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农民成员权的集体土地论文

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一、财产权语义下的成员权

确认农村集体组织成员的成员权,体现出土地对农民的保障功能以及土地与农民之间的历史联系。我们应该以集体组织成员的成员权为依托,赋予集体组织成员权更加丰富的财产内容,把成员权打造成一个复合的权利束,“涵盖了土地承包权、征地补偿款分配权、宅基地分配权、股份分红权、集体福利获得权等经济权利以及经济民主管理权利。”[4]1、承包权。承包权是指集体组织的成员基于成员身份依法承包本集体土地的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第5条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”土地承包经营期满后,承包权又以续展权的形式继续存。《物权法》第126条规定:“承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”续展权不仅强化了成员权的身份性质,也使得土地承包经营权获得了应有的稳定性。2、优先受让权。优先受让权是指在土地承包经营权流转过程中,集体组织的成员基于成员身份享有的在同等条件下优先于非集体成员受让的权利。优先受让权是一项法定的权利。侵犯权利人的优先受让权的转让行为,当属无效。《土地承包法》第33条规定:“土地承包经营权流转时,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。”3、重大事项决定权。重大事项决定权是指集体组织成员对涉及本集体与自身切身利益的重要事项依法通过会议的方式集体决定的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)第24条规定:“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”4、撤销权。撤销权是指集体组织成员作为村民会议这一农民集体组织最高权力机关的组成成员对村民委员会或村民代表会议的不适当的决定依据程序予以撤销的权利。《村民委员会组织法》第23条规定:“村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”《物权法》第63条进一步规定:“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”5、宅基地分配权。宅基地分配权是指集体组织成员依法享有从本集体获得土地建造住宅及其附属设施的权利。农村村民一户拥有一处宅基地。宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。宅基地使用权在某种程度上执行生活必需品职能,保障了农民“住有所居”。6、补偿权。国家依法征用农民集体所有的土地,作为农民集体成员的农民的承包地被依法征用、占用的,农民有权依法获得相应的补偿。[5]

二、我国集体土地征收进程中农民成员权内容的实质缺失

“随着近年来全国各地建设规模的极度膨胀,大量耕地被征收,农村集体土地征收纠纷因之愈演愈烈,暴露于其中的法律和制度缺失也愈加引人注目。”[6]在农村集体土地纠纷中,凸显了农民成员权内容的实质缺失。在征地事项上,主要涉及两个问题。第一:征收决定是否依照“公共利益”做出?第二:对被征收人的补偿问题。关于政府行使征收权的法律规定,主要体现在《物权法》、《土地管理法》等规定中。《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第46条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”这些规定体现出的征地程序如下图。随着土地征收规模的不断扩大,围绕着农村集体土地征收而引发的纠纷愈演愈烈。在征收决定如何做出与对相对人如何补偿这两个核心问题上,国家随后出台了《征收土地公告办法》、《国土资源听证规定》等一系列规定,选择征地补偿这一问题来试图化解围绕着农村集体土地征收而引发的纠纷。而对公众普遍关心的征收决定是否依照“公共利益”做出这一问题,则采取了回避的态度。依照这些规定,有关集体土地的征地程序演变成如下图。集体土地征收程序的改进,也仅仅局限在“启动征收程序”与“批准程序”之间增加了一个关于征地补偿与安置方案的听证程序,依然回避了征收决定是否依照“公共利益”做出这一关键问题。征收决定过程中集体组织包括其成员意志的缺失,依然使政府处于主导地位。正因为征收程序的不完善,现实中依然无法遏制政府采取“低价征收、高价卖出”的冲动,也导致土地财政成为我国经济发展过程中久治不愈的顽疾。正因如此,2011年,最高人民法院出台了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号,以下简称《土地行政案件若干问题的规定》)这一司法文件,试图为集体土地的征收程序增加一道司法救济的防线从而对行政征收权加以必要的约束。《土地行政案件若干问题的规定》第一条规定:“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。”依照这些规定,有关集体土地的征地程序演变成如下。土地征收涉及到某种具体财产属性的改变。而这种改变,本质上是国家(包括各级政府)与被征收人的具体利益发生了冲突。如果说我国现行土地征收程序中的弊端以行政权被滥用为外在特征的话,那我们就不应把主要原因归结为“公共利益的模糊性”方面,而应把视角转向如何约束行政权这种公权力上来。在现代法治社会里,能够对行政权加以有效约束的,只能依靠司法救济。这也是最高人民法院在2011年出台《土地行政案件若干问题的规定》这一司法解释给我们最大的启示,至少给我们指明了改进的方向。

