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农村生态环境治理模式

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摘要:农村生态环境具有产业相对落后,污染特征较为简单;环境设施不足,但半自然生态系统利于修复;环境问题不突出,但部分地区恶性事件频发等特点。在我国,随着治理体系现代化的提出,农村生态环境治理的主体呈现多元化共治,治理对象呈现生态环境问题系统化治理的趋势,从而形成了乡村振兴下的政府美丽乡村综合整治、产业支持下的农村绿色发展协调治理、城乡一体化的城乡统筹治理等农村生态环境治理模式,这些模式的推广将有利于乡村振兴背景下我国农村生态环境的改善。

关键词:乡村振兴;农村生态环境;治理模式;多元共治;半自然生态系统

习近平同志在党的十九大报告中强调,农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,乡村振兴,生态宜居是关键,良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富[1]。我国农村地域广阔,农村生态环境质量直接关系到人民群众的身体健康,关系到美丽中国的建设,关系到乡村振兴战略的有力实施。但是,长期城乡二元结构下,农村生态环境保护工作严重滞后,当前亟待加强农村生态环境问题的综合治理[2]。2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》,提出到2020年的农村人居环境建设目标和重点任务;2018年12月,中央农办、农业农村部等18部门制定了《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》,提出2019年起在全国范围内集中组织开展村庄清洁行动。因此,分析农村生态环境治理的特点,探索农村生态环境治理的模式,既是全面推进生态文明建设的重要组成部分,也是乡村振兴战略的重要内容,更是全面加速推进农村生态环境治理的迫切要求。

农村生态环境的特点

产业整体落后,但污染特征总体较为简单农村地区产业以农业为主,尽管我国农业发展水平有了很大提高,但由于我国农业生产受土地资源的极大约束,表现为极为细碎的分散经营,产业化水平较低。人地关系高度紧张的基本国情,还造成对耕地资源利用强度不断加大,进而对生态环境造成负面影响[3]。农业以种植业为主,因此对自然生态条件有着极强的依赖性,随着环境压力增大,其面临的环境风险也越来越大。由于产业结构上农村以种养殖业为主,农村产业污染来源主要包括种植业化肥农药等污染和养殖业畜禽粪便等,此外,再加上农村生活污染,其污染物因子总体较为简单,环境风险相对较小,处理也相对不复杂。环境设施不足,但半自然生态系统利于修复在长期城乡二元体制下,城镇生态环境保护等公共服务得到更多投入,各项环境基础设施建设主要集中于城市。而在地广人多的乡村,这方面的投入却非常有限,农村环境基础设施仅刚刚起步,部分地区甚至还是空白。另一方面,农村生态系统是一类以自然村落为中心、自然生态系统为基础,并以人的需要为目标的自然再生产和经济再生产相交织的复合生态系统。它以动植物的再生产为基础,以开发利用光、热、水、土、气和各种营养元素为起点,生产环节基本上体现为自然过程,半自然特征明显。农村种植各类作物和经济树种等,植被覆盖率显著高于城市,多数农村生物多样性也明显高于城市。这种半自然生态系统具有较强的修复能力,有些地区也可充分利用农村现有的河流、沟渠和池塘,以及天然落差等,自然降解净化农村生活污水,恢复良好的生态系统,促进环境修复,为农村地区生态环境治理提供了良好的条件。环境问题总体不突出,但部分地区恶性事件频发随着社会经济的发展,多数农村地区尽管污染压力较大,尤其是水污染和农业面源污染压力凸显,但是由于农村地区污染特征总体较为简单,因此总体上生态环境问题并不突出。然而,因为农村地区一般缺乏有效的环境监管,污染治理水平相对较低,更缺乏对环境风险的认知,近年来部分农村地区环境恶性事件频发,对这些地区的居民身心健康造成严重威胁,造成了恶劣社会影响。比如前些年农村“酱油水”“血铅”等事件不时在媒体上被曝光,一些媒体更是用上“癌症村”的称谓,给社会造成巨大冲击。空间缺乏规划,但农业生产空间得到保护二元结构下的农村长期游离于政府建设规划之外,这导致相当一部分村庄缺乏空间规划,生产生活生态空间布局混杂,既极大威胁农民健康,也影响了农业生产安全和生态空间的安全。混乱的村居布局,带来了农村生态环境治理过程中基础设施改造和环境基础设施建设的难度,也增加了污水收集处理系统等后期运行的难度。同时,总体而言,由于我国一直以来对耕地保护的重视,对集体土地的土地性质改变控制较严,农田基本得到有效保护。资金支持匮乏,同时正迎来新的建设机遇农村生态环境治理是一项复杂的系统工程,需要充裕的资金投入和适用的技术支撑。长期以来,在二元结构下,农村生态环境缺少有效的公共服务供给,有少数事务也多由自治组织自行筹集资金解决。近年来,在新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴战略安排下,中央及地方政府为农村生态环境治理提供了大量财政拨款,但资金投入量与巨大的需求仍有较大距离。同时,由于缺乏利润空间,也难以吸引社会资金进入。一些村庄即使在上级资金支持下建成部分环境基础设施,也因为缺乏后期运行维护资金,而无法正常使用。随着我国城市化水平的快速提升,城市基础设施渐趋饱和,农村生态环境保护和修复等还有很大的空间,生态建设与保护将迎来空前的发展机遇,此前长期滞后的乡村环境基础设施预期将得到快速发展。生态意识不足,但传统农业文化智慧利于生态保护农民生态环境保护意识淡薄,对生态破坏和环境污染的潜在危害缺乏了解,随着生活水平的日益提高,还会带来一些不文明的消费习惯和不健康的生活方式。同时,在前期农村生态环境整治中,普遍存在政府主导变全盘包办的现象。地方政府为了加快工作推进进度,直接包办了相关事务,甚至完全按照自己的意愿来改造农村,挫伤了农民参与生态环境治理的积极性[4]。此外,高度依赖自然条件的农村生态系统天然要求尊重生态规律,要求系统内一切经济活动被限定在生态阈值范围之内,重视循环利用,强调维持自然生态平衡。因此,在漫长的农业文明发展过程中,我国积累了一系列丰富的传统农业文化智慧,并且在农村得到保留,这些传统文化智慧可为农村生态环境治理提供支持。

