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现代林业发展投融资体系研究

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摘要:

科学合理林业投融资体系是发展现代林业的内在要求。融资渠道单一,高度依赖国家投入已成为制约贵州现代林业发展的瓶颈。在分析我国林业投融资制度和贵州林业投融资现状的基础上,分别对公益林融资和商品林融资方式进行了探索,并对贵州林业投融资体系的构建提出了对策建议。

关键词:

现代林业;林业投融资制度;公益林;商品林

随着人类数量的增长和人类生产活动对地球影响规模的扩大,全社会人口、环境与经济发展过程中出现的了一系列矛盾,已受到人们普遍关注。加快现代林业建设已成为解决我国生态环境问题和木材及其他林产品供需缺口的必然要求。我国实施的天然林保护工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、退耕还林还草工程等国家六大林业生态重点工程,都是以大投资大工程为主要建设方式,是对我国林业建设工程的系统整合,随着六大重点工作的推进,我国生态面貌有了根本性改观。2001年—2010年,六大林业重点工程投资达7258亿元,其中屮央财政投资林业总投资5709.5亿元。由此可见,林业的发展在很大程度上需要依靠巨额资金的投入来支撑。在新的历史时期,我国现代林业发展将呈现新的特点,面临新的局面,如何有效解决林业投融资难题,是实现林业健康持续发展的重要保障。

1现代林业

森林作为最大的生态系统在维护全球生态环境方面有着不可替代的作用。以森林为主要经营对象的林业是兼具生态效益、经济效益和社会效益的复合产业。建立以林业的健康可持续发展为目标的现代林业产业体系是当下我国林业产业建设的基本思路。为了改变过去单一采伐森林资源的利用模式,充分发挥林业生态、经济和社会三大效益,各国都在实践中积极探索林业经营模式,如德国推行的森林永续利用原则、森林多功能理论和美国提出森林多效益主导利用经营思想。林业理论是对实践经验的总结,又用于指导林业实践生产。现代林业理论是随着人们对森林认知不断深入,在林业生产实践中总结来的。现代林业是以可持续发展理论为指导,以生态环境建设为重点,以产业化发展为动力,以全社会共同参与和支持为前提,广泛地参与国际交流与合作,实现林业资源、环境和产业协调发展,环境效益、经济效益与社会效益高度统一[1]。现代林业体系的构建应从生态体系、产业体系、保障体系三个方面着手。本文将从林业产业资金保障体系角度,探讨贵州现代林业发展之路。

2我国林业投融资制度

2.1林业投融资特征由于森林资源的生态效益具有典型的公共品特征,即具有非竞争性和非排他性。由于森林生态功能是以无形产品形式发挥的,这就决定了人们可以不向森林资源的生产者支付任何经济代价而享受其生态效益。它属于典型的公共物品的供给,是市场失灵的最重要原因之一。因此,森林生态效益市场配置是失灵的,只能通过政府干预,即将其纳入国家公共财政体系进行补贴,以弥补林业经营者的损失,保证林业的可持续经营。根据公共产品理论,国家对生态林的投资可采取不同的方式:纯公益林主要以财政预算拨款投入,对于具有准公共产品性质的林业采取财政补贴的方式,对于接近私人产品的盈利性林业采取银行贷款和资本市场融资的方式[2]。

2.2我国林业投融资制度的变迁随着我国经济体制分权化和市场化的变革,林业经营思想也在发生转变,即由以木材生产为中心向经济、生态和社会三大效益并重转变。这一过程中我国林业投融资制度也在发生变化。我国林业投融资制度变迁可分为三个阶段。

2.2.1建国后至改革开放前这一阶段我国实行了高度集中的计划经济体制,林业生产经营也具有明显的计划经济特征。即一切生产活动都由中央集中统一管理、统一分配、集中使用。因而在计划经济时期林业投融资主体只有政府一家,并由政府以计划的方式进行资源的配置。这一时期成立的森工企业,也是由国家投资主体,若出现资金短缺,由财政拨款。

2.2.21978年至1991年改革开放后,为适应国民经济的发展,改革了林业产权制度。我国林业投融资制度也顺应林业产权制度改革进行了变革。1981年,林业“三定”后,又实行了林业生产责任制,在南方一些地区林农也成为了投融资主体。1985年,国家对森工和部分林业基本建设投资推行了“拨改贷”制度,即林业投入资金由过去单一由国家拨款变为由林业和森工企业自行向银行申请贷款。进而确定了林业资金以中央为辅,地方为主的投入体制。这一时期初步形成了政府投资、信贷资金、自筹资金的多渠道林业投融资体系。

