所有权争议的集体土地论文范文

1当前农村集体土地所有权争议解决的困局

1.1我国集体土地所有权制度变革，造成土地实际所有者模糊不清我国现行的土地所有权制度是1954年大规模的社会主义改造，收回农民的土地所有权，确立的社会主义性质的土地制度。农民将个人拥有的土地无偿交还国家，实行统一经营，逐渐形成了三级所有的农村集体土地所有制[4]。这种土地制度的改变把原来农民与土地明确所有人对应关系变为土地的集体制，农民不直接所有土地，而只能通过相应的集体经济组织享受土地的所有权。但是这种集体经济组织体形式松散，人员不固定，当发生权属争议时难以形成合力。而且集体土地争议的对象往往与政府有关，集体经济组织管理者顾及自身利益，基本不愿意组织有效的法律主体来解决争议。而农民自发组织又不符合法律，造成无人主张权利的困境。

1.2所有权权利虚置，使得争议主体不够重视从国际上比较普遍的所有权概念分析，土地所有权包括土地的所有权利，即土地使用权、出租权、转让权等，但是我国的土地管理法在规定集体的土地权利时把所有权与使用权区分开来，弱化了所有权概念。新颁布的物权法更是提出用益物权的概念，进一步削弱了土地所有权。使得集体土地所有权在平时几乎没有什么作用，农民享受不到土地所有权带来的收益。相对于承包经营权来说，农民更重视眼前的使用利益，而忽视土地所有权价值。近年来，由于城镇化进程加快，房地产行业得到高速发展，土地价值不断攀升。在土地征收时，农民将要面临失去这些土地的局面，这时候才体会到土地所有权的价值。但是由于平时农民土地意识淡漠，对于自己土地缺乏合适的衡量，从而造成在土地征收时漫天要价的行为，与征地补偿的心理落差较大，再加上一些地方征地的不规范行为，所有权争议便会集中爆发，如处置不当更易引发群体事件。

1.3所有权争议调解方法技术相对落后，造成权属争议的解决缺乏连续性我国的土地管理法以及众多的权属争议的解决意见，比较明确地规定了权属争议的各种情形，但是并没有权属争议解决的具体操作流程。在解决权属争议时往往见仁见智，没有统一的标准。同时在处理争议时，由于技术落后，往往又没有留下完整的存档。而土地权属争议的解决是一个复杂的过程，其间有可能出现停滞和反复。当原来的土地争议调解人离任后，继任者无法了解原来的争议解决进程和要点，又需要重新梳理。不仅费时费力，而且由于各人的理解不一致，其解决口径也可能不一致，从而造成调解的公信力损失，影响调解成果。

2农村集体土地所有权争议解决的契机

2010年为加强农村土地产权制度建设，维护农村社会稳定，中央一号文件提出“力争3年时间把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”的工作目标。2011年国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）要求，必须切实加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的集体经济组织。该文件明确指出：“要及时调处土地权属争议，建立土地权属争议调处信息库，及时掌握集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权权属争议动态，有效化解争议，为确权创造条件”。这些重要文件的以及农村集体土地所有权调查工作的开展，为集体土地所有权争议的调解提供了良好的基础与机遇。

3上海市崇明县集体土地所有权争议调解方案

崇明县位于上海市东北角，辖崇明、长兴、横沙三岛，总面积1411km2，陆域总面积1367km2，农村集体土地面积约673.9km2，占上海全市10个调查区县总和的1/5强，为上海市农村集体土地所有权调查的重点。该县1970年县属工厂63个，乡镇办工厂76个；到1984年，全县工厂企业猛增到793个，其中县办企业78个，乡办企业238个，镇办企业11个，村办企业466个。近年来崇明经济高速发展，近五年间年均经济增长10.7%。集体土地开发利用量逐年增加，土地所有权争议时有发生。崇明县土地所有权争议几乎涵盖了上海市集体土地所有权争议的所有情形，因而妥善解决崇明县集体土地所有权争议，对于上海市乃至全国土地调查工作具有比较强的代表意义。