农村生态环境治理的模式

在我国,随着治理体系现代化的提出,农村生态环境治理的主体从传统的政府单一管控向农村社区、企业、村民参与的多元主体共治转变[5];治理对象从单一环境要素向系统生态环境转变;治理手段也从传统的政府主导的行政化环境管控向环境—产业—社会协调的绿色发展转变,从而探索形成了众多的农村生态环境治理模式。

乡村振兴下的政府美丽乡村综合整治模式

乡村振兴下的政府美丽乡村综合整治模式是政府以美丽乡村建设为抓手,统筹各部门力量,协同推进农村生态环境治理的模式。农村生态环境治理包括农村集中水源地保护,农村生活污染、农业生产污染、农村工矿污染治理,以及农村大气污染、水体污染和土壤污染的治理及修复等,涉及环保、住建、水利、资源、农业、交通、卫生、财政等多个部门。这就要求各职能部门在政府统筹下齐抓共管,协同推进各项工作。这一模式主要适用于主要领导高度重视、美丽乡村建设条件较好的农村地区。浙江省“千万工程”就是典型的乡村振兴政府统筹美丽乡村综合整治模式。浙江省从2003年起,在时任浙江省委书记习近平同志支持下统筹推进“千村示范、万村整治”工程,农业、水利、环保、住建、规划、国土、旅游等各各部门等通力配合,从道路硬化、垃圾处理、卫生改厕到生活污水处理、面源污染整治、河道疏浚及生态修复、农房改造,形成农村人居条件和生态环境同步建设格局,从环境整治到发展绿色产业。通过多年努力,在浙江农村取得了显著成效。2018年9月,该工程荣获联合国最高环保荣誉—“地球卫士奖”,成为全球农村生态环境综合治理的典范[6]。产业支持下的农村绿色发展协调治理模式产业支持下的农村绿色发展协调治理模式是将乡村生态环境治理与其绿色发展结合,结合乡村生产发展需要开展生态环境治理,使之真正成为农民需要的模式。只有将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势,改善生态环境质量的同时提供更多更好绿色生态产品与服务,才能在生态和经济间形成良性循环。将生态环境治理与有机食品基地建设等生态农业结合起来,既能推动绿色农业发展,又有利于提升区域土壤、灌溉水环境质量。将生态环境治理与乡村景观化改造结合起来,发展农家乐、乡村游等休闲服务业,在提供良好的生产经营环境条件的同时改善农村生活环境。该模式适用于具有绿色产业发展优势社会、经济和自然条件的地区。浙江安吉的余村和鲁村都是典型的乡村旅游型农村生态环境治理模式。它们都充分利用周边长三角地区庞大客源市场和本地良好的生态资源,开展生态建设和环境治理,在改善生态环境质量的同时赢得不菲的经济效益,成为致力于保护绿水青山,并将绿水青山转化为金山银山的优秀典范。江苏省句容市戴庄村则是典型的有机农业推进型农村生态环境治理模式。该村地处茅山有机农业示范区,结合有机农业发展,利用优异的风景资源,规划先行,合理布局,成为环境优美、协调发展的新农村发展典范。