征用集体土地论文范文

1集体土地征用中存在的问题

1.1征用目的笼统国家征用土地并不是我国的独创，而是任何一个国家都面临的问题。土地征用制度，最早出现在法国。现在世界各国或地区关于土地征用的目的，都是基于公共利益的需要，但何为“公共利益需要”各国各地区有不同的内涵和规定。各国各地区立法体制，大体上可分为两种形式：一种是一般概括性的规定，以发挥法律的伸缩性，如“为公共事业之需要”或“为公共目的的事业征收土地”，如法国民法典第545条及台湾地区“土地征收法”的规定；另一种是列举性规定，以防止公权的滥用。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”《国家建设征用土地条例》以及《城市房地产管理法》等法律也有类似的规定。可见我国采用的做法是：（1）进行概括性的规定，不搞列举式；(2)强调公共利益，公共需要。在这里，何为公共利益，公共需要没有相关法律法规严格的概念界定，在法律的适用性和操作性上是有浮动余地的，这是值得我们深入思考的法律问题。日本的“土地收用法”第3条，将公共利益列举为51项条款，逐一加以明确规定。台湾地区现行“土地法”也规定土地征收的两个目的：一为兴办公共事业；二为实施特殊经济政策。前者包括（1）防务设备（2）交通事业（3）公用事业（4）水利事业（5）公共卫生（6）行政机关、地方自治机关及其他公共建筑（7）教育学术及慈善事业，其他政府兴办以公共利益为目的的事业[2]。后者没有列举但应以法律规定者为限，以防权利滥用。所谓特殊经济政策，系指为解决特殊经济问题所采取的行动途径或实际措施，含义较广泛。在我国征用土地的目的中，将“经济建设”列入其中，有斟酌的必要，因在经济建设中存在各种不同的利益诉求，有长远利益与近期利益、根本利益与现实利益、全局利益与局部利益等不同利益的权衡，不能统统视为公共利益的需要[3]。有些地方政府为了发展本区域内经济，制定土地征用条例，将征用的目的模糊化、扩大化，强制征用集体土地，以招商引资、提升GDP等政绩工程为目的，进行房地产开发、形象工程建设或旅游开发。另有许多“特殊”单位和个人假借政府的名义、慈善事业的名义，都概称为公共利益的需要，故意篡改“公共利益”的实质内涵，以达到征用土地的目的。如果确实是为国家公共利益征用土地，农民是会通情达理、予以支持的。反之，如果所征地是为房地产商聚敛财富，经开发商一倒手，净赚百万、千万、上亿元，而失去土地的农民仅得到千元或万元的土地补偿金，农民是无法理解的，这也是很自然、很合理的基本诉求。如果政府的公权力不代表农民的基本利益，那将是公权力的滥用。

1.2补偿标准低且不到位不管征用的性质如何，被征用土地的权属主体已发生了变更，被征用土地之人已产生了实际损失。因此，世界各国对土地的被征用人都给予不同数量、不同形式的补偿，这在世界各国立法中是个通例。土地征用补偿，在立法上是一种损失补偿，与民法上基于侵权行为的损害赔偿，其性质是不同的。所谓立法上的损害补偿是因为公权力的行使，致使特定的人财产上产生的损失，由代表国家行使公权力的主体，对有损失或受损失者，负有公法上金钱给付的义务。土地征用补偿应相当于被征用人因为征用行为所遭受到的各种损失。大体而言，被征用人可能遭受的损失内容包括经济上的损失和非经济上的损失，也可以称为财产上的损失和非财产上的损失，或分为积极性的损失和消极性的损失[4]。但对于这些损失是全部赔偿还是部分赔偿，国情不同、标准也不同。理论上有完全补偿和相当补偿两种学说。所谓“完全补偿”，其考虑的侧重点是被征用人生活秩序的重建，使其完全恢复被征用前的生活状态，所以从“生存权”、“基本人权”、“公民保障平等权”等观念出发，对受害人应给予完全补偿。这些补偿除包括土地与土地改良物的客观价值及因被征用所支付各种必要费用为主要补偿外，还包括其他消极的经济上的损失，如期待利益的丧失，参与的价值的减损，营业停止或缩小，停止或转让的损失，以及非经济上的损失，如生活环境的不适，精神上的痛苦等损害，都应酌情给予补偿；所谓相当补偿，其考虑的侧重点在于弥补被征用对象经济上所受的损失，因此对财产性质的土地资产给予“社会职务”或“特别牺牲”的观念带有浓厚的社会义务，目的是为了增进公共利益，给予相当补偿已经足矣[5]。对于因土地被征用而拓展延续的次生利益的损失不予补偿。根据我国新修订的《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。但是现在，大多数地区农村集体经济组织已经解体或者名存实亡，农村集体土地所有权主体虚位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序上的保障[6]。《土地管理法》第47条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。这样国家用农民十年收成换走了农民永久赖以生存的土地，这是一种霸王式的极不公平的交易，这种标准在世界上是很低的。从以上规定可见，我国的立法基本采用“相当补偿”原则，这个补偿标准既不是地租也不是土地市场价格，农民所得到的仅仅是土地这个主体交易物上的附着物的补贴而已，而不是土地本身真实价值的交换。农民失去了土地，缺失了生活的基本保障，补偿标准过低不利于社会稳定。