三、创新农村社会管理体制,依法保障成员权的实现

(一)完善农民集体内部治理机制,促使农民集体组织的职能回归农村实行家庭联产承包责任制后,集体土地由“集体所有、集体经营”的生产模式转变为“集体所有,家庭经营”的经营模式。作为集体土地的所有者,除了依法对土地的使用、承包事宜进行监督和处理外,受收入来源匮乏与农村劳动力转移的双重冲击,农村集体组织基本丧失了服务农业生产的功能,作为集体土地所有人,无法在农业生产结构调整、农业生产设施的改进方面发挥应有的作用,更多地异化成乡镇基层政权的派出机构。因此,从社会创新的角度考量,重塑农民集体组织的主体地位,首先要促使农民集体组织的职能回归,让其成为一个真正的土地所有人。完善农民集体内部治理结构,是促使农民集体的职能回归的制度性保障。完善农民集体组织内部治理结构,是实现村民自治的必然要求。“村民自治”的本质是集体重要事务的处理要体现集体成员的意志。但作为一个“人合性”组织,村民的意志最终还是需要外化为集体的意志。因而,村民意志的实现最终依赖于完善的“意思产生、意思实施与监督机制”三位一体的内部治理结构。完善农村集体组织的内部治理机构,需要我们理顺“村民会议(最高权力机关即集体意思产生机关)”、“村民委员会(集体意志执行机关)”的关系,把“村民代表会议”打造成农村集体组织内部监督机构而不是特定情况下的权力机构。

(二)完善成员权的司法救济机制司法救济制度的欠完善,直接导致在征地程序中农民集体组织成员的意志被公权力所淹没,有违公平原则。在征地程序中,《征收土地公告办法》、《国土资源听证规定》等规定在“启动征收程序”与“批准程序”之间增加了一个关于征地补偿与安置方案的听证程序,但这一程序依然是行政程序。更为遗憾的是,《土地行政案件若干问题的规定》第十条规定:“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”而根据《土地管理法》等法律规定,行政机关的裁决为终局裁决。笔者认为,在司法救济制度中,把土地征收程序中事关土地权利人切身利益的“征地补偿、安置方案和公共利益认定”三个核心问题完全交由法院裁决。并且在提供司法救济的时间方面,应当尽量前移。只要土地权利人与行政部门在这三个核心问题上存在争议,就允许土地权利人提起诉讼,交由法院裁决司法救济制度的欠完善,直接导致集体组织成员与集体组织之间的纠纷不能得到有效化解,不利于成员权的保护。突出表现为法院受理集体组织成员与集体组织之间纠纷的范围存在不确定性。根据《村民委员会组织法》第23条规定:“村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”但并不明确,当就村民会议或村民代表会议决议效力发生争议以及村委会拒不执行相关撤销决定时,是否允许集体组织成员向法院提出申请,由法院作出一个撤销判决。《物权法》第63条赋予受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出侵害集体成员合法权益的决定。但就法律的性质上讲,《物权法》是一部关于物权的法律,其规定仅在于发生物权方面的争议时才得以适用。当出现物权以外的纠纷时,是否允许集体成员向法院起诉,如就村民会议或村民代表会议决议效力发生的纠纷、集体成员资格的认定方面的纠纷、本村享受误工补贴的人员及补贴标准方面的纠纷、村委会成员选举方面的纠纷等,依然缺乏明确的规定。因此,笔者认为,在司法救济制度中,应当允许集体组织成员与集体组织之间的一切争议可以向人民法院起诉,以强化对集体成员权的保护。

作者:梁庆宾彭玉旺单位:廊坊师范学院社科部北华航天工业学院

农民成员权的集体土地论文责任编辑:杨雪    阅读:人次