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农业建设项目监管研讨

2014/03/20 阅读:

一、农业建设项目监管面临的主要问题

多年来,农业建设领域中存在的“重投资争取、轻项目管理”的现象还没有根本改变,项目管理工作中存在的各种问题还不能得到及时有效的预防和解决,诸如基础性工作还不够扎实、管理的方法和手段不能适应形势发展和社会进步的要求等问题已成为进一步扩大农业项目投资规模和提高投资效益的重要制约因素。

1.1同一项目涉及多个监管机构造成监管责任主体不明确、执行混乱

目前,同一个农业建设项目可能涉及农业部、发改委、财政部等多个部门。虽然从各自的角度说,其各项管理制度已较为系统,但由于管理体制不顺,执行起来就比较混乱,甚至出现“有时多头管理,有时谁也不管”的问题,影响项目建设实施进度和效率。部分项目管理单位无专职监管机构,由计划、财务、监察室、项目办和各行业站等多个内设机构或下属单位进行管理,另外还存在项目监管单位、建设单位及项目负责人更替频繁造成监管敷衍了事、推诿扯皮的现象。

1.2项目管理的思路、办法和行业标准不能满足规范化管理的需要

部分项目建设单位未能严格执行农业基本建设项目管理的有关规定,在项目招标、财务核算、调整变更、档案管理、进展跟踪等方面的管理工作存在不合格、不规范的现象。一是前期工作重视不够,项目申报单位前期工作准备不充分,可行性研究报告质量不高,上报项目比较随意,再加上有的主管部门审核把关不严、跟踪检查不及时等问题,给项目实施和监管工作带来隐患。二是与管理规定配套的管理工作细则缺项较多,一些管理办法很难完全适应项目的实际情况,在项目管理的实际操作中,部分项目难以找到与之对应的管理办法,有的管理办法比较笼统和含糊,造成管理部门自由裁量权过大。三是项目建设标准体系滞后,目前农业部只制定颁布了38项农业工程建设标准,其他项目的建设多借鉴和参考相近的建设标准,从而给项目的投资管理造成了难度。

1.3项目管理的培训内容和方式不能完全满足项目管理人员专业化的需要

项目管理者的能力对农业建设项目的进度和质量有着直接和重大的影响。实践中,农业建设项目管理人员多是从行政或科研工作临时抽调的非专业人士,他们对项目基本建设程序、财务管理制度、四制(法人责任制、合同制、监理制、招投标制)等相关规定不熟悉,管理不规范甚至错误,造成评审工作走过场、初步设计深度不够甚至用可行性研究报告代替初步设计、项目档案管理和财务管理不完善、项目监管不到位、竣工验收拖延等问题。目前,对相关管理人员的培训主要是通过省级农业主管部门组织、地方派员参加的方式开展,监管人员更换频繁对管理培训的效果产生不良影响,有待编制不同层次的培训计划和监管人员培养方案,采取专业化管理方式。

1.4项目管理的动力机制、约束机制和反馈机制

不完善限制了管理合力的有效调动动力机制不足方面,突出表现在竣工验收阶段,据统计,农业部2011年专项检查范围中2006~2008年下达投资计划的地方项目理应全部建设完成并竣工验收,而实际完成竣工验收的不到80%。虽然农业部对竣工验收的程序、标准作出严格规定,但是由于农业建设项目投资小、地处偏远、监管困难,使得监管动力不足。约束机制不力方面,目前虽制定了对农业建设项目违规问题的处理规定,但缺少相应的奖励机制,难以有效规范建设单位的行为、有效调动有关管理人员的积极性。反馈机制不完善方面,针对长期存在反复出现的问题,缺乏畅通、快捷的信息流系统和反馈机制,编制规划、策划项目、调整投资的指导性不强。

1.5项目验收和后评价工作重视程度不够影响了项目综合效益的充分发挥

部分地区存在重视建设、忽视项目后期管理和运营工作的现象,对项目验收和后评价工作的重视程度不够,有验收程序不明、奖惩执行力度不够等问题,影响项目投资建成后效益的充分发挥,包括正式投产后运营是否达到设计生产能力等。目前,后评价环节只是在《农业建设项目管理办法》中有所提及,但对是否必须进行后评价以及后评价的程序和标准并没有规定。全国范围内尚未全面启动农业建设项目后评价的工作,某些地区虽已开始对某些项目进行后评价试验工作,但效果不明显。