2.2.32002至今这一时期我国大力鼓励社会各界资金参与林业经营活动,开始推广“谁造谁有、谁投资谁受益”的林业投资政策。这为构建多元化的林业投资创造了良好的社会环境。鼓励非公有制经济发展政策确立后,我国非公有制林业也得到了发展,私营经济主体开始参与森林经营投资。此外,国家还规范了金融市场对林业发展的扶持要求。2005年《林业贷款中央财政贴息资金管理规定》明确了林业贴息贷款规范要求;2008年《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中明确提出“指导农村金融机构开展林权质押贷款业务”。2009年《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》,进一步明确提出“积极营造有利于金融支持集体林权制度改革与林业发展的政策环境”,“引导多元化资金支持集体林权制度改革和林业发展”的相关政策意见。这些政策都为建立多元化林业融渠道创造了条件。

3贵州省林业投融资现状

3.1林业投入资金使用情况近年来,国家对贵州林业发展投入了大量的资金,随着多项林业生态工程的推进,贵州省森林质量和生态环境得到极大改善,森林覆盖率现已达49%。2011年至2014年中央和地方政府共同投入1367631万元用于贵州省生态建设与保护。各年用于生态建设与保护的资金分别占当年投入总额的95.63%、88.36%、88.71%、87.63%(表1)。由此可见,近年来贵州省林业资金投入主要用于生态建设,即林业资金主要通过林业重点工程投放于公益生态林的建设与维护。以退耕还林工程为例,2000年启动至2014,中央累计投资220.47亿元年,全省共同完成造林115.555万hm2。这是中央对贵州投资规模最大、范围最广的一项林业生态工程[3]。

3.2林业投入资金来源目前贵州省林业发展资金来源主要有以下渠道:政府投入、财政贴息贷款及国债资金、林业基金、商业性金融和外资投入。

3.2.1政府投入这部分表现为国家和地方政府预算内林业建设经费、中央财政专项经费等。国家预算资金中央财政拨款包括林业基本建设经费、国家农业综合开发资金、中央财政林业专项经费、国家科技推广项目资金。长期以来中央财政拨款都是贵州林业发展的主要投资渠道(表2)。由于国家财政支出方方面面,长期依靠国家财政投入支撑林业发展并不现实。3.2.2财政贴息贷款及国债资金这是我国林业生产资金的主要来源之一。具体包括林业贴息贷款、治沙贴息贷款、山区综合开发贴息贷款、国家开发银行发放的基本建设项目贷款等。在实际工作中,贷款“贴息”部分是由国家和地方共同承担,一些地方财政因财政原因不愿承担贴息支出,此外,一些银行将林业专项贷款混同于一般商业贷款挤占挪用,致使林业贷款工作很难落到实处。

3.2.3林业基金为扶持林业产业发展和缓解林产品与森林生态服务供需矛盾、促进林业和社会的可持续发展,根据以木养林的思路,我国于1988年建立了林业基金制度。它由中央和省级林业基金两部分组成,主要包括育林基金、造林建设基金、绿化基金等。以育林基金为例,贵州省是按林木产品销售收入的一定比例提取,但由于提取比例计算不科学,无法切实弥补营林成本,在一定程度上造成林业资金困难[4]。

3.2.4商业性金融商业性金融包括商业银行贷款和资本市场融资。从商业银行贷款看,已有少数商业银行开展了林业贷款业务,但规模都较小。目前全省还没有发行过林业债券,也没有一家林业企业在沪、深两市资本市场上进行融资活动。

3.2.5外资投入外资投入包括国际金融组织贷款、外商直接投资、国际无偿援助。据贵州《中国林业统计年鉴》数据测算,2010年至2014年贵州省共有5个利用外资林业项目,外资金额共计139万美元。整体来看,贵州省利用外资规模偏小。因整体数据难以收集,本文仅以林业固定资产投资为例,简要介绍贵州省林业投融资渠道特征(表2)。显而易见,投资渠道单一,过渡依赖政府投资是贵州省林业投融资显著特点。

4构建多元化林业投融资体系对策措施

一个科学合理的林业投融资体系能有效保障现代林业的健康发展。我们认为科学合理的林业投融体系应包括财政性融资、政策性融资和商业性融资体系,同时还要结合我国林业分类经营实际情况。在林业分业经营模式下,应针对公益林和商品林不同的主导功能,分别构建公益林业和商品林业不同的投融资体系。

4.1公益林投融资体系4.1.1财政性融资公益林的主要是体现其生态效益,由于林业生态效益具有明显的经济外部性,较难吸引社会资金的投入。这就决定了公益林的发展,必须以政府投入为主。首先,国家应逐步加大投入规模,并确保林业投入占总财政支出的一定比例;其次,地方财政必须按一定比例进行林业资金配套,将生态工程建设及林业发展资金纳入财政预算,并确保资金准时到位;再次,可通过设立公益林建设专项资金,保证专款专用。

4.1.2政策性融资林业政策性金融是指以国家信用为担保的,政策性银行或其他银行对林业发展项目提供的金融支持。目前我国主要是由国家开发银行和农业发展银行提供政策性林业贷款的两大金融机构。“十一五”期间,全国落实林业贴息贷款510多亿元,比“十五”增长2.7倍;中央财政贴息资金达到22.3亿元,比“十五”增长3倍[5]。在2016年发布的《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》中,国家林业局和中国农业发展银行确定了将在国家储备林基地建设、林业生态修复和建设工程、林业基础设施建设、国有林区(场)改革转产项目、林业产业发展、生态旅游开发等六大重点领域进行合作。贵州省现代林业的建设必然离不开政策性金融的支持,加强地方财政贴息制度与管理监督,防止银行将林业专项贷款用于一般商业贷款的现象。