城乡一体化的城乡统筹生态环境治理模式城乡一体化的城乡统筹生态环境治理模式的最基本特征是几个“一体化”,即:通过构建城乡一体化的生态环境管理组织体系,规划建设城乡一体化的生态环境设施,由城乡一体化的运营机构统一开展环境网络的运行维护,执行城乡一体化的生态环境治理标准,以及城乡一体化的生态环境统一监管。农村是我国水、气、土环境的一个重要污染来源,农村生活污水和农业污染源已经成为河湖污染的重要来源,耕地土壤点位超标威胁餐桌安全,农村生态环境治理密切影响到污染防治“三大战役”的总体部署。这一模式主要适用于城市近郊地区农村及城镇化水平较高的发达地区农村。张家港农村生活污水治理工程就属于这一模式的典型代表,该市系全国首家国家环保模范城市,社会经济发达,位居全国百强市县前列,工业化城镇化发展水平较高。为统筹全市城乡生活污水治理,降低农村分散式收集处理的不规范低标准等问题,该市采取全部接入市政管网并集中处理的模式,目前该市95%的农户生活污水已纳入城镇管网处理。问题导向下的政府统筹推进专项整治模式问题导向下的政府统筹推进专项整治模式是政府以亟待解决的某一重大生态环境问题为对象,由政府统筹各部门力量,专门开展专项治理行动,推进农村生态环境治理的模式。这一模式主要适用于面临重大突出生态环境问题的农村地区。比如,农村秸秆焚烧和散煤燃烧成为我国季节性空气污染的重要因素,直接影响到大气污染防治攻坚战的整体成效,成为政府重视、公众关注的突出环境问题,有必要在农村专门通过相应的一系列工程和管理措施等予以解决。京津冀禁煤区煤改电、煤改气项目是典型的问题导向下的政府统筹推进专项整治模式。京津冀是我国大气重污染防治区,该区域农村过去在取暖季长期依靠燃烧散煤取暖,由于散煤煤质较差,农村散户燃煤又没有任何防治措施,产生的污染物在低空直接排放,散煤燃烧排放的大气污染物成为该区冬季重污染天气的重要污染源。因此,消除农村散煤使用带来的污染排放,成为应对本地区冬季大气污染问题的关键举措之一。为此,政府近两年在本地区农村划定了禁煤区,统筹环保、发改、能源等部门实施能源结构调整,推广煤改电、煤改气工程,有效改善了村庄和区域大气环境质量。政府支持下的(生态)移民村庄重建模式重要生态功能区、生态脆弱区生态环境修复模式是基于特定生态功能保护需要,对地处重要生态功能区、生态脆弱区的农村,整体搬迁并重建生态环境基础设施和运行管理机制,开展相应生态环境治理的模式。这一模式主要适用于生态移民农村。宁夏回族自治区永宁县闽宁镇原隆村就属于典型的生态脆弱区生态移民重建模式。原隆村是永宁县最大的移民安置村,安置了西海固山区的农民1万余人[7]。宁夏西海固地区位于黄土高原西南缘,自然条件恶劣,水源奇缺,水土流失严重,大部分地方生存条件极差,且多发生其他各种自然灾害,被联合国确定为最不适宜人类生存的地区之一,在当地继续投入开展农村生态环境治理成本高、难度大,也很难切实解决农民关心的生产生活环境。因此,在中央政府支持下选址银川市永宁县移民重建。该村在中央农村环境集中连片整治示范项目支持下,规划建设了生活污水处理设施及管网、生活垃圾收集转运系统,有效解决了移民村的生活污水排和生活垃圾收集难题。