3.1推举集体经济组织指界人代表本组织行使争议调解权利，化解争议主体代表合法性困局在集体土地所有权实地调查前，按照相关法律合法产生1~2名本集体经济组织指界人，行使在土地调查过程中有关土地权属争议调解权利。村及村民小组集体土地所有权指界人，必须是该集体经济组织18周岁以上的成员。集体经济组织应按《村民委员会组织法》及村民自治章程召开村民会议，推举指界人，并形成会议决议，指界人推举结果应及时向本集体经济组织成员公布。依法推举的指界人须经集体经济组织授权，签订授权书。用集体经济组织指界人代替集体经济组织管理者行使本集体经济组织的争议调解权利，一方面由于由村民选取的指界人具有很好的群众基础，在进行权属争议调解时能如实反映广大群众的诉求，另一方面由于本集体经济组织与指界人利益攸关，指界人在进行权属争议调解时，比较能抵御来之调解之外的种种压力，使得调解结果更公正。

3.2建立完善农村集体土地所有权调查争议调解机制崇明县农村集体土地所有权调查争议调解采用三级调解制度（图1）。第一级由村主任或农户主任领衔，联合土地调查机构工作人员现场调解。根据村民自治法，村主任由村民直接选举产生，往往德高望重，具有较好的群众基础，而且村主任土生土长，熟悉本村土地的权属演变历史，由其说明争议土地所有权的历史演变进行调解更容易被老百姓接受。调查机构工作人员则负责调解工作的技术支持，当调解成功时，采用GPS技术实测确定界址线的位置，再由权属界线双方共同在指界图上签字确认，并拍照留档，巩固调解结果。第二级由镇政府土地所主持。当土地争议在现场无法达成共识时，土地权属各方到镇土地所进行调解，土地调查机构提供相关技术支持，调解成功后到现场实测界址线坐标位置，权属界线双方签字确认。第三级县级调解，由县地籍科协调相关职能部门对土地权属争议进行调解，并将调解过程备案。在实际工作中，要充分发挥村级调解的作用。这是因为村干部更贴近基层，更了解集体土地争议的成因，在老百姓中比较有威信，现身说法，更易被老百姓接受，争议调解不容易反复。实践表明，大多数争议都可以在村干部的调解下得到妥善解决。

3.3梳理相关权证明文件及法律法规为争议调解提供依据争议调解调解前调查机构需对现行的土地权属调解法律法规进行收集、整理，对原始资料进行梳理，做到心中有数。在本次土地调查中收集到的法律法规主要有1962年《农村工作条例修正草案》、1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》、1986年《中华人民共和国土地管理法》、1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》、1999年《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国物权法》以及上海市有关滩涂管理办法等地方性法律法规，收集到的基础资料包括辖区内土地权属证明材料（产证、批文等）和崇明县土地初始地籍图（1990版、2000版）。在实际工作中，后者作为调解因地物发生变化而产生的所有权权属争议非常有效。

3.4加强土地法规宣传在土地所有权争议调解前要加强土地法律法规方面的宣传，可采用会议和现场两种形式，农村集体土地所有权调查也是一次很好的给老百姓普法的机会。分析众多的土地所有权争议，许多都是由于老百姓不清楚土地法律所致。通过土地法律宣传，不仅可以提高老百姓的土地法律意识，充分意识到集体土地所有权调查的目的是为了保护老百姓利益，更好地配合工作；当土地权属有争议时，也能积极参加土地权属调解，起到很好的调解效果；同时也可以让老百姓用法律的武器来保护自己的土地权利，从而减少土地权属争议的再次发生。

3.5采用GPS技术对权属界线实时测绘，巩固争议调解成果集体土地所有权争议地块往往比较分散，采用常规的测绘技术需要先做控制再进行细部测量，花费时间较长且精度得不到保证。在本次集体土地所有权调查中，采用RTK-VRS测量技术有效解决了这一难题。VRS（virtualreferencestation）是一种虚拟参考站技术。在VRS网络中，各固定参考站不直接向移动用户发送任何改正信息，而是将所有的原始数据通过数据通讯线发送给控制中心。同时，移动用户在工作之前，先通过GSM的信息功能向控制中心发送一个概略坐标，控制中心在收到这个位置信息后，根据用户位置，由计算机自动选择最佳的一组固定基准站，根据这些站发来的信息，整体地改正GPS的轨道误差、电离层、对流层和大气折射引起的误差，将高精度的差分信号发送给移动站。这个差分信号的效果相当于在移动站附近形成一个虚拟的参考基站，从而解决了RTK作业距离上的限制，保证定位精度。当权属争议调解成功时，可以马上进行界址点实地坐标测量，现场即可得出界址点的平面坐标，由权属争议双方进行签字确认界址线，巩固调解成果。