4.1.3发行林业国债国债是国家为取得的财政资金而发行的一种政府债券。由于有国家信用作保障,国债具有及时获取巨额资金,并在较长期限内享有资金使用权的特点。而林业生态工程投入也具有投资期限长和投资额巨大的特征。因此,通过发行林业国债这渠道来扩充财政对生态林业投入的资金现实可行。由于当代人负担生态建设成本,而生态效益在其后二三十年后才能体现。为体现森林生态效益代际公平性,可以发行20~30年期的长期国债,获取目前所需的生态林业建设资金,本金和利息的偿付由以后的政府负担。发行林业国债是对林业市场化筹资的积极尝试,可以为生态发展筹集到长期性资金,以减轻国家减轻国家财政支出压力。

4.1.4积极参与森林碳汇交易碳汇交易是指发达国家通过市场行为向发展中国家购买碳排放指标的一种交易活动。森林碳汇是目前碳汇市场上使用最广的交易类型。我国早在2009年的“中央一号文件”中就明确了将发展碳汇林业作为我国现代林业建设的重要内容的工作要求。据世行预测,到2020年碳汇将全球最大的能源交易市场,交易总额有望达到3.5万亿美金,而中国将有可能是这一市场最大的卖方。据测,贵州省森林碳汇潜力达7.24亿t碳[6],贵州应利用好这一优势参与国际碳汇交易,获取更多林业发展资金。

4.2商品林投融资体系商品林是林业分类经营的产物,主要体现森林的经济效益。其经营是以通过市场交易实现经济效益最大化为目标。因此,贵州商品林投融资体系构建必然以市场化、多元化融资为根本立足点,应大力引导各类社会资金参与林业生产活动,促进贵州现代林业发展。

4.2.1政府应适度增加商品林投入比例我国的商品林根据投资主体上的不同,包括国家或政府投入的公有制商品林和非公有制投资主体投入的商品林。政府投资商品林资金的对社会资金投资林业具有政策引导作用,各级政府应逐渐加大对商品林的投入,以带动更多的社会资金参与林业产业发展。《贵州森林保护管理条例》规定,各级政府每年应从地方财政总支出中安排不低于0.5%的资金,用于商品林建设和林业科技教育。随着贵州林业建设的发展,政府应适度增加商品林投入比例,以促进商品林发展,实现更大的经济效益。

4.2.2大力发展林业商业贷款林业商业信贷是林业市场化融资的一种重要形式。但由于林业贷款风险大,收益不高,我国商业银行现已开办林业商业贷款无论是贷款规模,还是贷款对象均不能满足现代林业发展的要求。首先,商业银行应根据林木生长周期适度延长贷款期限;其次,扩大贷款对象,除了大型森工企业外,还应面向广大林农和林业职工发放小额信贷;再次,商业银行可通过林业资产抵押、林权证抵押等形式降低贷款风险。为鼓励商业银行开办林业贷款,央行可对开办林业贷款的商业银行给予一定优惠利率支持[7]。

4.2.3积极利用外资商品林具有较强的经济效益,更容易吸引外资投入。我国林业利用外资主要是争取世界银行贷款。世行贷款是我国林业利用外资最主要形式,也是人工造林的主要资金来源之一。我国现已成功利用世行贷款实施了“商品林发展项目”、“国家造林项目”、“森林资源发展和保护项目”等大型的造林项目,目前,贵州商品林建设引进外资力度明显不够,在外资利用管理上也缺乏经验,可以设立商品林外资管理协调机构,统筹制定适合贵州商品林发展的引资计划,避免重复引进,低水平引进和地区结构失衡等现象[8]。

参考文献:

[1]刘振露.林业发展现状与现代林业建设对策[J].农业现代化研究2012.(9):535.

[2]刘凤平.我国林业投融资问题研究[D].合肥:安徽大学,2010.

[3]贵州日报.贵州省完成退耕还林造林任务2080万亩[EB/OL].(2015-5-14)[2016-4-10]

[4]李锦宏.贵州林业投融资与政策分析[J].安徽农业科学,2008(8):452.

[5]林业局.“十一五”林业贴息贷款规模创历史新高[EB/OL].(2011-4-1)[2016-4-10]

[6]房林娜,葛玲.贵州省森林碳汇交易市场建立的研究[J].中国林业经济,2015(5):27.

[7]刘振露.分类经营模式下林业投融资体系的构建[J].合作经济与科技,2012(7):66.

[8]冉光念.贵州省商品林投融资研究[D].贵阳:贵州大学,2007.

作者:刘振露 陈岭 单位:黔南民族师范学院 经济与管理学院

现代林业发展投融资体系研究责任编辑:杨雪    阅读:人次
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