重要生态功能区、脆弱区生态环境修复模式

重要生态功能区、脆弱区生态环境修复模式是地处重要生态功能区、脆弱区的农村,基于生态功能维护和生态脆弱区保护需要,结合政府生态治理规划,开展相应生态环境修复的模式。湖北丹江口水库周边的农村环境整治模式就属于典型的重要生态功能区生态修复模式。丹江口市位于秦岭—大巴山生物多样性保护与水源涵养重要区,该市丹江口水库是南水北调中线工程的核心水源地。为保护南水北调水源,丹江口市被首批纳入农村环境连片整治项目,大力推进生活垃圾收集转运系统及垃圾资源化分类回收中心建设,污水处理设施及配套污水收集管网建设,加强畜禽养殖污染防治,禁用化肥农药,控制面源污染[8]。目前,该市194个行政村已全面实现农村环境综合整治全覆盖。同时,大力开展封山育林、退耕还林、水土保持项目等生态治理工程。为有效保护南水北调中线水源发挥了积极作用。企业负责建设及运营的区域环境治理模式企业负责建设及运营的区域环境治理模式是利用市场机制,在政府统一规划统筹下委托专业环保企业,负责区域农村环境基础设施建设和运营,推进乡村生态环境治理的模式。该模式适用于经济及市场环境发达的地区。江苏省常熟市农村生活污水治理工程就是较为典型的企业负责建设及运营的区域环境治理模式。该市委托专业化水处理公司对全市已建成的分散式污水处理设施进行运行与维护。建立定期巡检与事故修理相结合的运行维护制度,设施正常运转率保持在98%以上。对于新建的分散式污水处理设施,实施PPP项目,探索投资建设和运行管理的新模式。常熟还依托中科院,制定了农村分散式生活污水处理设施运行管理规定、运行监管细则和考核办法等制度,并开发远程监控系统,实现农村生活污水治理的远程集中管理。在此基础上,常熟市通过政府购买服务,将中国科学院生态环境研究中心作为第三方监管单位,为农村生活污水治理提供技术支撑。常熟市坚持试点先行、示范引路,通过管理创新、技术创新,探索建立了“统一规划、统一建设、统一管理、统一运行”的农村生活污水综合治理“常熟模式”,农村生活污水治理工作成效显著,被住房城乡建设部评为“县域村镇污水综合治理示范区”。社会支持下的村民自治生态环境治理模式社会支持下的村民自治生态环境治理模式是在村民自治框架下,积极争取社会支持,充分尊重村民意愿,农民亲身建设、参与,由农民环保组织推进乡村生态环境治理的模式。该模式适用于村民环保及自治意识较强,农村集体经济能力相对较好,有愿意带领村民开展生态环境治理的能人的地区。湖南省长沙县农村生活垃圾收运处置工程就是较为典型的社会支持下的村民自治生态环境治理模式。长沙县2009年即成立了全国首家以承担垃圾分类为主要工作的民办非盈利性的公益组织—浔龙河生态环保合作社,此后在各镇推广成立了环保合作社,按照“分户收集,分类处理,村民自治,政府补贴,合作社运营”的方式进行立体化运营与管理。由环保合作社招聘了专业保洁员,负责镇、村、社区的垃圾收集、清理和分类。该县还积极培育群众环保意识,鼓励村民自我管理,推动村民主动参与讨论和制定村规民约,将生态文明纳入约定范围,实现村民自我教育、自我服务、自我约束,组织群众积极实践环保公益活动,提升群众参与度与积极性。

结语

国家治理体系现代化有力推动了我国农村生态环境治理模式的多元化,在各地实践中因地制宜,发挥了积极的作用。今后应加强对模式的总结、提炼及推广,完善相应配套政策,积极推进我国农村生态环境治理工作,促进生态环境质量的改善,进而推动乡村振兴战略的实施。建议:进一步开展农村生态环境治理模式的理论研究。研究各类模式的内涵、外延及社会、技术支撑体系,进行模式的优化组合,完善适合农村特点的生态环境治理模式体系。加强农村生态环境治理模式的推广示范。重视各类模式适用典型区的识别和区域模式适应性评估研究,大力推进优秀模式的推广,鼓励典型区示范应用。加强配套政策的制定。模式的有效应用需要合理的政策环境支持,应鼓励各级政府从财税、产业、土地、规划等各方面优化配套政策,为农村生态环境治理提供制度保障。

参考文献

[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报,2018-02-05.

[2]张惠远,刘煜杰,张强.关于深化我国“十三五”时期农村环境保护的思考[J].环境保护,2017(2-3):10-13.

[3]孙勤芳,鞠昌华.生态文明背景下的农村环境综合整治要策[J].环境保护,2015(10):37-39.

[4]赵克强,鞠昌华,孙勤芳,等.基于协调理念的农村环境保护问题探究[J].环境保护,2016(7):33-36.

[5]戚晓明.乡村振兴背景下农村环境治理的主体变迁与机制创新[J].江苏社会科学,2018(5):31-38.

[6]武卫政,顾春,王浩.浙江15年持续推进“千村示范、万村整治”工程纪实[N].人民日报,2019-12-29.

[7]脱俊彩.从生态移民村到少数民族特色村[J].新商务周刊,2015(10):46-48.

[8]马胜江,张庆辉,田富贵,等.对农村环境整治“下重手”[N].十堰日报,2016-12-21(05).

作者:鞠昌华 张慧 单位:生态环境部南京环境科学研究所副研究员

农村生态环境治理模式责任编辑:张雨    阅读:人次