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生态环境治理中的角色与责任

2016/01/07 阅读:

一、政府对生态环境进行治理的必要性

中国作为世界上发展最快的发展中国家,体量巨大,导致煤和油这两种化石能源的燃烧强度都很大,仅2014年,我国的化石能源燃烧就高出欧洲3~4倍。虽然我国自2000年9月实施《中华人民共和国大气防治法》,2013年9月发布《大气污染防治行动计划》(简称大气十条),但自开始实施至今,它们使用次数均为零。随着雾霾等极端重度污染天数的增加,环境问题越来越受到公众的关注,环境保护也越来越普遍地被认为是现代政府必须履行的几项最基本的职能之一。习总书记说:“法律的尊严在于执行。”而对于以上两项法律至今仍以零次使用率占据着以往历史舞台的情况,可见,在环境治理这方面,政府应承担的还有很多。世界银行在1997年的世界发展报告中指出,每一个政府的核心的五项基本责任中就包括保护环境和自然资源。

决定环境保护成为政府一项最基本职能的根本原因在于环境保护具有最广泛的公共意义。尽管政府的机构由社会的个体所组成,但它的公共性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益,解决社会的公共问题。一方面,环境保护代表了每一个公民的切身利益;另一方面,环境保护不仅是在考虑当代人的利益,还是为后代人的生存权益所着想。在政府的各项职能中,很少会有像环境保护代表的利益这样普遍。市场经济制度是人类解决稀缺资源配置问题的最有效方式。在市场经济条件下,使用稀缺资源需要付费,稀缺资源最终由谁来使用,取决于谁愿意支付最高的费用。因此,市场机制可以促进人们珍惜资源,使资源得到有效利用。但传统经济学已经证明,市场机制实现资源有效配置是有条件的。这些条件包括市场的完全竞争性、完善的产权制度以及完全信息、体现价值的市场价格体系等。现实中,这些条件很难完全具备。比如,许多环境和资源的市场根本就不存在,不能通过市场行为进行交易,也没有价格。有些资源、环境的产权不可能明确界定,如大气、公海、臭氧层等;有些资源的产权可以界定,但要维护产权需要很大的交易成本。另外,环境与资源价格的定价因素非常复杂,要综合考虑各种因素,要做到合理体现其价值非常困难。

在这种情况下,市场“失灵”是难以避免的。它表现为企业对环境污染等外部性的漠视、企业追求自身利润最大化导致“公地的悲剧”、公共产品的供给不足等。环境公共物品市场供给的另一个重要障碍就是环境公共物品所具有的非排他性和非竞争性,致使收费变得不可能或者在经济上不划算。因此,通过市场方式提供环境保护是很困难的:一是每个人都想让别人生产公共物品,让别人为公共物品的生产付费,自己不付费,因此总有人希望不付费而享受收益,做“免费搭车者”。由于这种“最多数人的公共事务是最少受人照顾的事物”,加上个体的理性行动最终将导致集体的非理性结果。因此,个人具有“搭便车”动机的直接结果就是:私人难以生产和供给公共物品,公共部门或政府必须承担公共物品供给的责任。二是“外部性”问题。

就环境问题而言,最严重的市场失灵是外部性。市场无法有效克服环境保护中的外部性,尤其是负的外部性。因为市场主体在决定生产、消费和投资时常常只从自身的角度考虑面临各种选择的成本和收益,而对经济过程中的环境因素考虑不足,往往导致资源浪费和环境污染。另一方面,环境改善者对环境进行修复的过程中,又得不到环境改善的全部收益,这种收益为全社会所共享,即环境污染成本和环境改善效益具有双重外部性。因此,政府为保证私人提供公共物品的高效,应对公共物品的产权予以明晰。而产权作为一种强制性的制度安排,只能由政府来界定。如果没有政府干预,企业会从自身利益考虑,不会主动采取防治措施,公共利益将得不到有效地保护。20世纪60年代末70年代初,世界上许多国家通过立法明确了环境保护是国家的一项基本职责。20世纪80年代以来,西方国家公共管理体制改革的经验和进程也说明,环境保护已经成为当代政府最基本的职责之一。

二、政府在生态环境治理中的角色与责任

生态环境问题的不断恶化,将各国政府推上了生态环境治理的前台,并成为近年来政府职能转变的一项重要任务。但世界各国对环境管理情况越来越不满。2000年的一项盖洛普民意测验发现:受调查的60个国家中,有55个国家的大多数人认为他们的政府在环境方面做得不够。必须承认的是,改革开放以来,我国经济获得了持续高速地增长,综合国力与人民生活水平也有了很大提高。然而,不容忽视的是生态环境状况却在不断恶化,并日益成为制约经济发展与影响人民生活质量的重要因素。为了提高政府生态环境治理的效能,目前政府在生态环境治理中主要扮演什么样的职能角色还有待于进行系统地分析和梳理。

