投保人一方,而农业保险由于存在特殊的三方主体关系(农户、保险公司和政府部门),不仅投保农户存在道德风险问题,保险公司和参与农业保险组织推动的基层政府部门工作人员也存在道德风险事故。从笔者了解的情况看:在农户一方,主要表现为扩大灾情灾损、骗保骗赔、少报多陪、多保假赔、一保多赔等问题;在保险人一方,主要表现在有的保险业务人员虚假承保或出具假保单,灾害发生后不认真执行合同责任,或者在定损理赔中压低灾损,少赔甚至不赔等方面;在地方政府一方,有的地方政府过分干预保险机构的业务活动,要求参与机构签订不合规范的保单,有的地方政府与保险公司合谋,搞“统保统赔”,农民不需要交保费,由基层政府或者个人代垫代交投保农民应缴的保费,在保险期末通过制造假赔案或虚增赔款等方式,将基层政府或个人代交保费和政府财政补贴保费款套取回来,还有的地方甚至出现地方政府和投保农户“联合起来吃保险”现象,没有参保也要求赔付,等等。据不完全统计,我国种植业保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20%以上,养殖业保险中更为严重,这也是前几年某些领域(例如能繁母猪保险)和地区农业保险业务萎缩或者发展缓慢的重要原因之一。如果继续任由这些问题发生,必然会危及农业保险的持续健康发展。三是参与主体经营管理技术和水平有待进一步提高。农业保险的保险利益是一种事先难以准确确定的预期利益。农业保险的标的大都是活的农作物或动物,它们的生长、饲养离不开人的行为作用,因此,农业保险经营对损失数据、精算技术以及费率分区技术等的要求比一般财产险要高得多。尽管近年来我国农业保险参与主体的经营管理技术已有很大提升,但仍难以满足农业保险发展的现实需要,主要表现在:农业风险监测技术落后,特别是风险的识别、衡量、预测、预警以及信息统计与管理等,难以满足快速发展的需要;农业保险定价技术落后,由于各种主客观原因我国农业风险区划几近空白,精算技术甚为薄弱,又缺乏完备的统计数据资料支持,费率的厘定带有很大程度的主观性和盲目性,难以准确反映保险标的的真实风险水平;产品开发技术落后,集中表现在产品质量低、针对性差,真正根据农民收入水平、风险状况量身定做的产品少之又少。四是财税支持政策存在较大隐忧。财政补贴不单单是一个资金投入的问题,而是应包括前期补贴方案的确定、中期补贴的发放、后期补贴效果的评估以及全程相关风险的控制等多个环节。从上述补贴涉及的环节看,我国农业保险财政补贴政策还存在诸多问题,主要表现在:一方面,按照现行的补贴政策,中央和各级地方财政之间采取的是一种“补贴联动”的方式,即中央财政的补贴需要各级地方财政补贴相配套后才能落实的一种方式,设计这种方式的初衷是鼓励地方财政拿出资金来发展农业保险,保障农业稳定和农民的基本生活,且能在一定程度上避免地方政府的道德风险和“钓鱼”行为,但实践中也出现了中央财政资金拨付滞后的问题,导致地方政府及保险经营机构在制定保险保障水平和保险补偿方案时趋于保守。此外,“补贴联动”也会形成地区间的不公平,经济欠发达及农业比重较高的地区往往由于地方财政实力不足而导致上级财政补贴不到位或到位不及时,产生补贴累退效应。另一方面,如前文所述,财政补贴引发了道德风险问题,个别地方政府和保险机构存在通过不当方式甚至违规违法手段套取中央财政补贴的一定动机和行为,从而造成财政补贴资金的漏损,大大削弱和减低了财政资金支持农业保险的力度和效果。政府为鼓励农业保险经营机构的积极性,还出台了税收上的优惠政策。主要包括,对种植业和养殖业保险免征营业税和印花税,同时对开展种植业和养殖业保险业务的保费收入,在计算应缴税额时按90%比例减计收入(但该政策于2013年底执行到期,未来是否继续实施尚无定论),此外按不超过种植业补贴险种当年保费收入25%计提的大灾风险准备金,准予在企业所得税前据实扣除。对农业保险提供税收优惠是国际普遍的做法,目前美国、日本、加拿大等许多国家对农业保险免征一切税收。与相关国家和地区对农业保险提供的税收支持相比,我国不论在补贴力度、范围及政策延续性上都存在较大差距,这对农业保险的深入持续开展造成一定影响。五是大灾风险分散机制尚待健全。农业风险集中度高、区域性强的特点,使得农业风险单位在洪涝、干旱等自然灾害及灾害损失中常常表现出时间与空间上的高度相关性,农险经营主体难以通过集合大量风险单位来分散大灾风险,一旦发生大灾往往将吞噬农险经营者的风险准备金和公积金甚至资本金,严重冲击着农险经营者的财务稳定,进而因农险经营者偿付能力不足而损害投保农户的切身利益。这种情况已有先例,2007年东北某省农业保险试点地区发生了中等强度的干旱灾害,保险责任范围内的损失约15亿元,但是包括中央和省政府补贴在内的农业保险保费收入总共只有6.8亿元,省政府再拿出1亿的财政资金支付超赔责任后,再也无力支付赔款;同年同样的问题也发生在某自治区,当年农业保险保费总共收入3.4亿元,但保险损失却高达12亿元。在这样的情况下,要么是保险公司破产,要么不予足额赔付,任何一种情况的发生都是与举办政策性农业保险的初衷相违背的。尽管近年来从中央到地方逐步开始重视这一问题,部分试点地区也在积极探索有关大灾风险分散的方法和模式,但与实际需求相比还存在较大差距,存在诸多问题。如果不能解决好大灾风险分散机制问题,农业保险的可持续经营将受到严峻挑战。