3.6建立集体土地所有权争议调解数据库在崇明县集体土地所有权调查工作中，考虑到工作进度等原因，仍有部分争议不能得到及时调解，这时就需要对这些争议进行梳理。实际工作中把争议图形和争议主体输入局大机系统，建立集体土地所有权争议数据库。同时采用纸质表格记录双方争议的要点，各自主张的界址线以及调解工作思路。对这些纸质文档进行扫描，采用电子和纸质两种形式进行存档。

4农村集体土地所有权调查中土地权属争议调解中需要说明的问题

4.1关于崇明县绿华镇权属争议说明崇明岛为世界第一大河口冲积沙岛，随长江平均每年约4.7亿吨的泥沙入海而自然长大，1949年崇明岛面积不足600km2，经过多次围垦达到如今规模。绿华镇是崇明县最年轻的乡镇，1971年由9个乡镇和县政府共同围垦于长江滩涂，1972年成立新建副业场，1980年改为绿华农工商联合公司，1984年设置绿华乡，1995年建镇。根据上海市滩涂管理的相关办法，如果绿华镇没有形成建制镇，则其所有权属也很明确，即应属围垦者所有，其区域内农民也属于9个乡镇。但是由于绿华镇成了建制镇，如果仍把土地所有权确权给9个乡镇和县政府所有，就会造成绿华镇农民没有土地的尴尬局面。为此绿华镇人民政府本着务实的态度发出崇绿府[2013]31号文，明确提出其所有权存在源头争议，暂停确权以保护绿华镇农民的利益。

4.2多个集体经济组织土地被统一使用，原土地自然界线不清崇明县生态岛建设，使用集体土地植树造林，破坏了原来的地形地貌，而原始界线资料也无法找到，这种情形无法直接到现场调解指界。对于这种争议的解决办法有两种，一种是根据各集体经济组织的土地使用协议上的土地面积，同时依据指界人对土地相对位置的大略描述，在内业对现状地块面积进行加权分配的方式进行界线分割，根据分割权属界线进行实地放样，再由指界人签字确认；另一种方式不对现状地块进行分割，只是注明各个权利人的土地面积。两种调解办法都能得到农民的认可，但是第一种方法争议解决更加彻底，更接近农民原来土地权属界线状况。

4.3农民对过去土地补偿有疑问，对已有产证权属存争议在崇明县土地调查过程中，主要有两类这样的情形。一类是农民集资办小学，后由于集中办学，原学校占地改作他用，小学已办理相关权证，大机系统显示宗地已经为国有。但是农民认为，学校已经撤销，土地应该归还给原权利人。另一类是村办社办企业占用原小组土地，已办理土地权证，解决劳动力后不久企业倒闭产生争议。按照产证优先的原则，首先认定产证的合法性，对于农民主张补偿不足的历史遗留问题可根据乡镇实际情况进行处理。

5土地所有权争议调解的政策建议

5.1建立土地权属争议的定期回访制度通过农村集体土地所有权调查，建立了集体土地所有权争议数据库，记录争议的主体、争议缘由以及调解过程等，以便在争议发生反复时可以进行回溯，保持争议调解的连贯性。同时考虑到当前农民普遍对于土地所有权不重视的问题，建议建立集体土地所有权争议的定期回访制度，随时关注土地所有权争议的调解进展情况，评价争议调解的可行性，当具备调解条件时及时调解，避免矛盾积压。

5.2转变政府职能，减少土地所有权争议的发生我国改革开放30多年，在土地的征收使用中，政府一直既充当管理者，制定游戏规则，同时又作为参与者，完全违背市场经济发展规律[9]。为此建议转变政府职能，政府不再参与集体土地的征收、转用及利益分配，而是做好管理服务，制定规则，完善土地所有权流转、收益分配权利等相关法律，让农民看到所有权确权的好处，调动农民化解所有权争议的主观能动性，从而从根本上减少土地权属方面的争议。

5.3完善集体土地所有权制度，让农民有效行使自己的土地权利我国推行集体土地的共同所有制度，但是由于集体组织人员不固定，农村集体组织人员流动，往往不能有效行使自己的合法权益，从而使得土地权利成为集体土地管理者的私权，成为滋生腐败的温床。完善集体土地所有权制度，就是要改变目前集体土地所有权主体不明确的问题，把集体土地所有权与每一个农民直接挂钩，取消集体土地的制度，推行集体土地股权制，让农民直接行使土地权利。

作者：李锦亮单位：上海市地质调查研究院上海市国土资源调查研究院