1.政府是公共物品的重要提供者。为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理,保证水体、空气、生活环境的清洁优美,保证生态环境的安全等等,是任何现代国家公共服务的基本职能。这些公共服务,通常是私人不愿意提供或经营,或者私人很难独自承担的,于是由政府直接提供或经营。由于“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”,这为特定公共物品的市场化提供了可能,因此这些公共服务也可委托给私人企业、社区和非盈利组织直接经营。但市场化是有限度的。因为并非所有公共物品都可以市场化。特别是管制性公共物品,比如宪法、法律和法规、重要的宏观公共政策甚至是基于维护市场秩序而必须设定的质量标准、安全标准和必要的价格标准,这些公共物品的供给需要通过凭借公共权力而采取强制的方式才能加以供给。只有政府才拥有这种合法的公共权力,其他行为主体如果不是在政府委托授权的情况下是很难进行供给的。许多环境问题,或因价格不合理、或因产权无法界定显示的市场缺陷,就必须由非市场的政府行为来进行干预。政府的干预主要是提供制度或激励性的“制度安排”。因此,环境治理必须要有一个好的制度。环境能否得到保护,关键在于制度设计者的环境理念,以及在这种理念指导下的制度安排。虽然市场途径为解决环境问题提供了一条比行政干预更为有效率的出路,但市场机制的有效发挥又必须依靠制度方面的正确引导。因此,政府在环境治理中的主导作用体现在环境政策上的宏观调控。传统粗放型的发展模式导致了现在严重的生态环境危机,以致严重阻碍了人类的生存与发展,人类必须走可持续发展的道路。可持续发展战略的实施要求对现行的发展模式进行改革,对经济结构进行调整,对社会利益进行再分配,所有这一切都极大地依赖政府为主导来进行,包括制定符合可持续发展的政策、规划和计划;重新审视和修改现行的立法、法规和政策,改革现行的各项制度和措施,使之符合可持续发展的精神等。环境政策、制度的有效实施,需要政府在微观环境管理领域实施环境监督和环境纠纷的公正裁决。因此,政府环境管理部门要集中力量重点抓好宏观控制、综合决策、集中力量保证环境监督执法到位和公平,真正起到“掌舵”和“导航”的作用,从而动员起社会和民间的巨大热情和力量来为保护环境。

2.政府是公众与企业合作参与环境治理的倡导者。扩大公众参与,倡导企业和公众采取环境保护的自觉行动,倡导政府和企业在环境保护方面建立伙伴关系是当前环境保护方面的一个重要趋势。目前,严峻的环境形势表明,在环境管理和环境保护方面,在实行“国家干预”和“经济刺激”的同时,公众参与也具有重要的意义。公众是环境污染的最终承受者。公众和社会团体通过环境决策、环境信访、环境诉讼等法律途径参与环境管理监督,是政府行为的一种补充。公众和社会团体的监督为政府提供了环境管理实践状况和环境问题状况的信息。实际上增强了政府管理部门监测环境问题和监督环境管理的能力,因而是政府环境管理行为的有益补充。公众通过政治参与、社会舆论和市场消费选择对政府和企业的环境管理进行监督,一定程度上纠正和避免了政府失灵和市场失灵。建立、完善公众参与机制能培养公众环境意识,公众环境意识的提高,反过来又促进公众自觉参与环境管理。加强环境宣传力度,提高环境宣传的广度和深度,保护和扶持各类环境保护社会团体和群众组织,是实现公众参与的社会基础。政府要从资金上保证、技术上支持,正确引导社会团体和群众组织开展环保活动。因此,政府部门不能仅局限于管理者这一角色,还要起到收集、综合、发布信息和引导、扶持并发挥公众参与的作用。企业仍然是环境污染的重要源头,但是解决这个问题单靠政府凭借法律、行政和经济手段是不够的,还必须充分调动企业自身进行环境管理的积极性和主动性。

3.中央政府应成为环境管理地方化及区域合作的积极推行者。由于利益所在,中央政府很少主动将环境管理权力下放给地方政府。环境管理地方化通常是中央政府迫于削减政府人员及开支的压力而不得不采取的措施。正因如此,环境管理地方化的通常做法是只将管理自然资源的责任转移至地方政府,但并未赋予地方政府决策及分配预算的权力。也就是说,地方政府仅仅成了执行决策的机构,而并不具有地方责任。不可否认的是,在玻利维亚、菲律宾、印度某些州及其他地区采取的更为真正意义上的环境管理地方化,取得了很好的结果,使人们相信如果执行得好,环境管理地方化可以使环境决策既能为地方人民所接受,又能达到环境管理目标。因此,中央政府应积极推行环境管理的地方化,将环境管理权适当下放,让地方政府不仅要承担环保的责任,同时也具有相应的治理权。除了环境管理地方化之外,还应建立区域性公共机构来管理跨边境的生态系统,负责协调河流流经的各个国家的河流开发活动。在国际领域,许多环境问题超越了国界,全球气候变化、臭氧层空洞扩大、危险污染物跨国界转移、物种多样性丧失都危及人类共同的未来,迫切要求世界各国采取一致行动来进行治理。各国政府在管理好各自所属区域的同时,还应加强国际间的合作,与其他国家的政府、国际环境组织一起共同管理好全人类的自然环境。

要更好地建设生态文明,实现美丽中国和“两型”社会的治理目标,关键在于政府的合理有效地治理行为。政府合理有效治理环境的前提是政府必须在其环境治理正确定位。当前,一些地方政府在环境治理中出现的一些角色错位的现象,就其根本原因还是在于体制的束缚,而社会力量不够强大和环保认知观念出现偏差则是地方政府角色错位的催化剂。我们都要严肃地的对待并重视,通过完善体制、更新观念和发育社会来推动地方政府在环境治理中的合理定位,从而最终建立成一种加大市场、社会以及公民个体的参与力度的“多中心”协作的模式,共同治理环境和建设生态文明。

作者:王策 单位:西北师范大学社会发展与公共管理学院

生态环境治理中的角色与责任

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