三、完善我国政策性农业保险制度的对策建议

如何完善农业保险制度,规范发展农业保险,是当前保险业面临的一项重要课题。笔者在此提出如下完善意见和政策建议,希望能够为推动我国政策性农业保险健康持续发展提供借鉴和参考。

(一)加强顶层设计与统筹管理《农业保险条例》的颁布实施,标志着我国农业保险制度由试验阶段升级为正式确立。条例出台后,各试点地区应及时完善或制定本地的农业保险制度方案。各地的制度设计应因地制宜,结合本地自身特点,同时各地在设计制度方案时应包括以下要素:明确参保农户、经营主体和政府在农业保险制度中的角色和定位;有效鼓励农户参加并适应当地政府能力的财政和税收支持政策;确定当地市场上的经营组织及其结构;提出科学合理的风险区划和费率分区方案;大灾风险管理安排;符合中央规定又适应本地特点的监管体制;合理、有效的农业保险制度效果评估机制。我国目前的农业保险制度,是在“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则下建立的。在业务经营管理上,农业保险要比一般商业保险复杂得多,这不仅体现在展业承保、防灾减损、定损理赔等方面,还涉及气象、金融、财政、税务等若干领域,更主要地体现在其政策性本质所要求的跨部际协调上,因此,需要有一个统一的机构来管理研究和统筹协调。为避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面,笔者建议我国可借鉴美国、日本等国的经验,考虑在适当的时机,成立专门的农业保险管理机构,如设立专门的农业风险管理局或农业风险管理委员会(如图2所示),牵头协调保监会、农业部、财政部、国家发改委等有关部委,形成合力,共同推进我国农业保险制度建设,增强农业保险体制的政策效力。

(二)进一步加大政策扶持力度加大对农业保险的支持是世界各国(地区)的普遍做法,也是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。随着我国政策性农业保险试验的深入,政府应进一步加大支持力度,以确保试点工作稳步持续地推进,具体而言:一是完善税收优惠政策。参照国际经验和我国现行对涉农企业的税收优惠政策,可以考虑在免征种养两业营业税和印花税的同时:(1)扩大免除所得税的农业保险大灾风险准备金的积累数额,如可由目前的25%逐步增加至100%,以增加经营主体的资金实力;(2)对农业保险经营主体的盈余,可在一定期间内适当减税,以利于经营主体增加准备金积累,降低保险费率,提高农民的保费支付能力;(3)探索免除经营种植业、养殖业保险业务的所得税,对其他涉农保险的营业税和印花税采取先征缴后按一定比例返还的方式。二是提供经营管理费用补贴和再保险费补贴,以激励其经营农业保险,增加农业保险的供给。这两项补贴实际上在2006年的《国十条》里已经明确提出,而我们需要做的只是在条件成熟时付诸实践。三是完善目前的保费补贴方式,建立保费补贴的长效机制。结合2014年中央一号文件中的要求,提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例,逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴,改变目前的“补贴联动”政策,以调动地方政府、保险公司和农户的积极性,建立健全农业保险保费补贴的长效机制。此外,建立保费补贴资金绩效评估机制,扩大评估试点范围,通过对补贴资金的全方位评估,促进政策的不断完善和顺利实施,提高财政补贴的实施效果和效率,进一步推动农业保险的健康和快速发展。