二、完善农业建设项目监管的对策建议

2.1制定农业建设项目投资计划和相关指南制度

加强制定农业建设项目投资规划和相关指南制度,明确投资方向,以提高项目监管的效率。一方面是农业部制定农业项目中长期发展规划,类似于国家的五年发展规划;行业司局针对不同类型的农业项目,在农业项目中长期发展规划中明确投资方向和计划,并由农业部发展计划司对各行业司局的项目投资计划进行综合平衡。另一方面在中长期发展规划的指导下,下发项目申报指南,增加项目整合的指导,可从横向和纵向两个维度设立项目整合原则,横向项目整合指某一地区将隶属于不同行业司局的项目合并为一个项目进行申请,针对此类项目,制定专门的评审制度,如会同相关行业司局对项目进行评审;纵向项目整合则指省级农业主管部门将其辖区内隶属于同一行业司局的相同、相似的中小项目进行“打包”处理,然后上报农业部,各个地方农业主管部门仍然是“打包”项目的实施主体,省级农业主管部门对打包后的整体项目进行申报、资金支付、验收等监督管理工作。只有将项目进行打包,严格按照国家法律规定进行项目监管才能保证项目按时按质的完成。

2.2积极引入专业化的项目管理方式

传统的“指挥部型”和“基建处型”项目管理方式由于机制、人员等弊端造成相关管理效率低下,对于投资规模较大、技术比较复杂、建设单位缺乏专业管理人员的项目,主管部门和建设单位要积极引入专业化管理方式。一种方式是将建设项目委托给有资质的专业化项目管理单位,对工程项目的组织实施进行全过程或分阶段的管理和服务,建设单位保持在项目申报、实施过程中的主体地位,专业化项目管理单位协助完成项目前期策划、办理各种手续、工程监理施工招标、项目监督、竣工验收和后评估等工作。另一种方式是“代建制”,建设单位根据自身情况,通过招标方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施,要签订委托代建合同,明确双方的责任和义务,在项目实施过程中,双方要处理好关系,严格遵守合同约定,控制项目投资、质量和工期,建成后移交给使用单位。

2.3建立和完善全程化的项目监管体制机制

在项目决策、设计、实施和竣工的每个过程中都设置合理、科学的监管机制,加强每一个过程的监管,使农业建设项目监管实现合理、科学和高效,进而激发各级农业监管部门的监管积极性,保证项目的成功率。一是严格执行行政问责机制,规范和监督各级管理人员的权力,明确责任人,避免出现问题互相推诿的问题。二是要切实落实项目管理督办制和奖惩制,既要严格执行国家和农业部制定的各类项目管理制度,还要根据项目建设的实际,制定适合本单位、本项目的具体管理制度。对项目管理工作成效大、项目建设质量好的项目单位和人员给予表扬和奖励,对项目管理中存在严重问题的市县和项目单位,采取处罚措施加以处理。三是建立和完善公平、透明的反馈机制,以“中国农业信息网”和“农业建设项目管理管理系统”作为信息反馈库,形成“决策—执行—反馈,再决策—再执行—再反馈”的循环回路,并将反馈的信息作为项目评估、经验总结和效果推广的依据。

2.4在全国范围内加快推进农业建设项目后评价工作

随着政府对农业投资规模的逐渐增加,在全国范围内加快启动对农业建设项目实行后评价、总结政策方案和投资管理经验教训将是制定政策方案、进行项目管理的重要工具。一是出台规范政策,农业主管部门应尽快制定统一的农业建设项目后评价操作规范,包括《农业建设项目后评价方法与参数》和《农业建设项目后评价暂行办法》等,对后评价的方法、对象、内容、主体、人员等作出明确规定,以指导我国农业建设项目后评价工作的开展。二是发展中介组织,农业主管部门应在遵循独立、客观、权威、可操作的原则下,鼓励独立于建设工程项目可行性研究及其评估等业务部门之外、具备法人资格的专职后评价机构的发展,组织培养一支高素质的后评价工作队伍。三是实施分级管理,按照项目的规模和特点,划分为地方、部、国家3个层次进行管理。地方管理的项目由项目法人或建设单位报所在地方农业主管部门,并由地方农业主管部门组织审查;农业部管理的项目,先由地方农业主管部门负责初审,再报农业部,由农业部组织有关部门进行正式审查。四是注重成果应用,农业主管部门应通过后评价工作,认真总结同类项目的经验教训,将后评价成果作为规划制定、项目审批、投资决策、项目管理的重要参考依据,并将后评价成果及时提供给相关部门和机构参考,加强信息引导。

作者:霍剑波孙荣何龙娟严昌宇单位:农业部发展计划司农业部规划设计研究院

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