1.3征用过程中权利滥用土地使用是以社会公共需要为宗旨，而由代表全社会利益的国家以其公共权力介入民事权利的结果为最高体现，然而近些年国家征地权滥用的情况比比皆是，以房地产相关的贪腐官商屡屡曝光，严重损害了国家的形象，极大地破坏了国家的土地管理法规，导致国家利益、农民利益、单位利益的统筹权衡，造成国有资产的大量流失，损伤了农民利用土地的积极性。目前国家征用土地权力滥用的情况主要有以下几个方面：第一，越级批地。原《土地管理法》第44条、第45条对集体土地征用的审批权限规定得清清楚楚。但许多省市、自治区或县级单位，尤其是县级单位，无视国家法律规定，滥用权力，越权批地，变通弄假，批多报少，化整为零，谎报耕地为荒地、事业用地为商业用地、农村用地为城市用地，致使耕地大量流失。地方政府为了地方利益的需要，批准大量征用土地，放量房地产开发，以房地产业为支柱产业，以此提升GDP，以出卖土地增加地方财政收入或招商引资发展地方经济，被称为“土地财政”。这种短期行为必然造成耕地及集体土地的大量流失，后患无穷[8]。第二，征而不用，多征少用，早征晚用。房地产商以囤积土地、倒卖土地为盈利手段，甚至倒卖土地比开发房产的利益还要大，不费力就赢大利。这也是我们征用土地过程中公权力滥用的表现之一。

2保护集体土地所有权的建议

2.1明确集体土地征用目的，严格限定征用范围为了限制地方政府征用集体土地的扩大化，笔者认为应尽快制定统一的国家征用法规，将征用的目的严格限定在如下范围：（1）国家重大建设项目，其项目的公益性占主导地位，并报国务院批准（2）国防设施而非出于国家限定的盈利目的（3）国家机关及地方机关建设用地必须经国务院批准；（4）交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公用事业或市政建设用地必须经过充分论证公示；（5）教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构社会公益事业用地必须受益于民。

2.2落实集体土地征用补偿，提高补偿标准笔者认为土地征用应纳入市场体制运行，参照土地的市场价格和售后增值效益，不论是全额补偿或部分补偿的国家或地区，都应考虑到农民的长远利益，有利于“三农”基础地位的巩固，让利于民，尽量给予农民合理充分的补偿。集体土地进入房地产市场是经济发展的必然结果，现行法律法规规定必须先通过国家征用转为国家所有，再由国家出让土地的使用权。在这个运作过程中，农民所得补偿所占比例极小。这是对集体土地所有权保护不力的突出表现。笔者认为国家出让土地使用权给房地产开发商，房地产开发商所支付的土地使用费中关于政府在征地过程中的费用及市政配套设施建设增值部分应归国家所有，其他部分应返还集体土地长期使用权的农民。笔者认为，基于集体土地所有权主体虚位，集体经济组织在大多数地区已经名存实亡，补偿的对象应取消或大大缩小集体经济组织，应全额或绝大部分补偿给予被征地的农户[9]。

2.3制定专门法律规范，划清权责边界为避免地方政府对征地权力的滥用，新修订的《土地管理法》将原用地分级限额审批制度改为土地用途管制制度。国家主动依据土地利用规划划定土地用途并依法规范土地的利用性，划分土地管理权限，控制土地用途变更。同时上收土地审批权，提供土地审批权限的层级，将征地审批权限定在国务院和省自治区、直辖市两级，取消市地州和县级政府的征地审批权，从而在一定程度上避免了征地权的滥用。此外，土地用途管制制度采用规划公示的方法向社会公告土地用途分区和用途限制，接受社会各界监督，有利于社会公众对土地利用和管理的参与权。对征而不用、多征少用、早征晚用、转征转用等随意变通问题，国家已制定了相关法律法规。房地产开发企业在依法取得土地使用权后，必须按照土地使用权出让合同限定的土地用途，严格项目开工期限，否则将依法承担法律责任。根据《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》规定，土地使用权出让合同约定的动工开发期限届满一年未动工开发的，可以征收土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

作者：赵军涛张群涛梁广单位：石家庄理工职业学院