(三)切实提高农业保险经营主体的经营和管理水平各类农业保险经营主体要结合自身特点,不断加强产品和服务创新,切实提高经营管理和服务水平。一是要推动农业保险产品创新,促进农业保险产品科学化和通俗化。一方面,结合我国多年的农业生产、灾害数据,加强农业风险区划的研究,根据不同区域和险种的风险损失状况、保险责任、农户承受能力等因素,合理厘定保险费率,提高产品定价的科学化水平。另一方面,创新开发保费低廉、保单通俗的保险产品,有针对性地提高保障程度。此外,积极研究天气指数保险、小额信贷保证保险等新型险种,不断满足农户日益增长的需求。二是要加大投入,加强农业保险服务体系建设,逐步建立起有效的农业保险服务网络,及时为农户提供投保告知、业务咨询、报案和索赔指导等各类服务。三是要进一步发挥保险的防灾减损功能,加强与农业、畜牧兽医、林业等农林主管部门和水利、气象、国土等灾害管理预报部门的合作,认真评估各类灾害对承保标的的致害性,会同相关单位积极开展防灾减灾工作,帮助农民提高抗御风险的能力。四是要加大新科技、新技术的应用,加快GPS、无人机查勘、卫星遥感等成熟技术的引入,提高承保、理赔等关键环节的工作质量和效率。此外,加强农业保险信息化建设,扩展IT技术在承保、理赔、财务核算等环节的管理与应用,从技术上杜绝弄虚作假,使业务经营的基础操作更加规范、流程更加优化、管控更加严密。

(四)逐步构建多层次的农业大灾风险分散机制构建农业大灾风险分散机制,应该从时间和空间区域两个维度上着手,具体来说,笔者认为可通过以下三条途径:一是提高试点地区农业保险的覆盖率。通过农业保险单位的增加,在直接保险层面上通过大数法则在更广空间上实现风险分散。同时,笔者建议积极探索对关系国计民生的种植业(水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等)和养殖业(猪、牛、羊等)实行适度的强制性保险,如可将各种支农优惠政策、贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来,这样既能规避农户的逆选择行为,提高政策性农业保险的覆盖面以在更广阔的空间范围内分散风险,又能降低农户贷款的违约风险,保证农村信贷更好地发挥服务“三农”的作用。二是建立农业保险再保险机制。通过再保险方式,可以在更大空间范围内分散风险、分摊损失。结合发达国家经验,建议由中央政府组建政策性的全国农业再保险公司(也可以由目前的中国再保险公司兼营这部分业务,事实上目前中国再保险公司部分地承担了这部分职责)(如图2所示),其职能主要有两个:一是通过再保险机制,使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散;二是补贴各省、市、区农业保险经营主体的亏损,即当农业保险经营主体的赔付超过一定金额或赔付率时,由农业再保险公司补足,所以这是一种差额杠杆撬动机制,既可以保证农户以相对较低的费率参加保险,又可以撬动经营主体以不少于市场利润率的水平来承保农业风险,充分调动投保人、保险人双方的积极性。三是设立农业大灾风险基金或大灾风险的融资机制。笔者建议建立政府主导下的全国范围内的农业大灾风险基金,对遭遇大灾损失的经营主体提供一定程度的补偿,增强其抵抗大灾风险的能力。大灾风险基金可以由农业风险管理局负责管理运作,同时在合理测算基金筹集规模的基础上实现封顶控制。另外,还可积极研究在资本市场上发行大灾风险债券分散风险,但考虑到目前我国资本市场的现实情况,笔者认为此种方法应慎用。图2我国政策性农业保险经营管理体系

(五)不断规范农业保险市场经营行为要采取科学有效的措施,切实规范农业保险经营行为。一是监管部门要在农业保险监管上始终保持高压,将农业保险作为监管检查的重点内容之一,特别是重点检查农业保险承保、理赔等关键环节的真实性,并加大对农业保险违规行为的处罚力度,提高违规经营的成本。二是参与农业保险业务的基层政府和涉农部门要严格按照《农业保险条例》等相关政策和制度要求,在各自行为边界内履行职责,减少对农业保险业务活动的不恰当、不合理干预。同时,《条例》赋予了财政部门一定的监管权利和责任,对此,财政部门应加强研究并切实履行好相关职责。三是各类农业保险经营主体要树立合法、合规经营的意识,建立起严格的内控制度和针对农业保险的内审机制,切实加强对分支机构农业保险工作的稽核审计,自觉抵制和杜绝各类违法违规和不诚信经营行为。

作者:王德宝王国军单位:对外经济贸易大学保险学院在职博士研究生对外经济贸易大学保险学院院长助理

农业保险的发展成就

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